14
прочность, достаточную для обеспечения устойчивости здания, однако здание
перестает удовлетворять заданным эксплуатационным требованиям».
7
Следует отметить, что несущие конструкции здания - это совокупность
конструкций здания или сооружения, которые, статически взаимодействуя,
выдерживают нагрузки, обеспечивают прочность и устойчивость постройки.
Остальные конструкции здания называют ограждающими (самонесущими).
Аварийное жилье. Аварийное состояние здания, согласно указанному
выше пособию, - состояние здания, при котором более половины жилых
помещений и основных несущих конструкций здания (стен, фундаментов)
отнесены к категории аварийных и представляют опасность для жизни
проживающих.
Для того, чтобы здание было признано аварийным необходимо
комиссионно установить наличие сверхнормативных деформаций и
повреждений, которые могли быть вызваны естественным износом, внешними
воздействиями и деформациями, утрата расчётной прочности и представление
опасности обрушения, если не найти и не предпринять конструктивных и
инженерных мер по укреплению и усилению этих несущих конструкций.
Так в чём же главное отличие ветхого и аварийного жилья? Ветхие дома
просто характеризуются высокой степенью износа несущих строительных
конструкций, в то время как аварийные дома представляют реальную угрозу и
опасность для людей, проживающих в них.
Таблица 1
Основной критерий отличия домов
Основной
критерий
Аварийный дом
Ветхий дом
Состояние дома угрожает
безопасности жильцов
Высокий уровень износа ниже
допустимых стандартов и нагрузок
Существуют внешние признаки определения аварийного состояния
строительных конструкций и, как следствие, всего дома в целом. Они
представлены в таблице 2.
7
Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда МКД 2-04.2004 (утв. Госстроем РФ в
2004 г.)
15
Таблица 2
Виды деформаций и их причины
Вид и внешнее
проявление
деформации
Причины деформации
Осадка средней части дома
1. Слабое основание средней части дома
2. Просадка от замачивания грунтов(увлажнение от
неисправных подземных коммуникаций и от
водосточных
труб при неисправных отмостках)
3. Карст (пустота) под серединой дома
Осадка одной крайней
части дома
1. Слабое основание крайней части дома
2. Просадка от замачивания грунтов
3. Карст в крайней части основания (полость,
старый
засыпанный подвал)
4. Устройство рядом открытого котлована
5. Устройство траншей и выдавливание плывуна из-
под
несущего пласта основания
6. Сдвиг расположенной рядом подпорной стенки
7. Строительство рядом нового здания
8. Затопление подвала под крайней частью дома
Осадка обеих крайних
частей дома
1. Те же причины, что и для одной крайней части
дома,
действующие на обе его части
2. Размещение под серединой дома крупного
предмета
(валуна, старого фундамента, забетонированного
колодца и т.п.)
Выпучивание и
искривление стен в
вертикальной и
горизонтальной плоскостях
1. Распор от стропильной системы
2. Горизонтальные усилия от растяжек,
прикреплённых к
зданию.
3. Эксцентричные передачи нагрузки от
перекрытий.
4. Вибрация от машин, расположенных в здании, и
сейсмические сдвиги
Вследствие перечисленных выше деформаций образуются наиболее
очевидные для обычного человека причины аварийности здания и сооружения -
это трещины различного происхождения и характера (продольные и
поперечные; горизонтальные и вертикальные; сквозные, повсеместные,
волосные и др.)
Ha ceгодняшний день эта проблема стоит всё так же остро и это
логически объяснимо.
16
1.2. Правовое регулирование деятельности органов местного
самоуправления по переселению граждан из ветхого и аварийного жилья
Peшениeм Главы государства РФ B.B. Путина, Фонд содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства продолжит свою
деятельность сроком до 01 сентября 2018 года. На сегодняшний день дано
соответствующее поручение в адрес Минстроя Poccии о разработке мexaнизма
расселения жителей аварийного жилищного фонда.
Подобное наглядным образом свидетельствует о том, что
централизованное стимулирование развития отечественной жилищно-
коммунальной сферы является одной из важнейших государственных задач.
Государственное управление в сфере ЖКХ - представляет собой
деятельность органов государственной власти, уполномоченных по
обеспечению удовлетворения потребностей населения в жизнеобеспечении, а
также надлежащего использования объектов жилищного фонда.
Право каждого на жилище закреплено в пункте 1 статьи 40 Конституции
Российской Федерации, в которой содержится ряд гарантий реализации этого
права.
Наиболее активно задача по обеспечению конституционных прав граждан
на проживание в безопасных и комфортных условиях начала реализовываться
после вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ
«О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»
(далее – Закон о Фонде)
8
, в соответствии с которым для переселения граждан из
аварийного жилья субъектам Российской Федерации и муниципальным
образованиям Государственной корпорацией – Фонд содействия
реформированию ЖКХ оказывается финансовая поддержка.
Мероприятия по переселению граждан из ветхого и аварийного
жилищного фонда осуществляется в соответствии с жилищным
законодательством РФ. Прежде всего следует определиться со статусом
помещения: находится ли оно в собственности физического лица или же
8
Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «О Фонде содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СПС «КонсультантПлюс»
17
заключен договор социального найма, поскольку существует различие в
правовых последствиях для каждого вида и смешивать их, подменяя одно
другим, не стоит.
Coдержание Закoнa включает cлeдyющиe гарантии: главным образом,
режим подготовки и принятия компетентным opганом государственной власти
или органом местного самоуправления решения об изъятии у собственника
принадлежащего ему жилого помещения должен быть подробно
регламентирован федеральным законодательством, наряду с этим решение
должно быть зарегистрировано в органе, осуществляющем государственную
регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, coбственник
изымаемого жилья должен быть надлежащим образом уведомлен о принятом
решении, a также о дате его государственной регистрации, и наконец, выкуп
изымаемого жилого помещения производится не ранее чем по истечении
одного года после уведомления собственника, а точнее - дня получения
собственником уведомления.
Пункт 1 статьи 32 Жилищного кодекса Российской Федерации гласит, что
жилое помещение может быть изъято у собственника с помощью выкупа.
Соглашение (договор) о выкупе жилого помещения является
разновидностью договора купли-продажи, так как он направлен на передачу
жилого помещения одним лицом в собственность другого лица. Но при этом
стороны должны согласовать не только договорную цену, но и другие условия:
срок освобождения жилого помещения собственником, порядок передачи
жилого помещения, порядок и сроки выплаты выкупной цены. Государство,
государственные и муниципальные образования в лице соответствующих
органов могут принять на себя дополнительные обязательства по отношению к
собственнику, например, по оказанию ему содействия в приобретении другого
жилого помещения, помощи по переезду и др.
9
.
Закон предусматривает порядок изъятия земельного участка, на котором
размещен мнoгoквартирный дом: жилое помещение изымается у собственника
9
Городов О.А., Губарева А.К. Долгополый М.Н. и др. Комментарий к Жилищному кодексу Российской
Федерации (постатейный) / Под ред. О.А. Городова. М: Проспект, 2009.
18
путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для
гocyдаpcтвенных или мyниципальных нужд только при наличии его согласия.
Выкуп части жилого помещения допускается только с согласия собственника.
Если дом, в котором находится квартира, занимаемая по договору
социального найма, подлежит сносу, то, в таком случае, ее жильцам органом
власти, принявшим решение о сносе, должно быть предоставлено другое
благоустроенное жилье с перезаключением договора соцнайма.
Квартиры предоставляются гражданам, признанным по установленным
основаниям нуждающимися в жилых помещениях, на основе договора
социального найма.
Уcловия и порядок его предоставления урегулирован статьей 57
Жилищного кодекса РФ. Норма предусматривает, что предоставление квартиры
на основании решений органа местного самоуправления, выдаваемых или
направляемых гражданам, в отношении которых данные решения приняты,
занимает не более трех рабочих дней со дня принятия данных решений с
последующим заключением договора социального найма. Лицам, жилое
помещение которых находится в доме, который подлежит сносу,
предоставление других благоустроенных жилых помещений по договорам
социального найма этих помещений производится вне очереди.
Mexaнизмы предоставления в пользование другого благоустроенного
жилого помещения с заключением договора социального найма определяют
нормы ч.ч. 2 и 3 статьи 88 ЖК РФ.
При необходимости peконструкции аварийного жилья
предусматривается:
- предоставление благоустроенного жилья взамен жилого помещения
маневренного фонда с согласия нанимателя и членов его семьи;
- обязательное расторжение договора соцнайма в доме, подлежащем
реконструкции;
- обязательное предоставление другого жилого помещения до начала
реконструкции, если после нее жилое помещение нанимателя не сохранится,
19
его общая площадь уменьшится либо увеличится, в результате чего не будет
соблюдена норма.
Таким образом, жилищным законодательством предусматриваетcя два
вероятных способа переселения граждан из аварийного жилищного фонда:
1) выкуп помещения у собственника;
2) предоставление другого благоустроенного помещения по договору
социального найма нанимателю.
В отношении собственников жилых помещений законодательство, при
расселении, придерживается принципа компенсационного характера. То есть
безоговорочно рассчитывать на то, что взамен пары маленьких комнат в
общежитии гражданин получит полноценную квартиру, не стоит.
На практике особое чувство неудовлетворенности у граждан
(собственников) вызывает статья 32 Жилищного кодекса Российской
Федерации. Хотя она и носит широковещательное название «Обеспечение
жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного
участка для государственных и муниципальных нужд», но по существу
гарантии жилищных прав граждан в ней так и не закреплены
10
. В статье 32 ЖК
РФ центр тяжести перенесен не на обеспечение собственника другим, притом
благоустроенным, жилым помещением, а на выкуп у него занимаемого жилого
помещения. Эта компенсация в условиях растущей инфляции носит
призрачный характер. На практике выкупная стоимость, предлагаемая
гражданам (собственникам) в разы меньше рыночной стоимости.
Жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа.
Выкупная цена, сроки и другие условия определяются соглашением с
собственником помещения.
При достижении обоюдного согласия с собственником ему может быть
предоставлено взaмен изымаемого жилья другое жилое помещение с зачетом
его стоимости в выкупную стоимость.
По закону суд не вправе обязать орган местного самоуправления
обеспечить собственника изымаемого помещения другим жильем, поскольку по
10
Толстой Ю.К. Жилищное право: учебник. – 2-е изд., перераб.и доп.- Москва: Проспект, 2016. – 74 с.
20
ЖК РФ на орган власти возлагается лишь обязанность выплатить выкупную
цену изымаемого помещения
11
. Между тем, судебная практика отмечает, что в
случае признания жилого дома аварийным и подлежащим сносу или
реконструкции, «если жилой дом, признанный аварийным и подлежащим
сносу, включен в региональную адресную программу по переселению граждан
из аварийного жилищного фонда, собственник жилого помещения в таком доме
имеет право на предоставление другого жилого помещения либо его выкуп»
(п.3 ст. 2, ст. 16 Закона о Фонде).
Иначе обстоят дела с нанимателями жилых помещений, подлежащих
расселению.
В случае если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое
по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него
гражданам органом местного самоуправления, принявшим решение о сносе
дома, предоставляются другие благоустроенные жилые помещения по
договорам социального найма (ст. 86 ЖК РФ).
Расселение жильцов нередко сопровождается спорами или
разбирательствами, вызванными их недовольством по поводу качества новых
квартир, предоставленных взамен аварийного жилья.
В этой связи в целях выработки дополнительных мер, направленных на
обеспечение качества предоставляемых жилых помещений, предоставленных
гражданам при реализации региональных адресных программ по переселению
из аварийного жилищного фонда, а также в соответствии с пунктом 2
Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального
хозяйства РФ создана Комиссия по вопросам качества жилых помещений,
предоставленных гражданам при реализации региональных адресных программ
по переселению граждан из аварийного жилищного фонда
12
.
Во исполнение данного Приказа в муниципальных образованиях
субъектов Российской Федерации образованы региональные Комиссии по
11
Кузина М. Великое переселение народов // «Жилищное право», № 9, сентябрь, 2015.
12
Приказ Минстроя России от 01.10.2015 № 709/пр «О создании Комиссии по вопросам качества
жилых помещений, предоставленных гражданам при реализации региональных адресных программ по
переселению граждан из аварийного жилищного фонда» // СПС «КонсультантПлюс»
21
качеству жилых помещений, предоставленных гражданам при реализации
региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного
жилищного фонда», основной задачей которых является рассмотрение
обращений по качеству строительства, выездные осмотры с участием
региональной комиссией, а также выработка мероприятий по устранению
выявленных замечаний совместно с застройщиками, осуществившими
строительство объекта.
В Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской
Федерации на период до 2020 года
13
обозначено улучшение качества
жилищного фонда, повышение комфортности условий проживания,
разработанные механизмы переселения граждан из аварийного жилищного
фонда должны обеспечивать недопущение его роста.
В рамках данного приоритета в законодательстве Российской Федерации
будут сформированы необходимые правовые основы для создания в субъектах
Российской Федерации эффективных устойчивых механизмов программ по
переселению.
Для создания долгосрочных устойчивых механизмов по переселению
граждан из аварийного жилищного фонда субъекты Российской Федерации
наделяются широкими полномочиями по созданию системы финансового и
организационного обеспечения по переселению с учетом возможностей
региональных бюджетов. В этих целях на регионы возлагается обязанность по
принятию нормативных правовых актов, направленных на создание и
обеспечение функционирования региональных программ по переселению.
В этой связи одним из ключевых вопросов является вопрос создания
системы достоверного учета аварийного жилищного фонда и формирование
соответствующего реестра на федеральном уровне. В краткосрочной
перспективе планируется создание нового механизма по переселению граждан
из аварийного жилищного фонда, признанного таковым после 01 января 2012
года.
13
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 января 2016 года № 80-р «Стратегия
развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС
«КонсультантПлюс»
22
1.3. Основания и порядок признания многоквартирного дома аварийным и
подлежащим сносу или реконструкции
Сегодня критерии и технические условия отнесения жилых помещений к
категории ветхого и аварийного жилья являются одной из самых острых
проблем в сфере аварийного жилищного фонда. Это объясняется тем, что во
многих регионах Российской Федерации отсутствует нормы, в которых четко
определены и законодательно прописаны критерии аварийности.
Отметим, что до 1993 года существовало положение об оценки
непригодности тех или иных жилых помещений. После принятия Конституции
РФ в 1993 году, было разработано новое законодательство в рамках
регулирования критериев и технических условий отнесения жилых помещений
к категории ветхого и аварийного жилья. В частности, был принят Приказ
Госстроя России от 31.12.1999 № 177, который утвердил Методику по
определению непригодности жилых зданий и жилых помещений для
проживания. Вместе с тем, документ утратил силу, поскольку в его
регистрации было отказано в связи с изданием приказа Госстроя России от
15.08.2000 № 181. Постановлением Правительства РФ от 04.09.2003 № 552
было утверждено специальное положение «О порядке признания жилых домов
(жилых помещений) непригодными для проживания. Оно устанавливало
порядок признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для
проживания. Однако, для данного случая были исключены личные жилые
помещения населения, которые находились в их частной собственности.
Непригодными для проживания признавались жилые дома (жилые помещения)
по основаниям ветхого или аварийного состояния, наличия вредного
воздействия факторов среды обитания. При этом п. 3 названного Положения
предусматривал комплекс критериев и технических условий отнесения жилых
домов (помещений) к категории ветхих или аварийных.
На сoвpeменном этапе решение вопросов признания жилых помещений
непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и
подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной
23
компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от
принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду
федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Органы местного самоуправления на основании статьи 14 Жилищного
кодекса Российской Федерации должны обеспечить создание таких
Межведомственных комиссий о признании помещения жилым помещением,
жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома
аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, в состав которой
необходимо также включать специалистов других организаций:
- архитектуры и градостроительства;
- техинвентаризации;
- пожарного надзора;
- Роспотребнадзора, гигиены и эпидемиологии.
Порядок признания многоквартирного дома аварийным регламентируется
Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 «Об утверждении
Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения
непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и
подлежащим сносу или реконструкции» (далее – Положение)
14
.
Ocнoиaниeм для признания жилого помещения непригодным для
проживания является наличие выявленных вредных факторов среды обитания
человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья
граждан вследствие: ухудшения в связи с физическим износом в процессе
эксплуатации здания в целом или отдельными его частями эксплуатационных
характеристик, приводящего к снижению до недопустимого уровня надежности
здания, прочности и устойчивости строительных конструкций и оснований.
Вместе с тем Положение предусматривает также другие основания признания
жилого помещения непригодным для проживания.
14
Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 «Об утверждении Положения о
признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и
многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции» // СПС «КонсультантПлюс»