13
территории расположены внутригородские муниципальные образования. На
остальной территории города Москвы границы районов совпадают с
муниципальными округами.
Москва как город определяется в качестве единственного субъекта,
которые имеет с трехуровневую систему государственных органов власти
исполнительно типа.
1.2 Нормативно-правовое регулирование деятельности органов
местного самоуправления
Базовые правовые нормы, прописанные в конституции, а также главные
принципиальные положения, в рамках которых регулируется организация и
функционирование российских муниципальных органов, установлены в
уставах муниципалитетов, Основном Законе РФ и ФЗ от 6.10.2003 года № №
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"
[1].
ФЗ РФ от 6.10. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г. № 204-ФЗ),
основанный на международных нормативных актах и Конституцией РФ
определяет общеправовые, территориальные, организационные,
конституционные принципы организации. местный округ в пределах РФ.
Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в регионах
местного самоуправления подлежат правовому регулированию вопросов
организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке
предусмотренных ФЗ [2].
В ФЗ РФ № 131-ФЗ предусмотрено, что местное самоуправление в РФ
осуществляется в условиях нестабильности поселений, муниципальных
районов, районов, на внутригородских территориях городов федерального
значения, а также на территориях внутригородских территорий, образуемых
в соответствии с законами субъектов РФ. Федерация в средних районах с
внутригородской делегацией.
14
Нормативная правовая база местного самоуправления, между тем, не
ограничивается только ФЗ РФ № 131-ФЗ и включает в себя федеральные
законы в зависимости от отраслевого характера, а также прямо или косвенно
затрагивающие местное самоуправление. - правительство. Отраслевые
федеральные законы, регулирующие соответствующую сферу общественных
отношений, обеспечивают полномочия органов государственной власти всех
уровней и уточняют полномочия органов местного самоуправления по
решению вопросов местного значения. На федеральном уровне используются
правовые, организационные и финансовые механизмы взаимодействия
органов государственной власти различных уровней. В качестве
инструментов регулирования межбюджетных отношений БК
предусматривает различные формы межбюджетных трансфертов,
предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы РФ в течение
бюджетного периода [18, с. 15].
Эффективным средством реализации государственной политики по
приоритетным направлениям развития является «Сталинская программа РФ»
(Госпрограммы РФ и «Проблемы субъектов РФ»). Характерно, что ответчик
придерживается мнения, что программы рассчитаны на совместное (долевое)
участие в их реализации различных органов государственной власти - как
органов государственной власти, так и органов местного самоуправления,
что подробно описано в программах. На уровне муниципалитетов
принимаются различные муниципальные программы.
Реализация соответствующих мер может быть предусмотрена в
программах комплексного социально-экономического развития
муниципального образования, а также целевых муниципальных программах.
Муниципальные органы власти организуются самостоятельно местными
властями, но всегда с учетом действующего законодательства страны.
Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов
местного значения, выполняются за счет местных бюджетов. В рамках
ограничения, не возлагая иных (государственных) обязательств,
15
законодательные органы местного самоуправления могут принимать
дополнительные меры по социальной поддержке населения. Независимость
органов местного самоуправления определяет их компетенцию, которая в
конституционно установленных пределах закреплена в действующем
законодательстве [17, с. 49].
Специфика городов федерального значения как объектов управления.
Из 85 субъектов РФ три являются городами федерального значения: Москва,
Санкт-Петербург и Севастополь.
Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми
присущими им особенностями:
многомиллионным населением;
высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной
миграции;
сосредоточием общефедеральных государственных,
общественных и политических структур;
наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального
значения;
наличием большого количества иностранных посольств и
представительств.
Москва и Санкт-Петербург — крупнейшие научные и культурные
центры страны. При этом Москва — столица современной России, а Санкт-
Петербург — бывшая столица Российской империи.
Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности
населения этих городов определяет их особенности как объектов управления.
Эти особенности существенно осложняют организацию местного
самоуправления. Масштаб города федерального значения с
многомиллионным населением слишком велик для решения всех вопросов
местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских
муниципальных образований осложнено многими особенностями. Границы
между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую
16
условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в
виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных
или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном
образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности
в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование
местного сообщества — территориального коллектива, связанного
условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения
коллективных потребностей в рамках локальной территории.
Двойной статус представительного и исполнительного органов власти
в Москве, узаконенный Уставом Москвы 1995 г., был предопределен, во-
первых, отсутствием разграничения предметов ведения Москвы на вопросы
городского (местного) значения и предметы ведения города как субъекта РФ;
во-вторых, признанием жителей Москвы в совокупности местным
сообществом и отсутствием права жителей муниципальных районов на
создание местных сообществ. В Уставе Москвы 1995 г. фактически было
заложено признание того, что системы органов местного самоуправления в
Москве нет, вернее — она носит незавершенный характер, т.е. она «будет
законодательно закрепляться по мере формирования социально-
экономических, финансовых и организационных предпосылок». Как видим,
обстоятельства, с которыми связаны перспективы развития местного
самоуправления в Москве, состоят в необходимости сохранения единого
комплекса городского хозяйства, исполнения функций столицы Российской
Федерации, социально-экономических, экологических, 93 национально-
культурных особенностей. Почти все функции имеют отношение не только к
городам федерального значения, но и другим крупным городам и
административным центрам субъектов РФ. Районные управы, осуществляя
функции местного самоуправления, не могли рассматриваться как
полноценные муниципальные образования в связи с отсутствием основных
элементов, определяющих это понятие
17
Представляется некорректной постановка вопроса о том, что право
жителей Москвы на местное самоуправление определяется особенностью
правового статуса Москвы, а не принципами, установленными
Конституцией. Анализ идей, заложенных в «Концепции дальнейшего
развития местного самоуправления в городе Москве», и сопоставление их с
содержанием Закона Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации
местного самоуправления в городе Москве» свидетельствуют о том, что на
уровне районов исполнительная и представительная власти разделены.
Компетенция представительного органа не обеспечивает его ведущего
положения в реализации основных целей и задач местного самоуправления.
Принятие Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации
местного самоуправления в городе Москве» (с изменениями, внесенными
Законом г. Москвы № 22 от 31 мая 2006 г.), уставов внутригородских
муниципальных образований в г. Москве, постановления Правительства
Москвы от 3 декабря 2002 г. № 981 ПП «Об образовании территориальных
органов исполнительной власти города Москвы — управ районов» (в ред.
последующих 21 постановления Правительства Москвы, последнее от
26.08.2008 № 774ПП), Закона г. Москвы от 14 июля 2004 г. № 50 «О порядке
наделения органов местного самоуправления внутригородских
муниципальных образований в городе Москва отдельными полномочиями
города Москвы (государственными полномочиями)» актуализировало
проблематику местного самоуправления. Естественно, не обошлось и без
влияния нового ФЗ от 6.10.2003 г. №131ФЗ, в ст. 78 которого с учетом
изменений, внесенных ФЗ от 31.12.2005 г. №199 ФЗ, получила развитие
концепция проекта ФЗ «Об особенностях организации местного
самоуправления в городах федерального значения», подготовленного
Правительством Москвы еще в 2002 г, закон г. Москвы от 11.07.2012 N 39 «О
наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в
городе Москве отдельными полномочиями города Москвы» [8].
18
Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных
бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются
законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Предусмотренные федеральными законами полномочия местного
самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются
внутригородскими муниципальными образованиями в том случае, если
соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения
законами города федерального значения. Таким образом, можно
констатировать, что особенности организации местного самоуправления
ограничивают право жителей на местное самоуправление и в целом не
соответствуют принципам, установленным Конституцией РФ и федеральным
законодательством. На практике это выражается в том, что вопросы местного
значения, определенные базовым ФЗ №131 ФЗ, и соответствующие
полномочия были сосредоточены в районных подразделениях городской
исполнительной власти — управах районов.
Совершенно очевидно, что местное самоуправление в Москве является
формальным институтом, не имеющим решающего характера.
Сравнительный анализ предметов ведения и полномочий районных управ г.
Москвы и вопросов местного значения муниципальных образований,
установленных ст. 14–16 Федерального закона №131\ФЗ, свидетельствует о
том, что фактически местное самоуправление в Москве реализуется
территориальными исполнительными органами государственной власти.
Многие вопросы местного значения не имеют решающего влияния и
выражаются в «содействии» или «участии» в решении какого-либо вопроса
либо «внесении предложений» в органы исполнительной власти города (п.
19, 21, 22, 23, 24 ст. 8 Закона г. Москвы «Об организации местного
самоуправления в городе Москве»).
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что институт
местного самоуправления поддерживается федеральным законодателем - как
через разработку законодательного регулирования соблюдения требований и
19
основ деятельности органов местного самоуправления, так и через развитие
таких правовых принципов, обеспечивающих эффективное выполнение
своих обязательств в местном законодательстве. Сила модели местного
самоуправления в РФ полностью соблюдается положениями Федерального
закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ», благодаря своему конституционно-правовому
содержанию и социально-экономической целесообразности, успешно
реализуются на личном примере. Современная устойчивая модель местного
самоуправления в РФ, имеющая большой потенциал для современного и
перспективного развития, успешно адаптированная к реалиям времени.
1.3. Проблемы функционирования органов местного
самоуправления
В настоящее время институт местного самоуправления составляет одну
из важнейших основ конституционного строя России, который признается,
гарантируется и осуществляет свою деятельность на территории государства
на основании Конституции РФ, ФЗ от 06 октября 2003 года № 131, иных
федеральных законов, законов субъектов РФ, а также в соответствии с
Европейской хартией местного самоуправления, принятой Конгрессом
местных и региональных властей Совета Европы в 1985 года в городе
Страсбург, которая была ратифицирована Россией в 1998 году [3].
Европейская хартия местного самоуправления определяет
фундаментальные принципы функционирования органов местного
самоуправления. Основной задачей Хартии является обеспечение и защита
прав органов местного самоуправления. Местное самоуправление
государств, подписавших данный многосторонний документ, позволяет
населению участвовать в принятии решений, которые напрямую связаны с
его 102 жизнедеятельностью, а также обеспечивает гарантии осуществления
и соблюдения иных прав и свобод граждан по вопросам местного значения.
Тем самым, принцип самостоятельности органов местного самоуправления
20
можно расценивать как один из основных принципов современного
демократического государства, который имеет свое закрепление на высоком
международноправовом уровне [21].
В связи с этим, можно подчеркнуть, что местное самоуправление,
являясь одним из основных институтов народовластия, должно выступать в
роли некого баланса между государственной властью и народом. Ведь
согласно пункту 2 статьи 1 федерального закона № 131 от 06 октября 2003
года [2] местное самоуправление представляет собой форму осуществления
народом своей власти, обеспечивающую возможность в пределах, которые
установлены Конституцией России, а также федеральными законами и
законами субъектов РФ, принимать непосредственно населением или через
органы местного самоуправления самостоятельные и под свою
ответственность решения по вопросам местного значения, при этом, что
немаловажно, учитывая местные и исторические традиции и исходя из
интересов граждан, проживающих на соответствующей территории. К этому
следует добавить, что конституционный принцип самостоятельности органов
местного самоуправления действительно является одним из наиболее
конструктивных решений на сегодняшний день.
Он придает требуемую динамику и эффективность в комплексном
социальноэкономическом развитии муниципальных образований, создавая
необходимые для этого условия на местах, вследствие чего обеспечивается
достойный уровень жизни населения и осуществление им местного
самоуправления на своей территории. Но, к сожалению, данный принцип все
еще не получил достаточного правового обеспечения в системе
законодательного регулирования, и соответственно, трудно реализуем на
практике [7, с. 25]. Помимо решения вопросов местного значения на органы
местного самоуправления может также возлагаться осуществление и
некоторых 103 государственных полномочий как регионального, так
федерального уровней. Но здесь стоит отметить, что полномочия, которыми
наделяются органы местного самоуправления, не всегда могут иметь прямое
21
отношение к обеспечению жизненных условий местного населения,
вследствие чего, решения каких-либо проблемных вопросов местного
значения отодвигается на второй план [4, c. 65], так как им перестает
уделяться должное внимание со стороны органов местного самоуправления.
Такой подход не может отвечать основным принципам, определенным в
законе о местном самоуправлении, в результате чего грани ответственности
между уровнями власти становятся практически незаметными и
осуществление государственных полномочий на муниципальном уровне в
большей степени приводит к принятию решений, нехарактерных для
местного самоуправления.
Кроме того, еще одной из немаловажных проблем в организации и
деятельности органов местного самоуправления на сегодняшний день можно
выделить отстраненность органов местного самоуправления от населения,
связанную с сокращением количества муниципальных образований за счет
увеличения числа городских округов, на которые направлена более высокая
дотационная политика [4]. Таким образом, в связи с укрупнением
муниципальных образований возникает некая преграда между органами
местного самоуправления и населением муниципального образования,
вследствие чего ослабевает возможность влияния интересов граждан на
процессы муниципального управления.
Финансовая обеспеченность муниципальных образований также
является одной из первостепенных проблем местного самоуправления в
Российской Федерации в связи с тем, что наибольшая часть доходов от
налогов сосредоточена в бюджетах крупных муниципальных образований,
представляющих собой промышленно-развитые регионы [5], которых в
России, к сожалению, не так много. Остальной процент муниципальных
образований, например, таких как городские и сельские поселения, имеет
небольшой доход от налоговых поступлений, что сдерживает их финансовую
самостоятельность и 104 впоследствии ставит в зависимость от федерального
бюджета. Дефицит квалифицированных кадров в муниципальных органах
22
власти также является немаловажной проблемой, оказывающей влияние на
эффективность деятельности местного самоуправления, особенно эта
нехватка ощущается в сельской местности [6, c. 173].
Данная проблема возникает вследствие недостаточного нормативно-
правового регулирования кадровой политики органов местного
самоуправления. Кроме того, существенное влияние оказывает и отсутствие
отработанной системы подготовки специалистов в данной области
деятельности. Таким образом, на сегодняшний день перед органами местного
самоуправления в РФ стоит ряд первоочередных проблем, которые
возникают в связи с несовершенством законодательства, регулирующего
организацию и деятельность данных органов, а также недостаточным
обеспечением контроля за практическим его применением на местном
уровне. Кроме того, при решении вопросов местного значения и повышении
эффективности ведения дел местного уровня важное значение имеет
развитие демократических основ.
В связи с этим прежде всего необходимо повысить роль институтов
гражданского общества в государстве, так как от этого зависит программа
комплексного развития муниципальных образований как одного из уровней
осуществления населением публичной власти, что может повлечь за собой
некоторые изменения в кадровой политике, а также, несомненно, затронет и
финансовую составляющую.
Рассмотрев теоретические основы местного самоуправления, перейдем
к анализу деятельности Управы района Беговой города Москва.