6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 7
Глава 1. Государственная политика в области физкультуры и спорта ............. 9
1.1 Стратегия развития физкультуры и спорта в РФ ........................................... 9
1.2 Организационно-правовые формы физкультурно-спортивных
организаций. Особенности их государственной регистрации ......................... 17
Глава 2. Организационные и правовые основы управления физической
культурой и спортом ............................................................................................. 23
2.1. Организационные основы государственного и муниципального
управления физической культурой и спортом в России ................................... 23
2.2 Правовая регламентация организации управления физической культурой и
спортом ................................................................................................................... 47
2.3 Государственный контроль (надзор) предпринимательской деятельности в
сфере физкультуры и спорта ................................................................................ 53
Глава 3. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления
по созданию условий для развития физической культуры и спорта ............... 60
3.1 Целевые показатели реализации стратегии развития физической культуры
и спорта в российской федерации на период до 2020 года .............................. 60
3.2 Стратегии инновационного развития в индустрии спорта ......................... 64
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 69
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ............................................. 72
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 .................................................................................................. 78
7
ВВЕДЕНИЕ
Развитие физической культуры и спорта в настоящий момент является
одним из приоритетных направлений государственной политики Российской
Федерации. Это обуславливается тем, что, во-первых, физическая культура и
спорт выступают важнейшим фактором в формировании социального
благополучия населения. Во-вторых, развитие физической культуры и спорта,
особенно в области спорта высоких достижений, играет существенную роль в
формировании международного престижа России. Это было
продемонстрировано в проводившихся в 2014г. XXII Олимпийских зимних
игр в Сочи.
Между тем государственное управление в указанной сфере редко
выступает предметом научных работ по административному праву, хотя
реализация государственной политики в сфере физической культуры и спорта
показывают несовершенство административно-правового регулирования.
Это, проблема отсутствия: нормотворческой компетенции у
специализированных органов управления в субъектах РФ (уполномоченных в
сфере спорта), персональной ответственности спортсменов за допинговые
правонарушения, механизма исполнения такого административного наказания
как запрет посещения официальных спортивных мероприятий и т.д. Все это
делает очевидным актуальность и важность исследуемой проблематики.
Целью настоящей работы является комплексное изучение
деятельности органов местного самоуправления по созданию условий для
развития физической культуры и спорта, разработка конкретных мер,
направленных на разрешение этих проблем.
Задачи исследования:
- изучить теоретические аспекты развития физической культуры и
спорта;
- проанализировать состояние физической культуры и спорта в РФ;
8
- проанализировать механизм управления сферой физической культуры
и спорта в районе;
- разработать рекомендации по повышению эффективности управления
данной сферой.
Объектом исследования выступают общественные отношения,
возникающие в рамках регулирования сферы физической культуры и спорта.
Предмет исследования – особенности обеспечения государственной
политики РФ в сфере физической культуры и спорта в РФ.
При написании работы использовались как общие (диалектический,
системно-функциональный, логический, методы анализа и синтеза), так и
специальные методы исследования: формально-юридический, метод
сравнительного правоведения и т.д.
Теоретическую основу составили фундаментальные труды
исследователей в области публичного права Г.В.Атаманчука, В.И.Васильева,
Ю.А.Тихомирова, а также работы С.В.Алексеева, С.Н.Братановского,
М.Г.Вулаха, Н.А. Жабина и др., которые исследовали такие вопросы
административно-правового регулирования в области физкультуры и спорта,
как принципы государственного регулирования и саморегулирования в
указанной сфере, административно-правовой статус субъектов в области
физкультуры и спорта, и др.
Структура работы обусловлена ее целью и поставленными задачами
и включает введение, три главы, заключение и список использованной
литературы.
9
Глава 1. Государственная политика в области физкультуры и
спорта
1.1 Стратегия развития физкультуры и спорта в РФ
Государственная политика в области физической культуры и спорта
(далее – ФКС) в настоящий момент выступает одной из важных составляющих
общей государственной политики в социально-экономической сфере жизни
общества. В первую очередь, это обусловлено тем, что физическое здроровье
граждан является не только залогом успешного выполнения ими своей
трудовой деятельности, но и необходимым фактором для успешного
выполнения целей государства в других сферах, в том числе – повышения
конкурентоспособности России на международной спортивной арене.
Реализация целей и задач государства осуществляется через разработку и
реализацию государственной (общественной) политики.
Заметим, что государственная политика предполагает наличие целей и
задач в значимых областях государственной и общественной жизни,
присутствие устанавливаемых государством приоритетов и принципов,
нормативную фиксацию стратегических программ, которые формируются и
исполняются органами государственной власти при участии институтов
гражданского общества. В настоящий момент содержание, направления и
принципы государственной политики в сфере ФКС отражены в Стратегии
развития физической культуры и спорта в РФ на период до 2020 года (далее –
Стратегия), утверждённой Правительством РФ
1
. В настоящее время, в
соответствие с Федеральным законом «О стратегическом планировании в
Российской Федерации», предусмотрены документы стратегического
планирования, где фиксируются цели и средства их достижения в том или
ином наиболее важном направлении государственной политики
2
.
1
Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года: утв.
Распоряжением Правительства РФ от 07.08.2009 г. № 1101-р. // СЗ РФ. 2009. № 33. Ст. 4110.
2
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 28.06.2014г. №172-ФЗ
// СЗ РФ. 2014. №26. Ст.3378.
10
В соответствие с положениями Стратегии, основной целью
государственной политики в сфере ФКС в ближайшие годы является
обеспечение условий для того, чтобы граждане могли вести здоровый образ
жизни, иметь доступ к занятиям ФКС. Кроме того в качестве главной цели
обозначено обеспечение конкурентного преимущества российского спорта.
Для достижения этих целей Стратегия формирует базовые задачи
государственной политики в сфере ФКС. В их число входит создание
национальной системы, содержащей физическое воспитание населения, а
также разработку и реализацию мер по пропаганде ФКС среди населения,
реформирование системы физического воспитания в образовательных
учреждениях, модернизация системы подготовки профессиональных
спортсменов. К стратегическим целям относятся и меры социальной защиты и
поддержки спортсменов и тренеров, которые необходимо усилить, а также
развитие инфраструктуры в сфере ФКС и совершенствование финансового
обеспечения физкультурно-спортивной деятельности.
На решение каждой из этих задач направлено осуществление органами
государственной исполнительной власти комплекса мер, как на федеральном
уровне, так и на уровне субъектов РФ. Совокупность этих мер и выступает
содержанием государственной политики в области ФКС, которая
осуществляется государственными органами через нормотворческую и
правореализационную деятельность. Так, Планом по реализации Стратегии,
утверждённым Приказом Минспорта РФ №245 от 14.03.2016г. утверждён
перечень государственных органов, ответственных за реализацию
государственной политики в период до 2020г.
3
Этот перечень включает в себя
практически весь перечень органов, которые формируют сегодня структуру
федеральных органов исполнительной власти России. Это Министерство
образования РФ, МВД РФ, Министерство здравоохранения и социального
развития РФ и мн. др.
3
План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Стратегии развития физической культуры и спорта на
период до 2020 года: утв. Приказом Минспорта РФ от 14.03.2016г. №245. // Доступ СПС «Консультант Плюс».
11
Как любая стратегия, Стратегия развития физической культуры и
спорта в РФ, не только обозначает основные задачи, требующих решения в
период до 2020г., но и содержит указание на меры по пропаганде ФКС,
здорового образа жизни среди населения и направления деятельности по
реализации этих мер.
Во-первых, это разработка и реализация информационно-
пропагандистских кампаний на телевидении, а именно – трансляция
программ, нацеленных на оказание помощи гражданам, самостоятельно
занимающимся физической культурой и спортом. Данная мера реализуется
Министерством связи и массовых коммуникаций РФ в соответствие с
государственной программой «Развитие физической культуры и спорта»
4
.
Министерство финансирует выпуск спортивных телепрограмм, проводит
пропагандистскую работу среди работников средств массовой информации.
Во-вторых, это просветительско-образовательная работа в
образовательных учреждениях по пропаганде спортивной деятельности и
профилактике курения, алкоголизма и наркомании среди молодёжи.
Выполнение данного комплекса мер возлагается на Министерство
образования и науки РФ, которое, в свою очередь, разрабатывает программы
общего, среднего и профессионального образования с учётом положений
Стратегии. Так, одной из самых известных мер Министерства в данной
области за последние годы является введение в общеобразовательную
школьную программу третьего обязательного урока физкультуры
5
. С целью
профилактики курения, алкоголизма и наркомании был принят ряд законов и
подзаконных актов. Минздравсоцразвития РФ устанавливает требования к
маркировке табачных изделий – с 2013 года изготовители табачной продукции
обязаны размещать на упаковке изделия предупредительные надписи и
4
Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и
спорта»: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014г. №302. // СЗ РФ. 2014. №18. Ст.2151.
5
См.: О внесении изменений в федеральный базисный учебный план и примерные учебные планы для
образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих программы общего образования,
утвержденные приказом Министерства образования Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 1312: Приказ
Минобрнауки РФ от 03.06.2011г. №1994 // Доступ СПС «Консультант Плюс».
12
иллюстрации, сообщающие потребителю о вреде курения
6
; в
законодательство внесён ряд ограничений рекламы алкогольной продукции на
телевидении и в других информационных источниках
7
и др.
В государственной политике в сфере ФКС участвует Министерство
спорта, которое, согласно п.1 Положения, является профильным органом по
выработке и реализации политики государства и государственному
регулированию в сфере ФКС
8
.
Важную роль в проведении в жизнь политики РФ в области ФКС
принимают органы государственной власти на уровне субъектов РФ и
муниципальные органы. Это, прежде всего, органы, которые обладают общей
компетенцией – правительства (администрации) субъектов РФ,
администрации как органы МСУ и др.
Кроме того, согласно Плану по реализации мероприятий Стратегии
развития физической культуры и спорта, исполнителями выступают не только
органы государственной и муниципальной власти, но и некоторые
организации с государственным участием, например – ООО «Национальный
спортивный канал»
9
.
Базовой составляющей стратегии являются принципы, отражающие
универсальные подходы к пониманию концепции государственного
управления любой сферой. Принципы развития ФКС фиксируются в ст.3
Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской
Федерации»
10
(далее – Закон о ФКС). Эти принципы представляют собой
6
См.: Об утверждении предупредительных надписей о вреде курения, сопровождаемых рисунками: Приказ
Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 05.05.2012г. №490н // Доступ СПС
«Консультант Плюс».
7
См.: О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и отдельные законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона "Об ограничениях розничной
продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»: федеральный закон РФ
от 18.07.2011г. №218-ФЗ // СЗ РФ. 2011. №30. Ст.4566.
8
Положение о Министерстве спорта Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от
09.06.2012г. №607.//СЗ РФ. 2012. №26. Ст.3525.
9
См.: План мероприятий по реализации в 2016-2020 годах Стратегии развития физической культуры и спорта
на период до 2020 года: утв. Приказом Минспорта РФ от 14.03.2016г. №245. // Доступ СПС «Консультант
Плюс».
10
О физической культуре и спорте в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 04.12.2007г. №329-
ФЗ// СЗ РФ. 2007. №50. Ст.6242.
13
наиболее общие по содержанию нормы права, отражающие основные начала
государственного управления в сфере ФКС, отклонение от которых
недопустимо.
Одним из наиболее важных представляется принцип свободы доступа
граждан к физической культуре и спорту. Данный принцип реализуется,
прежде всего, в сфере образования. Нормы действующего законодательства
РФ об образовании закрепляют следующие положения, реализующие данный
принцип: образовательные организации обязуются создать возможности для
обучающихся заниматься ФКС (п.16 ч.3 ст.28 Федерального закона «Об
образовании»); органы государственной власти и органы местного
самоуправления оказывают содействие лицам, которые проявили выдающиеся
способности в области ФКС (п.2 ч.5 ст.5 Федерального закона «Об
образовании»)
11
. Другой сферой реализации данного принципа выступает
гарантия доступа к физической культуре и спорту людей с ограниченными
возможностями: в соответствии с п.6 Приказом Минспорта РФ от
24.08.2015г.
12
, руководители организаций, предоставляющих услуги в сфере
физкультуры и спорта, обязаны проводить меры для обеспечения доступа
людей с ограниченными возможностями к месту предоставления услуг. К
слову, ст. 3 Закона о ФКС содержит и специальный принцип – принцип
поддержки развития ФКС среди лиц с ограниченными возможностями.
Другим важным принципом государственной политики в сфере ФКС
является запрет дискриминации и насилия. Первая составляющая данного
принципа, касающаяся дискриминации, относится к профессиональной
деятельности спортсменов и тренеров. Согласно ст.348.1 Трудового кодекса
РФ, деятельность лиц, осуществляющих подготовку к спортивным
соревнованиям (тренеров) и лиц, участвующих в спортивных соревнованиях
11
Об образовании в Российской Федерации: федеральный закон РФ от 29.12.2012г. №273-ФЗ// СЗ РФ. 2012.
№53. Ст.7598.
12
Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых
услуг в сфере физической культуры и спорта, а также оказания инвалидам при этом необходимой помощи:
Приказ Минспорта РФ от 24.08.2015г. №825//Доступ СПС «Консультант Плюс».
14
(спортсменов), подпадает под действие трудового законодательства. Ст.3 ТК
РФ также устанавливает запрет на дискриминацию в сфере труда
13
. За
нарушение указанных норм ст.5.62. Кодекса об административных
правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ) предусматривает наложение
административной ответственности
14
. Вторая составляющая, запрет на
насилие, касается отношений между тренерами и спортсменами, лицами,
проводящими занятия по физической подготовке, и обучающимися,
спортсменами между собой, и вытекает из международно-правового и
конституционного права личности на жизнь и охраняется соответствующими
нормами уголовного, административного и гражданского права. Из данного
принципа вытекает и другой специальный принцип, предусмотренный ст.3
Закона о ФКС – принцип обеспечения безопасности жизни и здоровья лиц,
занимающихся ФКС, участников и зрителей спортивных соревнований и
физкультурных мероприятий.
Анализ государственной политики в сфере ФКС предполагает
изучение и принципа сочетания государственного регулирования с
саморегулированием субъектов физической культуры и спорта (п.3 ст.3 Закона
о ФКС). В законодательстве о ФКС не определено, что следует понимать под
саморегулированием в данной области, саморегулирование какими
субъектами здесь допустимо и в каких случаях. Федеральный закон «О
саморегулировании» рассматривает саморегулирование как деятельность,
«осуществляемую субъектами предпринимательской или профессиональной
деятельности самостоятельно и инициативно, направленную на разработку и
установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль
за соблюдением требований указанных стандартов и правил» (ч.1 ст.2 Закона)
15
.
13
Трудовой кодекс РФ: от 30.12.2001г. №197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №1. Ст.3.
14
Кодекс об административных правонарушениях РФ: от 30.12.2001г. №195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №1. Ст.1.
15
О саморегулируемых организациях: федеральный закон РФ от 01.12.2007г. №315-ФЗ// СЗ РФ. 2007. №49.
Ст.6076.
15
Т.Е. Мельник, исследуя проблему саморегулирования в сфере
физической культуры и спорта, отмечает, что под субъектами
саморегулирования в данном случае могут выступать любые физкультурно-
спортивные организации, и в качестве возможных форм саморегулирования
выделяет саморегулирование в рамках физкультурно-спортивных
организаций и саморегулирование на уровне спортивных федераций
16
.
В качестве примера реализации данного принципа государственной
политики в сфере ФКС можно привести признание норм, утверждённых
общероссийскими спортивными федерациями, трудовым законодательством.
В соответствие с ч.3 ст.348.1 ТК РФ, данные нормы должны быть учтены
работодателем в локальном правовом акте.
Следование принципам государственной политики было бы
невозможно при отсутствии государственной поддержки ФКС. Исходя из
смысла ст.38 Закона о ФКС в настоящий момент можно выделить четыре
уровня финансирования ФКС: из бюджета РФ и ее субъектов, из местных
бюджетов и финансирование из иных источников (например, из средств
организаций и индивидуальных предпринимателей). Согласно
Постановлению Правительства № 302, на реализацию государственной
программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ» в 2016-2020 гг.
предусмотрено выделение 94.33 млрд. руб. из бюджетов всех уровней
17
.
Данные факты свидетельствуют о широкой финансовой поддержке сферы
ФКС со стороны государства.
Другими мерами государственной поддержки в сфере ФКС выступают
социальные гарантии спортсменов и тренеров. К таковым, в частности,
относятся:
Выплата государственных стипендий спортсменам, тренерам и
иным специалистам спортивных сборных команд по видам спорта,
16
Мельник Т.Е. Государственное регулирование и саморегулирование в области физической культуры и
спорта//Журнал российского права. 2012. №3. С.25-29.
17
Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие физической культуры и
спорта»: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014г. №302. // СЗ РФ. 2014. №18. Ст.2151.