25
Также не представляется разумной в целях оптимизации и
сокращения штата идея совмещения разных по типу учреждений
социального обслуживания, предназначенных для совершенно разных
категорий подопечных (например, эксперимент совместить дом престарелых
с детским домом
21
).
Данные положения и примеры вступают в противоречие с
принципом сохранения пребывания гражданина в привычной благоприятной
среде.
Вышеприведенный анализ проблем правового регулирования
отношений по социальному обслуживанию граждан показывает, что, к
сожалению, в настоящее время институт социального обслуживания,
который должен сохранять прежде всего публично-правовую природу, все
более утрачивает свое значение в качестве традиционного публичного
института особенной части права социального обеспечения, так как его
нормы не направлены на реализацию отраслевых принципов публично-
правового института социальных услуг: гуманности, доступности,
адресности, гарантированности, ответственности государства за их
предоставление.
Подводя итог исследованию, проведенному в рамках первой главы,
сделаем промежуточный вывод.
Государство проводит все необходимые действия по обеспечению
необеспеченных граждан. Важным аспектом является создание нужных
условий для доступности и качественности услуг.
Сущность социального обеспечения – это система, в которую входят
структуры видов, форм и методов социальных услуг, социальные службы и
ее подразделения, а также отдельные учреждения социального обслуживания
населения.
21
Там же. С. 57.
26
Социальные услуги – это оказания помощи клиентам социальной
службы, которые являются неотъемлемой частью социальной деятельности
современного государства.
Создана трехуровневая система правового регулирования отношений
по социальной защите граждан:
1) на федеральном уровне;
2) на уровне субъектов РФ;
3) на уровне организации, осуществляющей социальное
обслуживание граждан.
Правовое регулирование отношений по социальному обслуживанию
граждан осуществляется Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ,
Федеральными законами от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах
социального обслуживания граждан в Российской Федерации», от 24.11.1995
№ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от
24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и иными нормативными
правовыми актами.
27
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ЛЬГОТНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ И
ГАРАНТИЙ РАБОТНИКОВ РКС И ПРКС
2.1. Особенности правового регулирования предоставления
гарантий и льгот в трудовой деятельности работникам РКС и ПРКС
В последние годы приняты Стратегии и программы по развитию
северных и арктических территорий, однако численность населения
продолжает уменьшаться из-за снижения уровня жизни и отсутствия
рабочих мест.
Россия – северная страна. Почти 70% ее территории относится к зоне с
экстремальными природно-климатическими условиями для
жизнедеятельности населения, с повышенным риском для проживания
населения и высокими издержками для хозяйственной деятельности. Так,
Таймырский муниципальный район Красноярского края по жесткости
климата стоит на втором месте после Антарктиды, на территории Республики
Саха (Якутия) зафиксирована самая низкая в северном полушарии зимняя
температура. Территории Чукотского автономного округа и Камчатского
края, а также Мурманского побережья отличаются не только морозами, но и
сильными ветрами, что существенно усиливает жесткость погоды. В
северных автономных округах и на арктических территориях
единственными видами транспорта являются морской, речной и
авиационный. Причем у водных трасс срок эксплуатации ограничен двумя,
максимум тремя месяцами в году.
Природно-климатические условия северных регионов, включая
Арктику, имеют свои особенности. Практически во всех северных субъектах
РФ имеются арктические территории, расположенные за Северным
полярным кругом, т.е. с полярной ночью и полярным днем или очень
коротким световым днем в зимний период. В северных субъектах РФ
продолжительность зимнего периода, т.е. с температурой ниже нуля градусов
28
С., составляет от 155 дней в южных районах Европейского Севера до 280
дней на Таймыре, в центральной части Республики Саха (Якутия), в
Чукотском автономном округе. Средняя температура января колеблется по
многолетним данным от минус 10-15 град. С в южных районах Европейского
Севера (юг Республики Карелия и Архангельской области) до минус 45-50
град. С. в центральной части Республики Саха (Якутия)
22
. Природно-
климатические условия Севера и Арктики отражаются на здоровье населения
и на продолжительности его жизни.
В 2017 г. самая низкая продолжительность жизни при рождении была в
Чукотском автономном округе, которая составила у мужчин 59,73 года, в
Сахалинской области – 63,08, Камчатском крае – 63,48, Ненецком
автономном округе -63,86 года против 77,35 года в Республике Ингушетия и
66,5 года в целом по России
23
. Поэтому предусмотренная в Указе Президента
РФ от 07.05.2018 №204 задача повышения ожидаемой продолжительности до
75 лет (к 2030 г. - до 80 лет) для северных, особенно арктических, территорий
трудно достижима
24
. Это обусловлено тем, что практически на Севере
снижено качество здоровья населения, т.к. на семь-десять лет раньше
происходит истощение резервных потенций физиологических функций (в
особенности репродуктивных способностей), т.е. наступает преждевременная
старость
25
.
Проблемы освоения северных и арктических территорий имеют для
России стратегическое значение. Однако несовершенство мер
государственного регулирования в экономической и социальной сферах
привело к критическому состоянию базовой транспортной, промышленной,
пограничной, информационной, научной и социальной инфраструктур, что
обусловило значительный отток населения из региона. Для формирования
22
Все о Севере: колл. монография, т.1.// СПб.: Норд-ОстНорма, 2002, С. 47-51;
23
Регионы России. Социально-экономические показатели. Стат.сб./Росстат. М., 2009, 2018. С. 73-78
24
Указ Президента РФ от 07.05.2018 №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития
Российской Федерации на период до 2024 года»//СПС: Консультант Плюс.
25
Север России: актуальные проблемы развития и государственный подход к их решению. // Москва-
Сыктывкар, 2004, С. 82-89;
29
масштабных и конкурентоспособных проектов, способных не только
привлечь зарубежные и отечественные инвестиции, необходимо наличие
квалифицированных специалистов и рабочих, что потребует существенного
улучшения условий труда и жизни населения на этих территориях.
Основные направления по реализации государственной политики в
области социально-экономического развития Арктической зоны России
изложены в «Основах государственной политики Российской Федерации в
Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденных
Президентом Российской Федерации 18.09.2008, а также в «Стратегии
развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечение
национальной безопасности до 2020 г.», в которой указано, что она
направлена на достижение целей и приоритетов устойчивого развития
Арктики, в том числе на основе комплексного социально-экономического
развития арктической зоны.
Учитывая, что многие вопросы повышения уровня жизни населения
северных и арктических территорий, внедрения инвестиционных проектов и
создания новых рабочих мест пока не решены, их рассмотрению было
посвящено первое заседание Экспертного совета по вопросам
законодательного обеспечения развития районов Крайнего Севера,
приравненных к ним местностей, районов Дальнего Востока, а также
территорий, входящих в Арктическую зону РФ, состоявшегося в
Государственной Думе. Председатель Экспертного совета, заместитель
председателя Государственной Думы СФ РФ О.Н. Епифанова в своем
выступлении отметила, что «Крайний Север, приравненные к ним местности,
и районы Дальнего Востока, приарктические и арктические территории
занимают две трети площади нашей страны, на них сосредоточены огромные
природные богатства, а проживает здесь всего 9% населения России, и люди
продолжают уезжать. Отток населения главная проблема этих территорий»
26
.
26
Русский Север: обуза или кладовая? // Аргументы и факты. 2017. №42, С. 6, 7
30
В 2016 г. большинство субъектов РФ, полностью отнесенных к
районам Крайнего Севера, имели положительный естественный и
отрицательный миграционный прирост населения. В субъектах РФ,
отнесенных к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям,
положительный миграционный прирост в 2016 г имели Ненецкий и Ханты-
Мансийский автономные округа, а в 2017 г. – только Камчатский край и
Сахалинская область.
Это обусловлено в основном отсутствием новых рабочих мест
27
.
Данные выборочного обследования Росстата «Списочная численность
работников и потребность организаций в работниках для замещения
вакантных рабочих мест по субъектам Российской Федерации» за октябрь
2014 и 2016 гг. показали, что за этот период прирост рабочих мест был в
Ненецком, Ямало-Ненецком и Чукотском автономных округах, а также в
Красноярском крае, включающем Таймырский муниципальный район (ранее
Таймырский автономный округ), отнесенный к Арктике
28
. При этом за
пределы региона выезжает преимущественно население более молодого
возраста, что обусловливает снижение рождаемости населения, поскольку
сокращается доля населения детородного возраста.
Проведенные разными организациями опросы среди молодежи
показывают, что многие поехали бы на работу в северные и восточные
районы России при условии высокой заработной платы и обеспеченности
жильем. Опрос студентов Мурманской области показал, что в ответах на
вопрос «Что могло бы привлечь Вас для проживания и работы в районах
Арктики? Первое место занял ответ «высокая заработная плата» (76%
респондентов), 26% ответили: «Возможность получения жилья»
29
. Однако в
современных условиях происходит снижение реальной заработной платы
27
Социально-экономическое положение России. Декабрь 2017 г., Январь 2018 г. М.: Росстат, 2017, 2018 С.
387-388.
28
Сведения о численности и потребности организаций в работниках по профессиональным группам на 31
октября 2014 г. и 2016 г. (статистический бюллетень). М.: Росстат, 2014, 2016.
29
Пространственные и временные тенденции социально-экономических процессов на Российском Севере /
Отв. ред. В.Н. Лаженцев. Москва-Сыктывкар, 2012, С.198-200.
31
работников и реальных доходов населения и не созданы условия для
формирования «отложенного спроса» для приобретения жилья после выезда
с Севера в регионы с наиболее благоприятными условиями для проживания.
Это обусловлено тем, что районные коэффициенты и процентные надбавки
за стаж работы не полностью обеспечивают повышенную среднюю
заработную плату работающих по сравнению с её уровнем в центральных
районах России.
Районные коэффициенты призваны компенсировать неблагоприятность
условий проживания и повышенную стоимость жизни населения, а различия
в стоимости жизни населения в северных и восточных регионах по
сравнению с центральными и южными определяются неодинаковыми
потребностями населения в продуктах питания, одежде, обуви, предметах
домашнего обихода, в затратах на жилищно-коммунальные и транспортные
расходы и т.д., обусловленных суровыми природно-климатическими
условиями и удаленностью этих территорий от центральных и южных
районов России, а также разного уровня цен на товары и тарифов на платные
услуги. Высокий уровень цен на продовольственные товары в северных
регионах обусловлен невозможностью выращивания продукции сельского
хозяйства в суровых природно-климатических условиях и на вечной
мерзлоте. На Севере, особенно в Арктике, практически отсутствуют
железные дороги и автомобильные дороги с твердым покрытием, за годы
перестройки и рыночных реформ разрушена малая авиация. Все это
определяет высокий уровень цен на товары и тарифы на услуги (транспорт,
ЖКХ).
Процентные надбавки за стаж работы в северных и восточных районах
всегда выполняли стимулирующую функцию привлечения и закрепления
рабочих и специалистов в организациях при строительстве новых
предприятий, освоении месторождений в отдаленных и необжитых
местностях, поэтому не могут относиться к компенсационным выплатам. Их
назначение создать «отложенный спрос» у работников для самостоятельного
32
выезда с Севера в центральные и южные районы России, не прибегая к
помощи государства. По мнению физиологов, как правило, пришлое
население может прожить на Севере до 10 лет, чтобы выехать без потери
здоровья
30
.
Районные коэффициенты введены в экономическую практику, начиная
с 1959 г., в процессе упорядочения организации заработной платы в
производственных отраслях, т. е. в период начала послевоенного подъема
экономики. Впервые районные коэффициенты были установлены к
заработной плате работников производственных отраслей постановлением
ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 19.09.1959 № 1120 в
районах «...с тяжелыми природно-климатическими условиями, недостаточно
обеспеченных рабочей силой...». Этим постановлением было предусмотрено
введение районных коэффициентов к заработной плате работников
производственных отраслей экономики, реализованное в последующих
постановлениях Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС.
В непроизводственной сфере районные коэффициенты были введены
постановлением ЦК КПСС, Совета Министров СССР и ВЦСПС от 15.07.1964
№ 620 «О повышении заработной платы работников просвещения,
здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, непосредственно
обслуживающих население», а размеры и порядок их применения
утверждены постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от
04.09.1964 №380/П-18. Районные коэффициенты в этот период были введены
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, а их размеры
установлены в зависимости от суровости природно-климатических условий,
отдаленности территорий и освоенности местности. Указанные
коэффициенты в тот период назывались централизованно установленными и
действуют в настоящее время (с дополнениями и изменениями). Районные
коэффициенты вслед за северными регионами были установлены к
30
Сизан Е.П. Адаптация и работоспособность человека на Севере. // Все о Севере. Колл. монография, т. 1.-
СПб.: Норд-Ост-Норма, 2002, С. 119.
33
заработной плате работников предприятий, организаций и учреждений
южных районов Дальнего Востока, Восточной и Западной Сибири, а также
на Урале и Европейском Севере (Республики Карелия и Коми,
Архангельская область).
Повышенные размеры районных коэффициентов вводились
преимущественно к заработной плате работников при освоении новых
месторождений полезных ископаемых и строительстве промышленных
объектов около них. Например, при освоении и эксплуатации нефтегазовых
месторождений на севере Западной Сибири (в Ханты-Мансийском и Ямало-
Ненецком автономных округах) и на период строительства Байкало-
Амурской железнодорожной магистрали (БАМ). Процентные надбавки к
заработной плате в северных регионах введены еще в 30-е гг. XX в.
Территории, на которых они применялись, их размеры и порядок применения
изменялся неоднократно. Действующий размер и порядок применения для
северных регионов установлен постановлением Совета Министров СССР от
10.11. 1967 №1029 (в редакции постановления Совмина СССР от 03.01.1983
№12 с последующими дополнениями и изменениями), а для южных районов
Дальнего Востока и Восточной Сибири – в 1986-1988 годах.
Следует отметить, что привлечению специалистов и
квалифицированных рабочих, особенно молодежи, в районы Крайнего
Севера и приравненные к ним местности, включая Арктику, способствовали
действующие гарантии и компенсации для лиц, работающих в этом регионе,
а для закрепления в регионе – фактические преимущества в оплате труда и
уровне жизни населения. Особенно это важно для работников при работе в
северных регионах с тяжелыми условиями труда и при вахтовом методе
выполнения работ в отрыве от семьи. Однако в последние годы отмечается
снижение преимуществ в оплате труда, а тем более в уровне жизни населения
в широком его понимании.
34
Уровень и дифференциация средней заработной платы работников,
занятых на предприятиях и организациях арктических территорий, а также
частично отнесенных к ним, приведены в таблице 1.
Таблица 1.
Уровень и дифференциация средней заработной платы
работников, занятых на предприятиях и организациях
арктических территорий, а также частично отнесенных к ним
Наименовани
е субъектов
РФ
Среднемесячная заработная
плата, руб.
Дифференциация
средней заработной
платы в %% к
Российской Федерации
2000 г.
2010 г.
2016
г.
2017
г.
2000
г.
2010
г.
2016
г.
2017
г.
Российская
Федерация
2223,4
20952,2
36748
3914
4
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
Субъекты РФ, полностью отнесенные к арктической зоне
Мурманская
область
3746,
9
29307,
8
4871
5
5145
0
168,
5
139,
9
132,
6
131,
4
Ненецкий
автономный округ
5065,
9
47349,
4
7190
8
7426
2
227,
8
226,
0
196,
7
198,
7
Ямало-Ненецкий
автономный округ
8964,
7
52618,
8
8383
2
8983
4
403,
2
251,
1
228,
1
229,
5
Чукотский
автономный округ
5686,
5
46865,
7
8567
8
9236
8
255,
8
223,
7
239,
2
236,
0
Субъекты РФ, частично отнесенные к арктической зоне
Архангельская
область
2621,
0
22192,
1
3836
1
4051
1
117,
9
105,
9
104,
4
103,
5
Республика Коми
3858,
6
26139,
8
4342
7
4545
5
173,
5
124,
8
118,
2
116,
1
Красноярский
край
3503,
4
23254,
2
3836
1
4092
9
157,
6
111,
0
104,
4
104,
6
Республика Саха
(Якутия)
4539,
1
28708,
0
5850
4
6201
1
204,
2
137,
0
159,
2
158,
4
Приведенные в таблице данные подтверждают наметившую в
последние годы тенденцию сокращения различий в средней заработной плате
работников, занятых на северных и арктических территориях. Это особенно
относится к арктическим автономным округам. Например, различия в
средней заработной плате работников в Ямало-Ненецком автономном округе
по сравнению со средней по России сократились в 2017 г. против 2000 г. с