13
высокого уровня. В связи с необходимостью соответствия Основ федеральному
законодательству, принятому после 1993 г., в 1999 г. было принято решение о
создании и введении в действие нового закона, которым стал Федеральный
закон от 29 апреля 1999 г. № 80- ФЗ «О физической культуре и спорте в
Российской Федерации»
1
. Данным законом были внесены значительные
изменения в правовое регулирование физической культуры и спорта, в первую
очередь, усиливая роль и значение государства.
В целом существующую правовую базу деятельности органов местного
самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта можно
представить в следующем виде.
Рисунок 1 - Нормативно-правовые акты, регулирующие
деятельность органов местного самоуправления в сфере развития
физической культуры и спорта
1
О физической культуре и спорте в Российской Федерации: Федеральный закон № 80-ФЗ от
29 апреля 1999 г. (утратил силу) // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 18. – Ст. 2206
14
Рассматривая правовое регулирование развития физической культуры и
спорта на современном этапе, следует в первую очередь обратить внимание на
Конституцию РФ
1
, которая является основным законом, регулирующем
физическую культуру и спорт. Данное утверждение подтверждается ч. 2 ст. 41
Конституции РФ; в ней провозглашается, что в России финансируются
различные федеральные программы, направленные на охрану и укрепление
здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая развитию
физической культуры и спорта. При этом ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит
регулирование вопросов в области физической культуры и спорта к
совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.
Нормативно-правовое обеспечение системы государственного
управления сферы физической культуры и спорта составляют правовые
источники, регулирующие организацию и деятельность системы
государственного управления сферы физической культуры и спорта. В
зависимости от уровня субъекта управления различают федеральное,
региональное и муниципальное управление.
Основным нормативным правовым актом, регламентирующим
полномочия федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в
том числе в области физической культуры и спорта, является Федеральный
закон от 6.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
2
.
Принципы взаимодействия трех основных субъектов, составляющих
систему организационного обеспечения физической культуры и спорта в
Российской Федерации закреплены в отраслевом Федеральном законе от
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) //
Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 08.10.2003. № 202
15
04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации»
1
.
Вместе с внутренними законами и другими нормативными правовыми
актами, источниками, которые регулируют сферу физической культуры и
спорта в Российской Федерации, являются:
- общепризнанные принципы и нормы международного права (такие
принципы и нормы содержатся в уставах ООН, декларациях и резолюциях
Генеральной Ассамблеи ООН, а также документах иных международных
организаций. Они касаются наиболее общих и глобальных вопросов
международного правопорядка, многосторонних договоров (конвенций),
решений Международного суда);
- международные договоры Российской Федерации (которые могут
носить двусторонний и многосторонний характер).
К правовым актам в области физической культуры и спорта также
следует отнести Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2017 год и на
плановый период 2018 и 2019 годов»
2
. В данном законе регламентирована
финансовая составляющая реализации государственных программ в области
физической культуры и спорта.
Основные направления государственной политики в сфере физической
культуры и спорта содержатся в Стратегии развития физической культуры и
спорта в Российской Федерации на период до 2020 года,
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением
Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 года № 1662-р определены
цели государственной политики. В концепции предусматривается
необходимость создания условий для ведения гражданами здорового образа
1
Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в
Российской Федерации» // Российская газета. 08.12.2007. № 276
2
О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов:
Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2016. – № 52
(часть V). – Ст. 7464
16
жизни, развития массового спорта и повышения конкурентоспособности
российского спорта на международной спортивной арене.
Распоряжениями Правительства Российской Федерации от 07.08.2009
года № 1101-р, от 20.03.2013 № 402-р утверждены Стратегия развития
физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020
года, государственная программа Российской Федерации «Развитие физической
культуры и спорта» соответственно, устанавливающие направления развития
отрасли до 2020 года. В качестве основного ожидаемого конечного результата
реализации данных документов заявлено устойчивое развитие физической
культуры и спорта, характеризующееся ростом количественных показателей и
качественной оценкой изменений, происходящих в сфере физической культуры
и спорта.
Всероссийский физкультурно-спортивный комплекс «Готов к труду и
обороне» (ГТО) — полноценная программная и нормативная основа
физического воспитания населения страны, нацеленная на развитие массового
спорта и оздоровление нации. Комплекс ГТО предусматривает подготовку к
выполнению и непосредственное выполнение населением различных
возрастных групп (от 6 до 70 лет и старше) установленных нормативных
требований по трем уровням трудности, соответствующим золотому,
серебряному и бронзовому знакам отличия «Готов к труду и обороне» (ГТО).
Нормативные документы: Указ Президента Российской Федерации «О
Всероссийском физкультурно-спортивном комплексе «Готов к труду и
обороне» (ГТО)»
1
; Приказ Министерства спорта Российской Федерации «Об
утверждении порядка создания Центров тестирования по выполнению видов
испытаний (тестов), нормативов, требований к оценке уровня знаний и умений
в области физической культуры и спорта» и др.
1
Указ Президента РФ от 24.03.2014 № 172 «О Всероссийском физкультурно-спортивном
комплексе «Готов к труду и обороне» (ГТО)» // Собрание законодательства РФ, 31.03.2014,
№ 13, ст. 1452
17
Таким образом, правовая база, регулирующая деятельность органов
местного самоуправления в сфере развития физической культуры и спорта,
представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему.
Она включает в себя нормативно-правовые акты различной юридической силы
и компетенции на федеральном, региональном и местном уровне. При этом
федеральные акты закладывают основы законодательства в сфере развития
физической культуры и спорта, обозначая ключевые положения; региональные
акты – конкретизируют обозначенные положения с учетом уровня развития
конкретного субъекта РФ, а на муниципальные акты более детально
регулируют вопросы по федеральным и региональным положениям.
1.3 Система органов местного самоуправления в сфере физической
культуры и спорта
Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации, местное
самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью.
Государство признает самостоятельность местного самоуправления в
пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые
условия для их осуществления, при этом данная форма реализации власти на
местах предполагает ответственность граждан и формируемых ими органов
местного самоуправления за управление местными делами с учетом
исторических и иных местных традиций, и наряду с принципом разделения
властей определяет систему управления демократического правового
государства.
Местное самоуправление – это система организации и деятельности
граждан, обеспечивающая самостоятельное и ответственное решение
населением вопросов местного значения, управление муниципальной
18
собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории
1
.
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования занимает одно из основных мест в
управленческой деятельности. Поэтому изложение вопросов организации
муниципального управления начинается с рассмотрения организационной
структуры местной администрации.
Представительный и контрольный органы в местном самоуправлении
носят преимущественно корректирующий характер в общих подходах
управленческой деятельности. Несмотря на достаточно активное развитие
правовой основы местного самоуправления, анализ действующего
законодательства, теоретических источников позволит выявить наиболее
приоритетные цели и направления, определить возможность издания
системных актов устанавливающих единый подход к организационной
структуре органов местного самоуправления с учетом всех факторов
жизнедеятельности муниципалитета как юридического лица и как органа
местного самоуправления.
В учебной литературе принципы построения организационных структур
органов местного самоуправления затрагиваются в базовых и понятийных
определениях и выводах, без формулирования приоритетных и наиболее
подходящих моделей структур по видам, или исходя из соответствующих
критериев муниципалитета, не отражают в совокупности всех аспектов,
влияющих на результативность внедрения того или иного базового
структурного построения.
Действующее законодательство в большей степени регулирует данные
вопросы косвенно: устанавливает рамки полномочий; определяет общую
методологию и цели. В результате каждое муниципальное образование
«варится в собственном соку», региональные власти, в совместном ведении
которых находятся лишь отдельные полномочия по вопросам муниципальной
1
Васильев А.А. Муниципальное управление и местное самоуправление: словарь / А.А.
Васильев. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2017. — С.152
19
службы, начиная с конституционных норм и норм федерального
законодательства, не обладают ни властными полномочиями, ни мотивацией,
ни материальными ресурсами императивно влиять на данные процессы. На
взгляд автора, в настоящее время созданы все предпосылки для грамотного
подхода создания такой модели, которая сможет обеспечить реализацию
поставленных государством целей по оптимизации не только численности, но и
процессов в системе управленческой деятельности органов местного
самоуправления и эту работу надо начинать именно с построения идеальной
системы структур местного самоуправления.
Определения «кадровой политики», появившихся с 1990 годов содержали
в понятиях совокупность отношений по поводу обучения, подбора, воспитания
и расстановки управленческих кадров, в мировой тенденции развития местного
самоуправления понятийная совокупность предметов ведения и направлений
существенно расширилась. Принципиально на сегодняшний день считать, что
грамотная расстановка кадров, нормированный предел объема нагрузки на
каждого сотрудника и структурное подразделение, наличие взаимосвязанных и
четких принципов структурного взаимодействия создает основную
предпосылку для результативности органа местного самоуправления. В
многочисленных работах по проблемам местного самоуправления вопросы его
организационных основ сводятся, как правило, к взаимоотношениям между
представительным органом и администрацией, иногда перечисляются, в самом
общем виде, возможные типы построения организационных структур
администраций: линейно-функциональные, программно-функциональные,
проектно-матричные, штабные и другие, отражаются их положительная и
отрицательная сущность.
Важная роль в системе органов местного самоуправления отведена
местной администрации, деятельность которой в значительной мере определяет
эффективность функционирования социально-экономической системы города.
В свою очередь, одним из факторов, влияющих на эффективность работы
местной администрации, является ее организационная структура. Под
20
организационной структурой понимается состав и соподчиненность
взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев
(управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных
определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих
целевых функций управления.
Следует согласиться с выводами авторов о том, что одним из негативных
аспектов линейно-функциональных структур является неопределенность
осуществления властных и хозяйственных полномочий (смешение
управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности).
Авторы многих работ сводятся к мнению о том, что формирование
организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных
особенностей конкретного муниципального образования, в связи с этим всякого
рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как
рекомендательные и ориентировочные, отказ от унифицированных моделей,
опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.
Представляется правильным то, что отделение процессов комплексного
социально-экономического планирования, нормативно-правового
регулирования хозяйственной деятельности органа местного самоуправления
является одним из необходимых условий для построения структуры. Четыре
процессных классификации функций: программно-прогнозная, нормативно-
правовая, распоряжение местными ресурсами, организация исполнения
муниципальных услуг, не охватывают весь объем функциональной
деятельности местной администрации. Например, следует учитывать
хозяйственные функции органа местного самоуправления по вопросам
самообеспечения как юридического лица, в том числе контрольные и
ведомственные функции в отношении муниципальных организаций, функции
по вопросам совместного ведения с региональной властью и властью
федеральной, нагрузку в связи с инновационными направлениями, внедрением
новых технологий, форм и методов мониторинга и аналитики, не учтенных в
перечне функций в закреплённых законодательством о местном
21
самоуправлении полномочий.
Зачастую такие функции выполняются наряду с административно-
управленческими или являются «сопутствующими» в текущей деятельности.
Достаточно четко определяется в учебниках классификация административно-
властных, и государственно-властных полномочий органов местного
самоуправления в рамках осуществления управленческих функций:
руководящих, регулирующих, расчетно-аналитических, организационных,
контрольных.
Вместе с тем, кроме определения чёткого и полного круга функций,
необходимо учитывать и перечень функций переданных на уровень
муниципальных учреждений. Распространенной является точка зрения,
согласно которой разработка практически значимых рекомендаций по данному
вопросу невозможна, поскольку ситуация в каждом городе уникальна и
неповторима в силу различий муниципальных образований по размеру
территории, численности населения, развитости инфраструктуры, наличию
разнообразных ресурсов; соответственно, разных задач управления, разного
объема работы управленческого персонала.
По нашему мнению на современном этапе при построении
организационных структур администраций городов существует базовая
общность, и исследование базовой составляющей и особенностей структур,
исходя из определенных критериев, может быть полезным для практического
использования. А.А. Васильев указывает на несколько моделей, которые
существенно отличаются друг от друга по принципам формирования органов
местного самоуправления, характера их взаимоотношений с органами
государственной власти, по формам взаимодействия представительных и
исполнительно-распорядительных органов в системе местного
самоуправления.
1
Таким образом, при построении структуры также следует учитывать
1
Васильев А.А. Муниципальное управление и местное самоуправление: словарь / А.А.
Васильев. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2017. — С. 147
22
функции органа местного самоуправления в качестве городского округа.
В специальной литературе функциями местного самоуправления
называют основные направления его деятельности и основные направления
деятельности субъектов местного самоуправления.
1
По своей структуре компетенция состоит из основных (полномочия и
предмет ведения) и организационных (назначение органа, цели и задачи,
профессионализм должностных лиц) элементов, которые в своей взаимосвязи
дают возможность качественного выполнения возложенных на органы
государственной исполнительной власти и местного самоуправления функций.
2
Стратегическими целями и направлениями государства являются
вовлечение общественности в местное самоуправление. Вводятся новые
механизмы и методы привлечения и мотивации гражданского сообщества в
управление государством. XXI век - это век IT-технологий. Сферой их
применения впервые становится не только экономика, но и политика.
Современное государство все в большей степени обретает черты «электронного
государства», а участие граждан в делах государства и муниципального
образования все чаще осуществляется посредством сети.
Конечно, те или иные периоды развития местного самоуправления
диктуют свои условия «выживаемости», цель создания структурно правильного
подхода - учесть принципы гибкости по каждому направлению, уровень
условий систематизации процессов или постоянную гибкую структурную
составляющую. В данном аспекте идея состоит в том, что в штате органа
местного самоуправления, как бюджетной организации по всем направлениям
необходимы условия универсальности профессий и навыков самих
сотрудников, преемственность функционала между сотрудниками, грамотная и
систематическая ротация кадров.
1
Доева М.Р. Муниципальное управление и местное самоуправление: учебник / под ред. И.А.
Алексеева. — М. : ИНФРА-М, 2018. — С.199
2
Белоусова, Е.В. К вопросу о компетенции в системе местного самоуправления / Е.В.
Белоусова// NB: Административное право и практика администрирования. - 2014. - № 5. - С.
49-68