15
В РФ реализуется комплекс мер социальной поддержки населения,
которые представлены следующими группами (Классификатор;
Рекомендации, утв. Минтрудом России).
1. Обязательное социальное страхование:
- обязательное пенсионное страхование (в том числе выплата пенсий
по старости, по инвалидности, в связи с потерей кормильца, а также доплаты
к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации,
отдельным категориям работников организаций угольной промышленности);
- обязательное социальное страхование на случай временной
нетрудоспособности и в связи с материнством (в частности, выплата пособий
по нетрудоспособности, по беременности и родам), от несчастных случаев на
производстве и профзаболеваний.
2. Государственное пенсионное обеспечение (в частности, выплата
пенсий за выслугу лет, социальных пенсий).
3. Социальная помощь (поддержка):
- государственная социальная помощь (в частности, предоставление
набора социальных услуг или замена его денежным эквивалентом,
социальные доплаты к пенсии, помощь в натуральной форме);
- социальные пособия и другие выплаты, носящие характер
дополнительной материальной помощи (доплаты, стипендии и др.);
- субсидии (в частности, на оплату жилья и коммунальных услуг);
- компенсации и компенсационные выплаты (в частности,
ежемесячные денежные выплаты, компенсация расходов на уплату взноса на
капитальный ремонт, стоимости приобретенного технического средства
реабилитации);
- льготы (например, внеочередное обеспечение жилыми
помещениями, ежегодный отпуск не менее 30 календарных дней, бесплатный
проезд всеми видами городского пассажирского транспорта общего
пользования, освобождение от уплаты транспортного налога, льготы по
уплате НДФЛ, земельного налога, налога на имущество физлиц).
16
4. Социальное обслуживание, в рамках которого гражданам
оказываются социально-медицинские, социально-бытовые, социально-
психологические услуги.
Что же вообще представляют собой социальные гарантии?
Социальные гарантии области защиты работающего населения призваны
обеспечить социальную защиту работников путем установления
минимального размера оплаты труда. В настоящее время в России
социальные гарантии в области заработной платы включают установление
МРОТ на федеральном уровне, установление минимальной заработной платы
на региональном уровне
5
. Так пишут Ильин Алексей Евгеньевич и Савин
Дмитрий Анатольевич. Такого же мнения придерживается и Ильина Галина
Викторовна.
Е.Е. Мачульская пишет, что социально-экономическими гарантиями
признаются методы обеспечения со стороны государства удовлетворения
различных нужд граждан на уровне социально признанных норм и
нормативов
6
.
В общем и целом социальными гарантиями можно признать методы
социальной поддержки государства гражданам. Такие гарантии
основываются как на международных актах, так и на национальном
законодательстве.
1.2. Понятие «льгота» и их общая характеристика в системе
социального обеспечения
Следует отметить, что действующее законодательство не содержит
общего определения термина "правовая льгота", применимого ко всем
отраслям права (гражданскому праву, праву социального обеспечения,
5
Ильин А.Е., Савин Д.А., Ильина Г.В. Оценка существенности социальных гарантий // Вестник Курской
государственной сельскохозяйственной академии. 2011. № 6.
6
Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: учебник для бакалавров / Е.Е. Мачульская. - 3-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Издательство Юрайт; ИД Юрайт, 2014. - С. 154.
17
трудовому праву и т.д.). Поэтому правовой анализ необходимо начать с
рассмотрения значения слова "льгота".
Словарь Ожегова предлагает следующее определение льготы: это
"облегчение кому-нибудь, предоставляемое как исключение из общих
правил"
7
. Из приведенного суждения можно сделать вывод, что льгота
создает такой режим положения ее обладателя, которого не имеют другие.
При этом специфика данного режима заключается в послаблении.
Таким образом, семантический анализ термина "льгота" позволяет
говорить о том, что льгота создает режим, в рамках которого происходит
облегчение положения ее носителей.
Понятие «льгота» в словарях определяется как преимущественное
право, облегчение, предоставляемое кому-нибудь как исключение из общих
правил, как предоставление кому-либо преимуществ, частичное
освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или
облегчение условий их выполнения.
В юридической литературе можно встретить различные подходы к
характеристике льгот. Общепринятой является точка зрения о том, что льгота
представляет собой разновидность специальных прав граждан,
предоставляемых некоторым группам населения, или же более высокий
уровень прав для отдельных групп по сравнению с общим уровнем. Также
льгота понимается как способ компенсации социально ущербных групп или
отдельных членов общества.
А. В. Малько, используя понятие «правовая льгота», предлагает
понимать под ней правомерное облегчение положения субъекта,
позволяющее ему полнее удовлетворять собственные интересы и
выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав
(преимуществ), так и в освобождении от обязанностей
8
. И. С. Морозова, в
7
Ожегов С.И. Словарь русского языка. 9-е изд., испр. и доп. / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.:
Советская энциклопедия, 1972. С. 305.
8
Малько, А. В. Правовой иммунитет: теоретические и практические аспекты / А. В. Малько, С. Ю.
Суменков // Журн. рос. права. 2002. № 2. С. 13.
18
свою очередь, определяет правовые льготы как юридическое средство, с
помощью которого создается режим наибольшего благоприятствования для
удовлетворения интересов и потребностей субъектов, имеющее для
последних компенсационное, стимулирующее либо гарантирующее
значение
9
.
В юридической литературе в настоящее время можно встретить
немало работ, посвященных институту правовой льготы. Исследование
существующих подходов к определению данной дефиниции приводит к
выводу, что правовая льгота употребляется в широком и узком значении.
Представители первого подхода полагают, что данную категорию
необходимо рассматривать через ее содержание. Следовательно, она
представляет собой "правомерное облегчение положения субъекта,
позволяющее ему полнее удовлетворять свои интересы и выражающееся как
в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в
освобождении от обязанностей"
10
.
Из приведенного определения можно выделить ряд элементов. Во-
первых, правовая льгота делает положение ее обладателя менее
обременительным по сравнению с другими лицами. Во-вторых, она создает
благоприятные условия для более полного удовлетворения интересов и
потребностей лиц, наделенных правовыми льготами. В-третьих, облегченное
положение достигается посредством использования таких средств, как
предоставление новых прав, которыми не обладают другие лица, либо
освобождение от исполнения обязанностей.
Вслед за А.В. Малько А.В. Титова и В.И. Никитинский предлагают
также рассматривать исследуемую юридическую конструкцию как
9
Морозова, И. С. Льготы в российском праве: проблемы эффективности // Правоведение. 2001. №
4.С. 40.
10
Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб.: Юридический центр Пресс,
2004. С. 63.
19
предоставление дополнительных прав и (или) освобождение от выполнения
отдельных обязанностей
11
.
Второй подход к определению понятия правовой льготы заключается
в том, что она трактуется либо как дополнительное право, либо как
освобождение от обязанности. Например, Д.Н. Бахрах рассматривает
правовую льготу как "специальные юридические нормы, устанавливающие
дополнительные права, привилегии для определенных групп граждан и
применяемые в процессе исполнительно-распорядительной деятельности"
12
.
С.В. Мирошник полагает, что "льгота - это право на облегченное
выполнение обязанности. Оно таким образом как бы "пристраивается" к
обязанности, следует за ней. Иными словами, мы считаем, что льгота, в
отличие от преимущества, связана не с субъективным правом, а с
юридической обязанностью. Льгота - это вторичное, субсидиарное право на
облегченные условия исполнения обязанности или сокращение числа
обязанностей"
13
.
Таким образом, рассмотрев разные теоретические подходы к
определению категории "правовая льгота", мы приходим к следующим
основополагающим выводам. Во-первых, данное юридическое явление не
следует определять только через способ его предоставления, поскольку
данный подход, на наш взгляд, не позволяет учесть всей специфики
исследуемой конструкции. Во-вторых, при формировании дефиниции
необходимо указать в ней на особенности субъектного состава. В-третьих,
представляется важным отразить ее целевое назначение.
Итак, правовая льгота может быть предоставлена посредством
наделения отдельным дополнительным правом или правами или посредством
освобождения от исполнения конкретной обязанности.
11
Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. М., 1971. С. 78, Титова М.В. Налоговые
льготы: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 20.
12
Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск: СЮИ, 1989. С. 77.
13
Мирошник С.В. Теория правового стимулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.
20
Сущность социального обеспечения – это система, в которую входят
структуры видов, форм и методов социальных услуг, социальные службы и
ее подразделения, а также отдельные учреждения социального обслуживания
населения.
Социальные услуги – это оказания помощи клиентам социальной
службы, которые являются неотъемлемой частью социальной деятельности
современного государства.
На современном этапе социальные услуги направлены в основном на
образование, медицинские услуги, социальное обеспечение, но к сожалению
социальные услуги представляются только по потребностям социально
незащищенных общественных групп. Однако эти услуги важны не только
для беднейших слоев населения, но и для большей части общества.
Организации, оказывающие услуги – в основном государственные и
муниципальные, которые финансируются за счет бюджетных средств и
внебюджетных фондов. Цель социального обслуживания заключается в
охране права на достойную жизнь человека, удовлетворяя его социально
приоритетные потребности.
Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства,
отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение,
находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Поэтому создана трехуровневая система правового регулирования
отношений по социальному обслуживанию граждан:
1) на федеральном уровне;
2) на уровне субъектов РФ;
3) на уровне организации, осуществляющей социальное
обслуживание граждан.
Следует отметить, что ныне действующий Федеральный закон №
442-ФЗ (далее - Закон № 442) хотя и закрепляет в ч. 1 ст. 4 положение о том,
что социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и
уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает
21
унижения чести и достоинства человека, однако в качестве принципов
социального обслуживания в ч. 2 ст. 4 данные положения не закреплены.
Если обратиться к нормам ранее действовавшего Федерального закона №
122-ФЗ (далее - Закон № 122)
14
, то видим, что принцип соблюдения прав и
свобод человека прямо был закреплен в ст. 3 в числе основных принципов
деятельности в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста
и инвалидов, а Федеральный закон № 195-ФЗ (далее - Закон № 195)
15
в числе
принципов социального обслуживания прямо закреплял принцип
гуманности(ст. 5). Закон № 442 лишь в ст. 9 устанавливает право получателя
социальных услуг на уважительное и гуманное отношение в перечне
остальных прав получателей социальных услуг.
Во взаимосвязи с принципом гуманности следует рассматривать и
корреспондирующий с ним принцип ответственности органов
государственной власти и учреждений, а также должностных лиц за
обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере
социального обслуживания, который также провозглашался в прежнем
Законе № 122, однако в новом законодательстве он отсутствует.
Однако в Законе № 442, в ст. 33, 34, устанавливаются
государственный контроль (надзор) и общественный контроль в сфере
социального обслуживания.
Основным актом, регулирующим общественный контроль в данной
сфере, к которому содержится отсылка в ст. 34 Закона № 442, является Закон
РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. № 2300-1
16
, который,
регулируя отношения, возникающие, в частности, между потребителями и
продавцами при продаже товаров (оказании услуг), устанавливая, в
частности, права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг)
надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, а также определяя
14
Федеральный закон от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов" // СПС "КонсультантПлюс".
15
Федеральный закон от 10.12.1995 N 195 "Об основах социального обслуживания населения в РФ"
// СПС "КонсультантПлюс".
16
Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" // СПС "КонсультантПлюс".
22
механизм реализации этих прав, является правовой базой для регулирования
имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права, а
отнюдь не права социального обеспечения.
Следует особо обратить внимание, что в новом Законе № 442-ФЗ в
противовес старым, утратившим силу с 1 января 2015 г. законам о
социальном обслуживании 1995 г. не содержится норм (хотя бы отсылочного
характера), посвященных ответственности за нарушение норм
законодательства о социальном обслуживании и защите прав получателей
социальных услуг.
Таким образом, отсутствие в основных положениях Закона
ключевых принципов социального обслуживания - принципа гуманности и
взаимосвязанного с ним принципа ответственности органов государственной
власти и учреждений социального обслуживания - и отсылка к источникам
гражданского права в вопросах государственного и общественного контроля
свидетельствуют о следующем: акты жестокого обращения с людьми
являются теперь лишь результатом некачественного оказания социальных
услуг, но не нарушением принципов публично-правового института
социального обслуживания. Внедрение частноправовых начал в отношения
по социальному обслуживанию не сбалансированы, не обеспечены в полной
мере мерами публично-правового характера: принципы государственной
гарантированности и ответственности социального обслуживания в числе
основных принципов социального обслуживания не обозначены
законодателем.
Вторая проблема связана с тем, что основная причина помещения
пожилых людей в стационарные социальные учреждения - это проблемы со
здоровьем, которые лишают их возможности осуществлять
самообслуживание, из чего следует, что медицинская помощь - это основная
услуга, которую должно обеспечивать стационарное учреждение, для чего
требуется медицинский персонал соответствующей квалификации, однако
Закон № 442 не предусматривает оказание медицинской помощи в
23
социальных учреждениях врачами, а только средним медицинским
персоналом, не говоря уже о врачах редкой специализации в нашей стране -
врачах в области гериатрии.
Согласно ст. 20 ныне действующего Закона № 442 видами
социальных услуг являются только социально-медицинские услуги,
направленные на поддержание и сохранение здоровья получателей
социальных услуг путем организации ухода, оказания содействия в
проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за
получателями социальных услуг для выявления отклонений в состоянии их
здоровья (согласно Постановлению Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. №
1236 «Об утверждении Примерного перечня социальных услуг по видам
социальных услуг»
17
).
Согласно Приказу Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 940н
«Об утверждении Правил организации деятельности организаций
социального обслуживания, их структурных подразделений»
18
и
утвержденным им Рекомендуемым нормативам штатной численности
организаций, представляющих социальные услуги в стационарной форме
социального обслуживания (их структурных подразделений) для всех
учреждений, предоставляющих услуги в форме стационарного социального
обслуживания, должности медицинского персонала вводятся только при
наличии медицинской лицензии на соответствующий вид медицинской
деятельности.
Проблема подбора кадров - профессиональных работников в области
социального обслуживания - еще более усиливается в связи с рекомендацией
Минтруда РФ найти пути для оптимизации структуры и штата социальных
работников, иными словами, провести их сокращение.
17
Постановление Правительства РФ от 24.11.2014 N 1236 "Об утверждении Примерного перечня
социальных услуг по видам социальных услуг" // СПС "КонсультантПлюс".
18
Приказ Минтруда России от 24.11.2014 N 940н "Об утверждении Правил организации
деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений" // СПС
"КонсультантПлюс".
24
Таким образом, число соцработников сокращается, а число
нуждающихся в социальных услугах увеличивается за счет семей, в которых
есть инвалиды, нуждающиеся в постоянном уходе, в том числе дети-
инвалиды, или дети, испытывающие трудности в социальной адаптации, а
также семьи, в которых живут люди с психическими заболеваниями,
выпускники детских домов, у которых отсутствуют жилье и работа, и др
19
.
Принцип адресности, который закреплен в Законе № 442-ФЗ, фактически
означает открытый перечень граждан, которые могут быть признаны
нуждающимися в социальном обслуживании (ст. 15) на основе нормативного
правового акта субъекта РФ. Однако принцип адресности не обеспечивается
взаимосвязанным с ним принципом доступности социальных услуг, который
ранее упоминался в ст. 5 Закона № 195.
С отсутствующим в Законе № 442 принципом доступности
социальных услуг, а следовательно, и их государственной гарантированности
реализация права на социальное обслуживание затрудняется и проблемами
процедурного характера - усложнение процедуры получения социальных
услуг получателем, утратившим возможность к самообслуживанию в силу
возраста и инвалидности, приводит в некоторых случаях вообще к
невозможности их получения на дому. Это вынуждает многих пожилых
людей не пытаться всеми силами сохранить привычный для них образ жизни,
а переехать в стационар, что, в свою очередь, противоречит принципу
сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной среде.
Данный принцип социального обслуживания нарушается и в ходе
так называемой и уже вышеупомянутой оптимизации учреждений
социального обслуживания населения, в результате которых учреждения
закрывают, сливают и перепрофилируют, что сказывается на условиях жизни
граждан в сторону ухудшения и в конечном итоге на здоровье и судьбах
людей, в них проживающих
20
.
19
Алексеев Ю. Хочешь выжить - заплати // Социальная защита. 2016. N 7. С. 49.
20
Волчок Н. Попросят проявить сознательность // Социальная защита. 2016. N 1. С. 55 - 56.