13
Финансовое планирование непосредственно в автономных учреждениях
основано на компиляции различных оценок. Бюджетные планы оставляются
планируются на основе натуральных показателей, таких как количество
обслуживаемых лиц, площадь помещений и т. д., а также утвержденные
финансовыми стандартами.
Утвержденные бюджеты автономных учреждений представляют собой
их финансовые планы или данные для их финансовых планов на
определенный период. Планирование автономными учреждениями
осуществляется с целью решения следующих задач:
обеспечение финансирования учреждения посредством
соответствующих бюджетов;
обеспечение возможности анализа перспективных проектов расходов
и отчетов об использовании средств учреждения;
контроль за экономическими и эффективными расходами бюджетных
учреждений [17, с.118].
Результатом финансового планирования является составление и
принятие финансовых планов. Для автономного учреждения – это план
финансово-хозяйственной деятельности (план ФХД).
План ФХД автономных учреждений содержит три части: вступительные
положения: плановые показатели деятельности в натуральных и стоимостных
единицах; статьи доходов, показывающие целевое, либо нецелевое
финансирование, статьи расходов в соответствии с обязательствами
учреждения. То есть это документ, содержащий систему взаимосвязанных
показателей, отражающую ожидаемые суммы поступления и расходования
финансовых ресурсов на запланированный период. Цель плана ФХД –
характеристика деятельности и финансового положения автономного
учреждения на планируемый год, выявление перспектив развития учреждения
на основе максимально информативных показателей. Главная задача плана
ФХД – снизить уровень неопределенности при принятии управленческих
решений в деятельности и дальнейшем развитии автономного учреждения .
14
Финансовые планы являются инструментом экономической проверки
внутреннего баланса и взаимосвязи материальных, материальных, трудовых и
стоимостных показателей различных планов и прогнозов, а также оценки их
экономической эффективности [18].
Таким образом, планирование в автономном учреждении представляет
собой сложный, непрерывный, многоэтапный процесс. Идет планирование в
соответствии с бюджетным законодательством и законодательством о
контрактной системе
1.2. Инструменты бюджетного планирования и их роль в повышении
эффективности расходов автономных учреждений
Прежде чем рассматривать инструменты бюджетного планирования,
необходимо определить смысл понятия эффективности бюджетных расходов.
Российские экономисты, как теоретики, так и практики уделяют большое
внимание проблемам эффективности бюджетных ассигнований, но пока не
существует единого определения эффективности бюджетных расходов,
существуют различные методы его оценки. Причиной этого может быть
двусмысленность или неточность интерпретации концепции эффективности
бюджетных расходов в нормативных правовых актах Российской Федерации.
Например, в Программе Правительства РФ по повышению эффективности
управления общественными (государственными и муниципальными)
финансами указано, что в настоящее время отсутствуют действенные
методики оценки деятельности органов государственной власти и органов
местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования
ими финансовых ресурсов [12, с.343].
Понятие эффективности бюджетных расходов раскрывается в статье 34
Бюджетного кодекса РФ. Согласно данной статье «Принцип результативности
и эффективности использования бюджетных средств» «при составлении и
исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках
15
установленных им бюджетных полномочий должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов с использованием
наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с
использованием определенного бюджетом объема средств» [2]. Анализ
данного определения позволяет сделать вывод, что принцип экономической
эффективности сводится к получению «того же результата за меньшие
деньги» или «за те же деньги - больший результат». То есть оценка
эффективности основана на результате, полученном из расходования средств,
по сравнению с расходами6. Статья 34 включает понятия эффективности,
экономики и эффективности при анализе использования бюджетных средств.
Так, например, та же статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации в
редакции до 1 января 2008 года была названа «Принципом экономии и
эффективности использования бюджетных средств» [2]. Очевидно, что эти две
концепции различаются и являются двумя основными компонентами
принципа функционирования бюджетной системы.
Разнообразные точки зрения на определение понятия эффективности
бюджетных расходов могут быть сведены к двум группам. В первую группу
войдут эксперты, которые считают, что «эффективность использования
бюджетных средств – это достижение установленных результатов с
использованием наименьшей суммы этих средств, а экономичное
использование бюджетных средств - достижение наилучшего результата с
использованием бюджета, определяемого бюджет» [21, с.142]. Экономисты,
относящиеся ко второй группе, наоборот, считают, что «эффективность
использования бюджетных средств означает достижение самого высокого
результата при выполнении любых мер, которые финансируются за счет
бюджетных средств. Экономика, в свою очередь, подразумевает наименьшее
расходование предоставленных средств» [21, с.142].
Наиболее правильным определением эффективности бюджетных
расходов, видится определение, данное в Международных стандартах аудита
эффективности INTOSAI. Сущность его передается через определение
16
содержания аудита эффективности, которое включает в себя проверку
экономики, производительности и эффективности использования средств,
используемых проверяемой организацией при выполнении своих задач и
обязательств [21, с.143]. Из этого следует, что понятия эффективности,
рентабельности и эффективности использования бюджетных средств
отличаются друг от друга, а именно последние два вместе с
производительностью являются неотъемлемой частью первого.
Таким образом, эффективность бюджетных расходов напрямую
взаимосвязана с планированием, качество которого влияет на обоснованность
и размеры выданных бюджетных ассигнований.
Действующая система бюджетного планирования в РФ состоит из
значительного числа методических инструментов (рис.1.2).
Рис.1.2. Методические инструменты бюджетного планирования [28, с.175]
Инструменты планирования
Балансовый метод
Системный метод
Нормативный
метод
Программно-
целевой метод
Экономико-
математический
метод
Перманентный
метод
Автоматический
метод
Статистический
метод
Оценочный метод
17
Все эти инструменты в той или иной степени применяются субъектами
бюджетного планирования (главными распорядителями средств федерального
бюджета). Однако в отношении планирования деятельности автономных
учреждений, в основном, используются нормативный метод и программно-
целевой. Можно отметить, что в Российской Федерации финансовое
планирование в учреждениях, находящихся на бюджете, осуществляется в
основном по нормативному методу. Вступление в силу Федерального закона
от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового статуса государственных (муниципальных) учреждений» [5]
является основной программой целевого метода планирования бюджетов
государственных (муниципальных) учреждений, но расчет запланированных
показателей осуществляется по-прежнему на основе норм и финансовых и
бюджетных стандартов.
Нормативный метод финансового планирования предполагает расчет
плановых показателей на основе установленных норм и финансовых и
бюджетных норм. Использование норм и норм в качестве качественной
основы для финансового планирования обычно является необходимым
условием соблюдения режима сбережений. Кроме того, прогрессивные нормы
и финансовые и бюджетные нормы являются предпосылкой для внедрения
экономических и математических методов в финансовое планирование [31,
с.42].
Финансовые и бюджетные нормы дифференцируются в зависимости от
типа бюджетных учреждений, вида деятельности, типа лиц, обслуживаемых
бюджетными учреждениями, местонахождения бюджетных учреждений,
категории бюджетных учреждений и т. д.
Процесс составления плана финансово-хозяйственной деятельности
основывается на расчете показателей различных статей расходов. Методы
этих расчетов различаются в зависимости от типа расходов. Показатели
расходов бюджетного учреждения, в свою очередь, могут быть рассчитаны
18
для единицы потребителей услуг на основе норм расходов или с ориентацией
на преобладающие уровни расходов в прошлом.
Расчет затрат на оплату труда сотрудников бюджетного учреждения
предполагает следующие показатели:
запланированное количество штатных сотрудников;
средний размер официальной заработной платы;
доплаты, дополнительные выплаты и другие выплаты основному
персоналу;
выплаты внештатнным работникам [31, с.45].
Размер заработной платы основного персонала зависит от размера
тарифной ставки и тарифного коэффициента.
Расчет начислений в фонд заработной платы производится на основе
ставок обязательных взносов во внебюджетные фонды, включая тарифы на
обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве
и профессиональных заболеваний.
Расчет стоимости приобретения расходных материалов и расходных
материалов осуществляется в зависимости от типа материалов и цен по
контрактам с поставщиками.
Расчет расходов на покупку лекарств производится в соответствии с
установленными денежными нормами, образованными из фактических
расходов за предыдущий период, скорректированными в соответствии с
изменениями, связанными с использованием лекарственных средств в
текущем году.
Расчет затрат, связанных с приобретением продовольствия, также
осуществляется на основе стандартов как по стоимости, так и по виду. Что
касается медицинских учреждений, стандарты устанавливаются в
зависимости от типа единицы лечения и профиля заболевания [31, с.46].
Расчет расходов на мягкую мебель и униформу подразумевает
использование утвержденных бюджетных норм на плановый год или
стандартов, утвержденных постановлением правительства.
19
Размер командировочных и затрат на служебные поездки
рассчитывается в зависимости от потребностей бюджетного учреждения, но
он не должен превышать нормы расходов, утвержденных Правительством для
этих целей.
Расчет затрат, связанных с транспортными услугами, основан на
стандартах, в зависимости от типа транспортного средства на 100 километров.
Уровень потребления масел и смазочных материалов установлен на уровне
100 литров общего расхода топлива.
Расходы на услуги связи рассчитываются на основе фактических затрат
для этих целей за предыдущий период и текущих тарифов на период
планирования.
Расходы на оплату коммунальных услуг определяются отдельно для
каждого вида услуг, а также с учетом данных о фактических объемах
потребления и текущих тарифах на период планирования.
Расчет расходов на содержание помещений производится с учетом типа
бюджетного учреждения на основе установленных стандартов на 1
квадратный метр помещений и среднегодовой площади [31, с.47].
Плановые затраты на услуги отопления основаны на стандартах
потребления топлива, а также на ценах и тарифах для этих услуг в
определенном месте.
Расходы на потребление электроэнергии рассчитываются на основе
количества потребляемой электроэнергии, площади помещения, мощности
электрооборудования, продолжительности его использования и текущих
тарифов на услуги. Расчет расходов на услуги водоснабжения осуществляется
на основе показателей расходов на воду для счетчика воды и ставки сбора за 1
кубический метр воды.
Затраты на текущий ремонт зданий, оборудования и инвентаря
планируются в зависимости от типа бюджетного учреждения на основе
стандартов, установленных в процентном отношении, к балансовой стоимости
имущества, подлежащего ремонту.
20
Величина капитальных затрат напрямую зависит от планов развития
бюджетного учреждения и расширения его материально-технической базы.
Расчет расходов на капитальный ремонт зданий и оборудования
производится на основании перечня планируемых к выполнению работ в
соответствии с действиями дефектов и технической документации по
установленным нормативам затрат и текущими показателями выполнения
ремонтных работ [31, с.48].
Вместе с тем необходимо отметить, что государственное
(муниципальное) задание является не единственным инструментом
внутриведомственного бюджетного планирования, содержащим информацию
о показателях качества и объемах оказываемых услуг, а также позволяющим
осуществлять контроль в процессе оказания государственных услуг.
К таковым инструментам также можно отнести ведомственные целевые
программы и обоснования бюджетных ассигнований.
Программно-целевой метод планирования включает в себя системное
планирование предоставления бюджетных средств в соответствии с
утвержденными программами и для достижения экономических и социальных
целей. Данный инструмент планирования облегчает соблюдение единого
подхода к подготовке и распределению финансовых ресурсов для конкретных
программ и проектов, а также их концентрации и целевого использования,
улучшения контроля. Объем средств, выделяемых на реализацию проектов,
рассчитывается на базе планов порядка прогнозирования. Расчеты оценок
бюджетных учреждений основаны на объемных показателях, в течение года
бюджетные учреждения могут изменять, принимать решения, программы,
количество сотрудников. Таким образом, при планировании расходов
выполняется средний годовой расчет [27, с.70].
Совмещение рассмотренных двух методов планирования позволяет
перейти автономным учреждениям на программно-целевое финансирование в
рамках перехода к принципам бюджетирования, ориентированного на
результат (БОР).
21
Наглядно порядок бюджетного планирования автономного учреждения
можно представить в виде следующей схемы (рис.1.3).
Рис.1.3. Порядок бюджетного планирования автономного учреждения
[18]
В соответствие с положениями федерального закона №83-ФЗ.
бюджетное планирование учреждения должно осуществляться во взаимосвязи
между бюджетными ресурсами и конечными результатами деятельности
учреждения [5]. В системе бюджетирования, ориентированного на результат,
выделяют три компонента:
Порядок бюджетного
планирования
Составление ПФХД
Анализ данных
предыдущих периодов
Расчет доходов и
расходов на основе
государственного
(муниципального)
задания
Утверждение ПФХД
Исполнение ПФХД
Корректировка и
изменение плана при
необходимости
Утверждение
изменений плана
Учредителем
Анализ издержек
Формирование
текущей себестоимости
услуг
Контроль
Предварительный
Текущий
Последующий
22
стратегическое планирование на основе распределения бюджетных
ресурсов между различными направлениями использования в соответствии с
установленными приоритетами.
ориентация на отчётность главным образом по результату, а не только
по соблюдению процедур расходования средств (включая сроки их освоения).
управление в рамках каждого учреждения и решение проблем и задач
[25, с.378].
На современном этапе приоритетной государственной задачей является
создание сбалансированной и комплексной системы бюджетного
планирования и бюджетирования, позволяющей эффективно и согласованно
реализовывать на практике целевые программы, государственные задания,
реестры расходных обязательств, обоснования бюджетных ассигнований.
Таким образом, порядок бюджетного планирования в образовательном
учреждении включает в себя составление ПФХД, его исполнение, анализ
затрат на оказание образовательных услуг, контроль исполнения ПФХД.
Наиболее важным этапом планирования является формирование плана ПФХД.
На данном этапе на основании доведенных государственных заданий,
образовательное учреждение формирует план расходов и собственных
доходов, имея целью исполнение государственного задания с наибольшей
эффективностью. Составленные планы могут пересматриваться и уточняться,
при этом все изменения утверждаются Учредителем. Контроль исполнения
ПФХД позволяет выявлять ошибки и повышать ответственность учреждения
за целевое использование бюджетных средств.
1.3. Методы и проблемы оценки эффективности бюджетного планирования
автономных учреждений
Исследование роли инструментов бюджетного планирования в
повышении эффективности бюджетных расходов автономных учреждений
показало, что между данными понятиями существует неразрывная связь –