13
гражданами. Исходя из этого проблематика формирования у каждого члена
общества, сознания, ориентированного на право, тесно связана с
продуктивностью деятельности институт обращений граждан.
Институциональным пространством функционирования института
обращений граждан выступает широкий спектр сфер [21, с.37]:
- политическая;
- социальная;
- экономическая;
- культурная;
- религиозная и другие сферы.
Тем не менее, в первую очередь, это политико-социальный институт.
Степень охвата социальных отношений характеризует институт
обращений граждан как вспомогательный, локальный, поскольку является
элементом политико-социальной структуры государства. Основополагающие
институты политического характера направлены на [21, с.39]:
- основы территориального устройства государства;
- обустройство ключевых систем госуправления;
- обеспечение управления;
- формирование и претворение в реальную деятельность государственных
решений общего назначения;
- обеспечение обратных связей в политической системе.
Институт обращений граждан формируется для реализации последней
функции. Однако, институты вспомогательного характера формируют
наполнение базовых институтов, изменяя их во времени и обеспечивая процесс
эволюционных изменений. Базовый институт базируется на инфраструктуре
вспомогательных институтов, жизнеспособность которых и адекватное
состояние соответствует зрелости базового института. Поэтому, неутихающий
интерес к институту обращений граждан формирует условия развития всего
общества и правового государства в реальных общественно-политических и
социальных условиях России.
14
В настоящее время система обращения граждан сложилась как
гражданский институт, что подтверждается наличием таких условий для его
функционирования [24, с.71]:
1. Хотя гражданское общество еще окончательно не сформировано, оно
уже берет в той или иной мере на себя ответственность за решение вопросов
государственного управления;
2. Для участия граждан в процессе управления государством имеются
механизмы и средства такого участия;
3. Имеется ресурсная база для функционирования института, в частности
организационно-правовые, финансовые, трудовые и материальные ресурсы;
4. Действующим законодательством определена культурная и социальная
среда, в которой сформированы поведенческие правила и действия людей,
вовлеченных в институциональное взаимодействие властных структур и
гражданского общества;
Однако, еще необходимы аспекты практической реализации права
граждан на обращение, что подтверждается рядом признаков социального
института [26, с.256]:
- гражданское общество имеет потребность в управлении с помощью
эффективных инструментов, в частности, таких как обратная связь, наличие
информационных каналов для взаимодействия с властными структурами;
- в гражданском обществе имеется система норм и правил поведения, то
есть законы исполняются, существует и реализовывается этическая сторона
служебного поведения представителей власти;
- формальная и неформальная организация, которые создаются с одной
стороны высшей госвластью, а с другой стороны возникают на местном уровне
стихийно;
- наличие учреждений-регуляторов этой сферы деятельности, которые
входят в государственную систему и одновременно контролируются
обществом;
15
- обособленный комплекс социальных действий (непосредственное
взаимодействие, контакт, влияние);
- наличие контроля и системы санкций за невыполнение законодательных
норм в этом аспекте;
- имеется статусно-ролевая система субъектов взаимодействия в сфере
обращения граждан, обуславливаемая партнерскими отношениями с четкой
иерархической структурой.
А.В. Шуляев выделяет основную функцию свойственную институт
обращений граждан – коммуникативную, которая является решающей в
участии граждан в управлении государством и решении их вопросов, которые
контролируются властными структурами [36, с.1-4].
В тоже время И.А. Трофимов подчеркивает, что не менее важной
функцией института обращений граждан является функция социального
контроля общества над властными институтами в контексте использование
права граждан на обращения, когда их права нарушены или имеются другие
проблемы в общественной жизни [29, с.26]. Это дает возможность реализации
эффективного взаимодействия различных государственных институтов и
гражданское общество с помощью вспомогательного института-посредника,
каковым является институт обращений граждан.
Демократический аспект управления в государстве проявляется через
институт обращений граждан, который укрепляет связи органов госуправления
и гражданского общества. Кроме этого, институт обращения граждан является
ценнейшим источником информации, которую власть использует
непосредственно при решении общегосударственных задач и решении
вопросов конкретного гражданина.
Как отмечает В.В. Иванов, государство не только создает условия для
функционирования гражданского общества в контексте обращения граждан,
формирует особые структуры, которые обеспечивают процессы обращения
граждан к органам государственного управления, наделяя должностных лиц
16
этих структур соответствующими полномочиями для реализации прав граждан
на обращение [17, с.315].
Также можно подчеркнуть тот факт, что специфика государственного
менеджмента часто сопоставляется с такими понятиями как бюрократия и
администрирование, которые присущи как показывает исторический опыт
любому государственному образованию. Полностью избавиться от бюрократии
не представляется возможным, однако можно найти методы с помощью
которых возможно снизить ее влияние на процессы госуправления, в том числе
и в аспекте функционирования института обращений граждан.
Однако, в настоящее время, среди чиновничьего аппарата много таких,
которые вместо активной деятельности в направлении обращения граждан в
органы власти занимаются имитацией активности, ставя бюрократические
препоны в оказании помощи гражданам и реакции на их обращения.
Существует даже своеобразная технология необоснованных письменных
отказов (отписок).
Несмотря на такие искривления в практике работы с обращениями
граждан в настоящее время многие из них готовы брать на себя
ответственность в решении крупных социальных и общественных задач.
Практика работы с обращениями граждан показывает, что в органы
государственной и муниципальной власти все больше поступает не критики и
жалоб, а предложений и инициативы в решении тех или иных вопросов на
основе существующего законодательства.
Тем не менее, налицо имеется факт еще недостаточной активности
граждан в институциональном поле в области обращения граждан в органы
власти государства и на местном уровне. Поэтому важно и дальше
совершенствовать работу по формированию более продуктивной системы
диалога между гражданами и властью, что позволяет выйти на более высокий
уровень открытости и прозрачности. А эффективность механизма обращения
граждан в органы власти может быть достигнута в сфере корректировки
нормативно-правового и законодательного поля, постоянного мониторинга и
17
анализа практики этого вопроса, а также жесткого контроля за принятием и
реализацией решений по обращению граждан.
Итак, анализ материалов вопроса позволяет сделать ряд выводов. В
первую очередь необходимо отметить, что как социальный институт
гражданское общество на основе взаимодействия с государственными
структурами представляет общественные интересы и потребности общества в
целом, функционируя в определенном правовом поле созданным государством.
Одной из основополагающих задач госвласти является формирование
продуктивной модели взаимодействия с гражданским обществом на базе
институционализма. Эффективное решение проблематики такого
взаимодействия призван решать институт обращений граждан. Как наиболее
оптимальная форма взаимодействия власти и общества.
Институт обращений граждан опирается на систему норм права внутри
более крупного социального института призванного регулировать всю
общность социально-общественных и экономических отношений.
Институт обращений граждан является одним из проявлений демократии
в государственном устройстве общества и призван не только решать вопросы
взаимодействия государства с гражданами и юридическими лицами, но и
является проявлением тесной связи между государством и социальным
обществом.
1.2 История развития и нормативная база обращений граждан
Все социальные институты государства имеют свою ретроспективу
исторического развития, будучи исторически устойчивыми после принятия
решения об их создании, однако это не исключает их развитие с течением
времени обусловленное изменением социально-экономических условий
функционирования государства. Вообще процесс институционализации имеет
ряд составляющих, которые формируют его как явление, в частности среди них
можно отметить следующие [8, с.26]:
18
- появление потребности общества в новых организационных формах
жизнедеятельности общества и каждого человека в отдельности;
- появление структур, в функционал которых входит регулятивная
деятельность жизнедеятельности государства и граждан;
- возникновение формальных и неформальных правил и норм,
регулирующих деятельность и санкций за невыполнение ролевого
предназначения каждого элемента общества и государства;
- появление и развитие системы ролей и статусов социального типа для
реализации аспектов деятельности;
- внедрение норм, определяющих деятельность каждого члена общности
и появление поведенческих стандартов в соответствии с видом деятельности;
- появление целевых ценностных ориентаций по видам деятельности;
- в систему социальных отношений внедряются новые виды
деятельности.
Если говорить о развитии института обращений граждан в России, то
можно отметить, что он имеет вековые традиции.
В позднем средневековье одной из общих форм обращения граждан была
так называемая «челобитная», которая представляла собой письменное
обращение от гражданина или группы граждан непосредственно
определенному должностному лицу, вплоть до царя [10, с.71].
Такие челобитные подавались и ранее в системе феодального устроения
государства, но юридически сформировалась как связь между гражданами и
государством лишь в конце XV века.
Однако такой формой обратной связи с органами власти могли
воспользоваться лишь отдельные слои населения. Однако, даже в таком виде
челобитные играли значительную роль в укреплении взаимодействия между
органами власти и гражданами и со временем возникла необходимость их
структурирования. Поэтому в 1763 году во времена правления Екатерины II
издается Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее
19
имя. В соответствии с этим документом статс-секретарям Кабинета
императрицы вменялось в обязанность принимать от частных лиц [11, с.62]:
- жалобы на действия различных административных органов;
- специальные обращения на имя Императрицы.
Это был первый акт власти, который предопределил рассмотрение
обращения граждан, по сути. К тому была сформирована структура работы с
обращениями граждан и разделено судебное и административное
разбирательство в этом аспекте.
Каждое обращение граждан регистрировалось и по нему формировалось
особое производство – кат, для решения вопроса по существу. Кроме этого,
устанавливались типы обращений, которые не входили в деятельность
Комиссии, в частности, это были обращения анонимного характера, повторные
обращения граждан по которым уже было принято решение, а также жалобы на
решения, утратившие законную силу [19, с.131].
В дальнейшем появляются новые органы, в обязанности которых было
рассмотрение обращения граждан, например Особое Присутствие для
предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения
Департаментов Правительствующего Сената.
Выстраивалась система работы с обращения граждан по
многоуровневому принципу, следующим за верховным уровнем следовал
следующий – губернский, который возглавлял так называемый «Второй
департамент».
К работе с обращениями граждан привлекались и министерства, которые
занимались решением жалоб на действия губернских и уездных властей.
И в завершение, систему органов власти по работе с обращениями
граждан замыкает третий уровень, на котором решаются жалобы на действия
земских и городских учреждений.
Этот порядок работы с обращениями граждан сохранился до 1905 года,
когда Николай II подписал Указ, в котором устанавливался новый порядок
работы с обращениями граждан. Этот указ позволил перейти на новый уровень
20
работы с обращениями граждан, уничтожив ранее существовавший сословный
принцип и предоставив право подачи петиций любому гражданину империи
[19, с.151].
После революции 1917 года все старые принципы работы с обращениями
граждан были отменены новой властью. Это предопределило формирование
нового законодательного и нормативно-правового поля в системе обращения
граждан в органы власти. Так, было создано Центральное бюро жалоб и отдел в
составе Рабоче-крестьянской Инспекции и другие организации, которые в той
или иной степени занимались этими вопросами [7, с.63].
После создания СССР формирование новой законодательной и
нормативной базы ОГ в органы власти приобрело более четкую и продуманную
форму. Принимались различные Постановления, Указы в соответствии с
которыми формировались аспекты исследуемой тематики, а с 1977 года право
на обращения граждан стало нормой Конституции, которая предоставляла
право гражданам на обращение в органы власти. Кроме этого, в Конституции
СССР было закреплено положение о том, что должностные лица должны в
установленном порядке и в определенные сроки рассматривать обращения
граждан в органы власти всех уровней.
В Российской Федерации после принятия Конституции в 1993 году право
граждан обращаться в органы государственной власти закреплено в статье 33 и
частично в статье в статье 32 (пункт 1).
В настоящее время в Российской Федерации создана нормативно-
правовая база регулирующая вопросы обращения граждан в органы власти.
Кроме Конституции РФ аспекты ОГ закреплены в законодательном порядке.
Так в Федеральном законе от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения
обращения граждан Российской Федерации» устанавливаются правовые
отношения, которые дают возможность реализовать свое право на обращение в
органы госвласти и МС [1]. Кроме этого, этим Законом формируются аспекты и
алгоритм рассмотрения обращения граждан госвласти и МС, а также
21
должностными лицами. Причем действия Закона распространяется на все ОГ за
исключением случаев предусмотренных законодательством.
Законом установлено, что ОГ осуществляется на безоплатной основе,
свободно и добровольно, однако осуществление гражданами своих прав на
обращение не должно ущемлять свободу других граждан.
Каждому гражданину, обратившемуся в органы власти по какому-либо
вопросу, государством гарантируется безопасность. Запрещается
преследование обратившихся граждан в органы госвласти и МС, а также
запрещено разглашении сведений содержащихся в обращении. Однако,
обращения граждан в органы власти должно удовлетворять определенным
требованиям, которые сформированы в статье 7 рассматриваемого Закона [1].
Все письменные обращения регистрируются и обязательны к рассмотрению.
Законом определены особенности рассмотрения обращения граждан. В
частности в качестве объективного рассмотрения ОГ и осуществления
информационного обеспечения обращения.
В срок 15 дней формируется документационная база для решения и его
принятия. А в срок до 30 дней с момента обращения граждан необходимо по
нему принять решение.
Законом предусматриваются вопросы устного обращения в формате
личного приема, которые регулируются нормами статьи 13-ой «Личный прием
граждан» [1]. Несмотря на то, что обращения граждан может носить устный
характер, оно регистрируется в карточке личного приема гражданина.
Соблюдение норм этого Закона невозможно без организации контроля,
который должен осуществляться за госорганами и органами муниципальной
власти, по результатам которого устраняются нарушения, а лица виновные в
нарушении норм и правил этого Закона привлекаются к ответственности. В
случае нарушений прав на обращения граждан, последние имеют право на
возмещение убытков и компенсации за нанесенный моральный вред. Однако,
Законом возлагается ответственность и на гражданина, который предоставил
22
заведомо ложные сведения. В этом случае расходы по рассмотрению
обращению граждан взыскиваются с него, но только по решению суда.
Кроме этого вопросы обращения граждан в органы муниципальной
власти рассматриваются в ст.32 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» одной из форм непосредственного осуществления
населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении
местного самоуправления являются индивидуальные и коллективные
обращения граждан в органы местного самоуправления.
Администрацией Президента России разработаны методические
рекомендации по работе с обращениями и запросами граждан и организаций
в приемных Президента РФ, в федеральных органах государственной власти,
в органах государственной власти субъектов РФ, в иных государственных
органах и органах местного самоуправления, утвержденные п. 2 решения
рабочей группы при Администрации Президента РФ по координации и оценке
работы с обращениями граждан и организаций (протокол от 22.03.2013 № 2).
Эти рекомендации используются в органах местного самоуправления.
На основе этих рекомендаций разработаны соответствующие
рекомендации в субъектах федерации и органах местного самоуправления, в
частности в городе Москве и Московской области.
Принимая во внимание важность вопросов связанных с обращением
граждан в органы госвласти и муниципальной власти, в каждом субъекте
федерации принимаются соответствующие законы, которые также регулируют
отношения в этом контексте. Так, в Московской области принят Закон
Московской области от 05.10.2006 N 164/2006-ОЗ (ред. от 06.06.2018) «О
рассмотрении обращений граждан» в котором устанавливаются
дополнительные гарантии права граждан на обращение в органы власти
Московской области [5].
Данный закон в полной мере соответствует нормативно правовому полю
федерального уровня с учетом особенностей обращения граждан в пределах