включая нормы «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации», закреплённые федеральным законом № 59-ФЗ от 02 мая 2006 года.
Подчёркивается, что данный нормативный акт целенаправленно структурирует
правоотношения между индивидами и государственными, а также
муниципальными структурами, гарантируя взаимные юридические права и
ответственности, подкрепляемые законодательной защитой.
11
Научный интерес представляет комплексная природа рассматриваемого
субъективного права, которая содействует пониманию его как инструмента,
способа волеизъявления, гарантии, а также как итогового результата.
Процессуальные и материальные нормы проходят через призму исследований,
рассматриваясь в неразрывной связи с целостным регулированием и
правозащитой, охватывающими политические, социальные, экономические и
прочие сферы общественной деятельности.
Осмысление этого права как конституционного обусловлено в том числе
и его закреплением в Конституции РФ, а следовательно, и признанием его в
качестве фундаментального инструмента обеспечения и защиты прав и свобод
граждан. Этот факт становится символическим отображением нового этапа в
государственной и общественной жизни страны, с аспектом позволяющим
широко интерпретировать данное право в контексте международных
принципов.
Вдобавок, утверждение этого права в качестве фундаментального
принципа конституционного порядка РФ способствует его разносторонней
интерпретации в рамках правовой науки. Целенаправленное интегрирование
международных норм и принципов, признанных Российской Федерацией,
позволяет представлять институт обращения граждан как инновационный
инструмент контроля, через публичное участие и правозащитные механизмы
взаимодействия с государственными структурами.
11
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/
13
Таким образом, институт обращения граждан является одним из
ключевых элементов конституционного права. Он предоставляет гражданам
возможность выражать свои мнения, предложения и жалобы, а также
участвовать в процессе принятия решений на различных уровнях власти. Этот
институт является важным средством контроля со стороны граждан за
деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
1.2 Формы реализации права граждан на обращение в органы местного
самоуправления
Фундаментом демократического уклада функционирует местное
самоуправление, что означает возможность населения самостоятельно
управлять вопросами, имеющими местное значение, как напрямую, так и через
специальные делегированные органы, отражающие исторические и
специфические традиции данной местности. Различные положения Российской
Конституции 1993 года
12
и Федеральных законов № 131-ФЗ от 06.10.2003
13
и №
59-ФЗ от 2 мая 2006 года
14
подтверждают право граждан на самоорганизацию и
на обращение к органам самоуправления. Отметим, что в структуру
государственной власти эти органы не интегрированы, а следовательно,
государственные структуры лишены полномочий вмешиваться в их
формирование и отменять издаваемые ими решения. Эта особенность
укреплена в регламентах Европейской Хартии
15
о местном самоуправлении,
заложившей основание для автономного определения муниципалитетами своих
административных структур ради соответствия местным нуждам и организации
действенного управления.
12
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями,
одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
13
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
14
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/
15
Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)// Собрание законодательства
Российской Федерации – 1998. - № 11.
14
Систематизируем обращения граждан к органам местного
самоуправления, опираясь на законодательные критерии, изложенные в
соответствующих юридических актах. Изучение специфики права граждан на
обращение позволяет оценить эффективность и доступность инструментов
самоуправления для обыденного члена общества
16
.
Рисунок 1.1 – Классификация обращений граждан в ОМС и их должностным лицам
Охарактеризуем каждое обращение, представленное на рис.1.1.
Письменное обращение граждан в ОМС и их должностным лицам – это
наиболее распространенный вид обращения граждан, который представляет
собой формализованное документированное волеизъявление гражданина.
Письменные обращения граждан в ОМС и их должностным лицам могут
подаваться в рукописном или машинописном виде различными способами:
на личном приеме;
16
Михайлова, Е.В. Развитие местного самоуправления в России и роль европейской Хартии местного
самоуправления в его становлении / Е.В. Михайлова //Международный журнал конституционного и
государственного права. – 2020. – № 1. – С. 91-95.
15
Классификация обращений граждан в
ОМС
Форма обращения
письменные
устные
электронные
Количество
обращающихся
индивидуальные
коллективные
Способ внесения
непосредственные
опосредованные
Характер
юридической
природы
предложение
заявление
жалоба
путем подачи в органы ОМС и их должностным лицам через
специально уполномоченные структурные подразделения (канцелярия,
секретариат и т.д.);
почтовой связью;
электронной почтой;
через электронные приемные, размещенные на официальных сайтах
ОМС;
через государственные Интернет – порталы (например, в соответствии
с п. 2 ст. 11.2 ФЗ № 210 от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг»
17
предусмотрена подача жалобы на
единый портал муниципальных услуг)
факсимильной связью.
Устное обращение граждан в ОМС и их должностным лицам – это
волеизъявление граждан, которые излагаются на личном приеме в ОМС и их
должностных лиц. Соглашаясь с мнением Савоськина А.В. отметим, что
законодательное регулирование личных обращений подлежит
реформированию, в законодательстве личное обращение граждан
регламентировано в одной норме – это личный прием граждан, что
свидетельствует о пробелах в правовом регулировании данного вида
обращений и в некоторых случаях может повлечь нарушение прав и свобод
граждан, хотя существует практика личных обращений в ОМС и их
должностным лицам по телефонам, в том числе по телефонам доверия, горячим
линиям, через СМИ
18
.
Индивидуальные обращения граждан в ОМС и их должностным лицам –
это волеизъявление одного гражданина, как правило, касающиеся его личных
проблем или каких-либо благ.
17
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и
муниципальных услуг». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/
18
Савоськин, А.В. Обращения граждан в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование:
автореферат дис. ... доктора юридических наук: 12.00.02 / Савоськин Александр Владимирович; [Место
защиты: Ур. гос. юрид. ун-т]. - Екатеринбург, 2019. - 44 с.
16
Коллективные обращения граждан в ОМС и их должностным лицам – это
волеизъявление двух и более лиц, которые могут быть направлены как на
решение социально – экономических вопросов МО, так и выступать
непосредственной формой осуществления местного самоуправления.
С.А. Авакьян акцентирует внимание на недостаточной проработанности
механизма обращений граждан в структуры местного самоуправления,
утверждая их важную роль в системе непосредственной демократии. Понятие
непосредственной участи граждан в управлении отражается, по мнению
Авакьяна, скорее через их коллективные инициативы, нежели частные запросы
к должностным лицам. При этом Федеральный закон №131 обеспечивает
гораздо более полное регламентирование данной деятельности, в сравнении с
Федеральным законом №159. Такую позицию мы считаем веской и разделяем
её, учитывая значительность коллективных волеизъявлений граждан в
контексте демократических процессов на местном уровне
19
.
Непосредственные обращения граждан в ОМС и их должностным лицам
– это обращения, которые подаются гражданином лично, например, на личном
приеме.
Опосредованные обращения граждан в ОМС и их должностным лицам –
это обращения, в которых принимают участие, кроме гражданина и иные лица.
Такие обращения могут подаваться через представителя гражданина (адвокат,
депутат, доверенное лицо и т.д.), СМИ (например, открытое письмо, прямой
эфир), выступления на собраниях, митинга граждан МО (например, ч. 1 ст. 29
ФЗ - 131 на собраниях граждан МО может быть принято обращение к ОМС и
их должностным лицам, которые подлежат обязательному рассмотрению).
Обращение граждан к должностным лицам органов муниципальной
службы относится к специфическому виду коммуникаций, имеющему целью
достижение удовлетворения их законных запросов, в сфере интересов,
охраняемых национальным законодательством. Как таковой акт, заявление
обычно ориентировано на получение ответственных структурным решений,
19
Муниципальное право России: учебник для бакалавров / С.А. Авакьян, В. Л. Лютцер, Н. Л. Пешин и др.; отв.
ред. С. А. Авакьян. -М.: Проспект, 2023. – 656 с.
17
прямо не затрагивающих защиту или восстановление претерпевших нарушения
прав гражданина и его свобод. В его основе лежит стремление к реализации
личных аспектов, прописанных в юридических актах, выражающих
индивидуальные потребности или стремления.
Жалоба граждан в ОМС и их должностным лицам – это одно из
разновидностей обращения граждан, содержание которого связано с
восстановлением его нарушенных прав.
Предложение граждан в ОМС и их должностным лицам – это одно из
разновидностей обращения граждан, содержание которого направлено на
улучшении организации деятельности органов ОМС, их должностных лиц,
муниципальных предприятий и учреждений по поводу жизнедеятельности
муниципального образования. Это могут быть различные вопросы, например
улучшение транспортного обслуживания в МО, экологическая обстановка и т.д.
Кроме этого, обратим внимание на такие виды обращения граждан в
ОМС и их должностным лицам как ходатайство, петиция, запрос, досудебная
жалоба на ненадлежащее оказание муниципальной услуги которые не
отражены в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Федеральном
законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», но это не означает, что такие виды
обращения не могут подаваться гражданами в ОМС и их должностным лицам.
Ходатайство как вид обращения граждан в ОМС и их должностным
лицам содержит просьбы граждан о признании за ними определенного статуса,
гарантий льгот. Данный вид обращений, в основном содержится в нормативных
актах муниципальных образований, например, в положении о порядке и сроках
рассмотрения обращений граждан МО Внуково г. Москва такой вид обращения
напрямую нашел свое законодательное закрепление
20
.
20
Решение муниципального собрания внутригородского муниципального образования Внуково в городе
Москве от 16 мая 2006 года № 198/31 «О Порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы
местного самоуправления». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http:// docs.cntd.ru
18
Петиция как вид обращения граждан в ОМС и их должностным лица
правовой науке в основном, рассматривается как коллективное обращение, но
однозначного мнения по поводу содержания и особенностей петиций не
сложилось. Так, например, Звонарева А.Ю.
21
, Нудненко И.А.
22
петицию
рассматривают как разновидность коллективного обращения в органы ОМС и
их должностным лицам, а Степкин С.П.
23
и Киров В.Ц.
24
рассматривают
петицию как форму реализации правотворческой инициативы граждан
муниципального образования.
Возникновение запроса как оформленного запроса информации о
деятельности органов муниципальной власти было оформлено Федеральным
законом № 8 от 09.02.2009 года
25
, обозначающим право на информированность
по деяниям руководящих структур. Органы местного управления обязаны
откликаться на запросы, поданные устным, письменным или электронным
способом. Впоследствии, с 2011 года, институциональной основой для
обжалования решений стал Федеральный закон, вносящий в себя главу 2.1.,
защищающую права заявителей через досудебные жалобы
26
. Регламентация
этого процесса охарактеризована повышенной строгостью по сравнению с
традиционными механизмами обжалования.
Подведем краткие итоги. Самоуправление на местном уровне является
фундаментальным элементом для любой демократии, что оговорено ст. 12
Конституции РФ 1993 года. Этот принцип подкреплен положениями
Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и углублен Федеральным
21
Звонарева А. Ю. К вопросу организации работы с обращениями граждан // Академическая мысль. – 2020. –
№2 (11). – С.117-121
22
Нудненко, Л. А. Конституционное право России: учебник для вузов / Л. А. Нудненко. – М.: Издательство
Юрайт, 2023. – 527 с.
23
Степкин С.П. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации». Постатейный. – ЛитРес: Самиздат, 2020. – 200 с.
24
Брандт О.Г. Правовое исследование института обращения граждан // Вестник магистратуры. - 2020. - №1-4
(100). - С.45-49
25
Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_84602/
26
Федеральный закон от 03.12.2011 № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_122559/
19
законом № 59-ФЗ от 2 мая 2006 года, который четко определяет процедуру
обработки обращений граждан.
Классификация обращений граждан в органы местного самоуправления,
которые закреплены в законодательстве возможна по различным критериям:
1. по формам обращения: -письменные; -устные; -электронные;
2. по способу внесения: -непосредственные; -опосредованные;
3. по количество обращающихся: -индивидуальные; -коллективные;
4. по характеру юридической природы: -предложение; -заявление; -
жалоба.
Что касается классификации обращений граждан в ОМС и их
должностным лицам, считаем рациональным их унификацию на
законодательном уровне.
Во - первых, целесообразно закрепить виды письменных и
индивидуальных обращений граждан в ОМС и их должностным лицам:
рукописные обращения, машинописные обращения, электронные обращения,
факсимильные обращения.
Во – вторых, дополнить обращения граждан в ОМС и их должностным
лицам по юридической природе: ходатайства, петиция, запрос и досудебная
жалоба на ненадлежащее оказание муниципальной услуги.
1.3 Рассмотрение обращений граждан в органах местного самоуправления:
процедура и гарантии
Процедура рассмотрения обращений граждан в ОМС и их должностным
лицам в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации»
27
регламентирована в общем виде,
ее детализация закрепляется в нормативных актах субъектов РФ и ОМС,
которые, естественно, не должны противоречить федеральному
законодательству.
27
Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/
20
При анализе литературы было выяснено, что невозможно в федеральном
законе отразить все процедурные вопросы по поводу обращения граждан в
ОМС, данную позицию мы разделяем, так, в Федеральном законе от 02.05.2006
№ 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации» не устанавливается конкретных норм по поводу полномочий
субъектов РФ в отношении правового регулирования обращений граждан, что
необходимо понимать как дополнительные гарантии прав граждан на
обращение, в чьей исключительной компетенции находятся решения данных
вопросов. Ответы на эти вопросы дал Конституционный суд РФ. Так, например
Конституционный суд РФ указал, что в законах субъектов РФ не может быть
обязанностей и обременений, которые превышают уровень федерального
законодательства на местное самоуправление
28
.
В Приложении 1 представлен порядок рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации. Законом установлено, что все обращения граждан,
поступившие в ОМС и их должностным лицам, подлежат обязательному
рассмотрению, за исключением следующих случаев:
анонимные обращения (не указано ФИО, адрес обратившегося);
обращения граждан, содержание которого является обжалование
судебного решения;
обращения, содержащие нецензурные или оскорбительные выражения
угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его
семьи;
обращения, содержания которых неразборчивы и не поддаются
прочтению;
обращения, в содержании которых содержится повторный вопрос,
ранее имевший место на ответ;
обращения, ответ на которые должны содержать тайну, охраняемую
законодательством.
28
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года № 4-П. – [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http:// www.zaki.ru/
21
Хотелось бы обратить внимание на обращения, содержащие нецензурные
или оскорбительные выражения угрозы жизни, здоровью и имуществу
должностного лица, а также членов его семьи. Мы полностью разделяем
мнение С.П. Степкина, о том, что законодатель весьма лояльно
регламентировал право ОМС и их должностных лиц оставить такие обращения
без рассмотрения и в течении 7 дней уведомить гражданина о злоупотреблении
права. Следовало бы в Федеральном законе от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» определить
ответственность граждан, которые вносят такие обращения для рассмотрения
29
.
Статья 7 Закона Федерации, принятого 2 мая 2006 года под номером 59-
ФЗ, определяет правила для составления письменных запросов граждан,
адресованных органам муниципальной власти и их ответственным лицам.
Указывается, что их содержание обязательно должно включать следующее:
наименование соответствующего муниципального органа или ФИО
ответственного лица, ФИО заявителя, почтовый адрес для корреспонденции,
оповещение о возможной пересылке запроса, краткое изложение сути вопроса,
подпись заявителя и дату. Отмечается также, что заявитель имеет право
приложить к запросу дополнительные материалы, имеющие отношение к теме
обращения
30
.
В контексте подачи электронного обращения закон требует указания
электронного адреса заявителя для получения ответа. Устанавливается, что
обращение подлежит регистрации в течение 72 часов со дня его получения. В
случае, если предъявленные вопросы касаются нескольких муниципальных
органов или должностных лиц, копии обращения должны быть распространены
среди соответствующих лиц в течение 7 дней с момента регистрации, как
подробно изложено в статье 8 упомянутого закона.
Далее, постановления закона уточняют, что рассмотрение письменных
обращений граждан, поступивших в органы муниципальной власти и к их
29
Степкин С.П. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации». Постатейный. – ЛитРес: Самиздат, 2020. – 200 с.
30
Хаджимурат С.А. Рассмотрение обращений граждан: правовые основы // Закон и право. – 2021. – №12. –
С.31-33
22