46
Москве и Московской области основной упор делается на развитие спорта
среди лиц с ограниченными возможностями здоровья: строятся
специализированные комплексы для инвалидов, увеличивается количество и
качество обслуживания для инвалидов. Более того, в Москве упор делается на
развитие спорта среди молодежи, а точнее на увеличение спортивных
площадок и мест для занятия спортом на базе школьных секций и районных
спортивных организаций.
Физическая культура и спорт в нашей стране за последние сто лет играла
очень важную роль в развитии общества. Физическая культура -деятельность,
направленная на развитие физического здоровья, представляет собой часть
общей культуры и включает овладение спортивным мастерством, научными
знаниями в этой области. Существенным мотивом, побуждающим человека
заниматься спортом, есть стремление к совершенству не только физическому
(красота тела), но и духовному, позволяющему использовать физическое
здоровье для пользы общества в соответствии с его потребностями.
В настоящее время во всём мире сложилось положение, при котором
происходит спад физкультурно-оздоровительной активности людей после 25
лет. А это может привести к тому, что в наиболее эффективный период
трудовой деятельности будет наблюдаться угасание его физических
способностей и, следовательно, ухудшение здоровья и снижение
производительности труда. Снижение эффективности физкультурно-
оздоровительных мероприятий в России и снижение финансирования на
массовый спорт отражается на социальных параметрах жизни. До настоящего
времени, негативное наследство тех лет отражается на здоровье и психическом
состоянии граждан. В 2007 году негативная тенденция постепенно стала
меняться на позитивную. Занятие физкультурой и спортом стало модным,
молодые люди почувствовали необходимость в занятии спорта для
обеспечения своей конкурентоспособности. В наши дни объём платных услуг,
оказываемых спортивными организациями, увеличивается и количество
спортивных сооружений растёт (табл. 1).
47
Таблица 1
Платные услуги
Наименование
2016
2017
2018
Количество человек,
занимающихся спортом в общей
численности населения (уд. вес в %)
11
18
23
Количество спортивных сооружений
(обеспеченность в единицах)
352
403
423
Объём платных услуг
10900
17000
25000
В то же время, нельзя не отметить, что сегодня регулярно
занимаются спортом только 15% населения России. Для сравнения приведем
две страны: США, где численность населения регулярно
занимающихся спортом 40% и Германия – 60% жителей. Несмотря на
количественные изменения материального характера, происходящие в
спортивной отрасли, эффективность физической культуры и физкультурно-
оздоровительного комплекса, в целом, не высокая. Это определяется и тем, что
сознательное вложение финансовых ресурсов в физическое здоровье граждан
страны должно быть обеспечено методологически. Государство или
предприниматель должен представлять количественную зависимость
величины эффекта, созданного повышением производительности труда от
инвестирования финансовых ресурсов в физическую культуру и
массовый спорт. Другими словами следует определить экономическую
эффективность от пропаганды здорового образа жизни и вложений в
физкультуру и массовый спорт в нашей стране.
2.2 Правовая регламентация организации управления физической
культурой и спортом
В соответствие со ст.4 Закона о ФКС, правовое регулирование
общественных отношений в сфере ФКС, включает в себя Конституцию РФ,
положения международных договоров РФ, Федеральный Закон «О
физической культуре и спорте», иные федеральные законы и законы субъектов
48
РФ, подзаконные и муниципальные правовые акты. При этом специальным
законом, регулирующим общественные отношения в указанной сфере,
является Федеральный Закон «О физической культуре и спорте», поэтому
другие законы, подзаконные и муниципальные правовые акты не должны
вступать с ним в противоречие.
Говоря о конституционных основах управления ФКС, прежде всего,
необходимо указать на следующие организационные принципы. Во-первых,
это отнесение ч.1 ст.72 Конституции РФ вопросов ФКС общего характера к
совместному ведению Российской Федерации и субъектов. И, во-вторых, это
установление принципа финансирования программ развития ФКС (ч.2 ст.41).
Реализация указанных принципов отражается как в положениях Закона
о ФКС, который разграничивает полномочия в сфере управления указанной
сферой (между государственными органами на федеральном и региональном
уровне (ст.6-8); между государственными и муниципальными органами (ст.9-
9.1.)), так и в других федеральных законах.
Среди подзаконных актов, регламентирующих организацию управления
ФКС, прежде всего, необходимо выделить Указы Президента от 09.03.2004г.
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от
21.05.2012г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»,
выступающие ключевыми актами в системе государственного управления, в
том числе – и в системе организации ФКС. Указом Президента от 21.05.2012г.,
в частности, определено, что Министерство спорта РФ находится под
руководством Правительства РФ. Указами Президента утверждаются
Положения подконтрольных ведомств, некоторые из которых входят и в
организационную структуру управления ФКС, например – Положение о
Министерстве юстиции РФ, Положение о Министерстве обороны РФ
32
и др.
Весомое место в организации управления ФКС в РФ занимают акты,
издаваемые Правительством РФ. Правительство РФ, как орган общей
32
Положение о Министерстве обороны Российской Федерации: утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004г.
№1082. // СЗ РФ. 2004. №34. Ст.3538.
49
компетенции в системе органов исполнительной власти РФ, формирует
государственную политику РФ в области ФКС, руководит и регулирует
деятельность большинства органов федеральной исполнительной власти,
входящих в организационную структуру управления спортом и физкультурой.
Среди ведомственных подзаконных актов особый интерес в рамках
рассматриваемой темы представляют акты, издаваемые Министерством
спорта РФ. Это, как правило, приказы, которыми утверждается, например,
порядок проведения государственной аккредитации общественных
организаций для наделения их статусом спортивной федерации
33
, алгоритм
финансирования за счёт федерального бюджета физкультурно-спортивных
мероприятий и др.
Правовая регламентация организации государственного управления на
региональном уровне осуществляется в соответствие с Федеральным законом
"Об общих принципах организации законодательных и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
Конституциями (уставами) субъектов РФ и актами высших должностных лиц
субъектов РФ. Например, структура органов исполнительной власти
Нижегородской области, которая содержит и уполномоченные в сфере ФКС
органы, установлена Указом Губернатора Нижегородской области №6 от
15.01.2018г.
Аналогично федеральному уровню правовой регламентации,
Правительства субъектов РФ, в соответствие с положениями ст.8 ФЗ «О
физической культуре и спорте» могут формировать региональные программы
развития ФКС
34
и регламентировать деятельность профильных ведомств на
территории субъекта РФ.
33
Об утверждении Порядка проведения государственной аккредитации Российской Федерацией
общественных организаций для наделения их статусом общероссийской спортивной федерации и формы
документа о государственной аккредитации, подтверждающего наличие статуса общероссийской спортивной
федерации: Приказ Минспорта РФ от 01.08.2014г. №662//Доступ СПС «Консультант Плюс».
34
См., напр.: Об утверждении государственной программы «Развитие физической культуры и спорта
Нижегородской области»: Постановление Правительства Нижегородской области от 28.04.2014г. №285 //
Доступ СПС «Консультант Плюс».
50
Региональные профильные ведомства также наделены правом
регламентировать отдельные вопросы управления ФКС. Однако, анализ
учредительных актов таких органов (в частности – Положения Министерства
спорта Нижегородской области) показывает, что региональные профильные
органы, в отличие от Министерства спорта РФ, не наделены широкой
нормотворческой компетенцией. Например, Министерство спорта
Нижегородской области, в соответствие со своим Положением, может
издавать только один акт нормативного характера, а именно – нормативы
расходования средств областного бюджета на проведение физкультурно-
спортивных мероприятий на территории субъекта (п.4.10 Положения), но и он
в настоящее время Министерством не принят. Думается, что отсутствие круга
нормотворческих полномочий у региональных специализированных
министерств, направленных на реализацию управленческих задач субъекта
РФ, возложенных ст.8 ФЗ «О физической культуре и спорте», и
«перекладывание» таких полномочий на органы общей компетенции субъекта
РФ (Правительства субъектов) в конечном итоге приводит к понижению
качества управленческих актов на региональном уровне. В Законе
Нижегородской области «О физической культуре и спорте в Нижегородской
области» прямо указано, что принятие нормативно-правовых актов,
регулирующих правоотношения в данной области на территории Области –
прерогатива Правительства Нижегородской области (п.2 ч.1 ст.4 Закона).
При этом Нижегородская область не является единственным примером
такого дисбаланса полномочий между региональными правительствами и
специализированными ведомствами субъектов РФ. Аналогичную ситуацию
можно наблюдать и в других субъектах: в Республике Коми (ч.1 ст.3 Закона),
Самарской области (ст.6 Закона), Дагестане (ст.8 Закона) и др.
35
35
См.: О некоторых вопросах в области физической культуры и спорта в Республике Коми: закон Республики
Коми №91-РЗ от 29.09.2008г. // Доступ СПС «Консультант Плюс»; О физической культуре и спорте в
Самарской области: закон Самарской области №123-ГД от 08.12.2014г. // Доступ СПС «Консультант Плюс»;
О физической культуре и спорте в Республике Дагестан: закон Республики Дагестан №5 от 02.02.2010г. //
Доступ СПС «Консультант Плюс».
51
Противоположная ситуация, когда издание актов нормативного характера,
регулирующих физкультурно-спортивные отношения, является полномочием
специализированного органа (регионального Министерства спорта) в
настоящий момент существует лишь в Кировской (п.1 ст.7 соответствующего
Закона Кировской области) и Московской (ч.3 ст.2 Закона Московской
области) областях. Некоторыми специализированными законами и вовсе не
урегулирована нормотворческая деятельность органов в сфере ФКС на
территории субъекта. Хотя практически все региональные органы
исполнительной власти в данной сфере принимают нормативно-правовые
акты. Как правило, это приказы, которыми могут утверждаться
Административные регламенты, приостанавливаться действие
государственной аккредитации Астраханских региональных аккредитованных
спортивных федераций, устанавливаться меры по предотвращению допинга
36
и т.д.
Несмотря на существование проблемы дисбаланса государственных
полномочий между органами общей и специальной компетенции на
региональном уровне, те немногочисленные исследования, посвящённые
вопросам правовой регламентации регионального управления ФКС, не
указывают на эту проблему
37
. Вместе с тем, для достижения гармонизации
государственного управления в указанной сфере данная проблема требует
проработки. Проблема стоит тем острее, что её решение представляется
невозможным путём введения соответствующей нормы, предписывающей
наделять региональные ведомства нормотворческими полномочиями в
законах субъектов, в текст Закона о ФКС, поскольку это, как нам видится,
нарушило бы конституционный принцип федерализма. Возможно,
действенной мерой в данном случае являлась бы разработка соответствующих
36
См.: О приостановлении государственной аккредитации Астраханских региональных аккредитованных
спортивных федераций: утв. Приказом Министерства физической культуры и спорта Астраханской области
№34/в от 07.07.2017г. // Доступ СПС «Консультант Плюс».
37
См., напр.: Братановский С.Н. Правовая организация физической культуры и спорта в субъектах
Российской Федерации//Спорт: экономика, право, управление. 2010. №2.
52
рекомендаций по правовой регламентации полномочий специализированных
органов государственного управления в субъектах РФ с перечнем круга их
полномочий в сфере спорта РФ.
Органы местного самоуправления, в рамках своей компетенции,
определяемой ст.9-9.1. ФЗ «О физической культуре и спорте» также участвуют
в управлении ФКС посредством издания муниципальных правовых актов. В
частности, в г. Нижний Новгород есть Положение о департаменте по спорту и
молодёжной политике администрации города Нижнего Новгорода,
утверждённое Администрацией муниципального образования в качестве
учредительно-организационного акта Департамента по спорту и молодёжной
политике как специализированного органа, выполняющего функции по
муниципальному управлению в указанной сфере на территории
муниципального образования. Такие статутные акты, принимаемы органами
местного самоуправления также составляют правовую основу
функционирования системы публичного управления отраслью.
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Правовая
регламентация организации управления ФКС в Российской Федерации
осуществляется на каждом уровне публичной власти.
На уровне РФ – это, прежде всего, Конституция РФ и специальный
Федеральный закон «О физической культуре и спорте», где разграничены
предметы ведения в указанной области между федеральными и
региональными органами исполнительной власти, муниципальными
органами, также другие федеральные законы. В качестве нормативно-
правовой основы управления ФКС на федеральном уровне можно выделить
блок статутных актов, наделяющих исполнительные органы разного уровня
полномочиями по организации управления в сфере спорта и физической
культуры (Положения об органах). Большую роль в управлении играют
ведомственные подзаконные акты, принимаемые, как правило, в форме
приказов.
53
На уровне субъектов РФ нормативную основу управления ФКС
представляют статутные и специализированные законодательные акты
субъектов РФ (например, Закон «О физкультуре и спорте в Нижегородской
области) и Положения о региональных органах исполнительной власти
(Правительств субъектов РФ, Министерств спорта субъектов РФ). Наконец, на
муниципальном уровне правовая регламентация управления ФКС включает в
себя Положения о специализированных местных органах. Между тем, для
уточнения функционального блока задействованных в сфере ФКС органов
государственной власти субъектов РФ, возможно, следует закрепить их
полномочия в законодательстве субъекта РФ с конкретизацией в Положениях
об этих органах.
2.3 Государственный контроль (надзор) предпринимательской
деятельности в сфере физкультуры и спорта
Одним из средств регулирования рыночной экономики и
предпринимательства как одной из её составляющих, в частности, выступает
государственный контроль (надзор). В административно-правовой науке
вопрос соотношения категорий «контроль» и «надзор» является спорным,
критерии их разграничения наукой до сих пор не выведены
38
. Что касается
вопроса соотношения этих понятий в законодательстве, то Федеральный закон
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» (далее – Закон о защите прав юридических лиц)
39
уравнивает их.
Указывается, что государственный контроль (надзор) в сфере
предпринимательской деятельности следует понимать как деятельность
38
См.: Изюмова Е.С. Проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор» в праве // Проблемы права. 2015.
№4. С.88-91.
39
О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: федеральный закон РФ от 26.12.2008г.
№294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. №52. Ст.6249.
54
уполномоченных органов государственной власти, направленную на
предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами,
требований, установленных законодательством РФ (ст.2).
В то же время, исходя из положений законодательства, полагаем, что в
российском праве существует если не сущностное, то ведомственное отличие
указанных категорий. Из приведённой легальной дефиниции
государственного контроля (надзора) следует, что его осуществление
относится к предмету полномочий того или иного государственного органа.
Полномочия органов государственной власти, в свою очередь,
устанавливаются либо титульным законом, либо статутным актом. Так,
Законом «О прокуратуре РФ» прямо указывается на то, что надзор за тем, как
соблюдаются законодательные положения на территории РФ, осуществляют
органы прокуратуры (ст.1). Полагаем, что государственный надзор по
отношению к государственному контролю является более широким понятием.
Так, анализируя предмет прокурорского надзора, обозначенный в ч.2 ст.1
Закона «О прокуратуре», мы видим, что он включает в себя наиболее
обширные и общественно-значимые группы общественных отношений
(защита прав и свобод человека и гражданина, охрана защищаемых законом
общественных и государственных интересов и др.).
Государственный контроль по отношению к государственному надзору
выступает более узкоспециализированной деятельностью того или иного
органа государственной власти. Так, согласно Положению, органы ФНС РФ
являются уполномоченными органами в сфере налогового и валютного
контроля (п.1).
Прежде чем перейти к рассмотрению государственного (контроля) за
предпринимательской деятельностью в сфере ФКС, необходимо определить
содержание такой деятельности. Определение предпринимательской
деятельности содержится в гражданском законодательстве. Согласно ст.2
Гражданского кодекса РФ, под предпринимательской деятельностью следует
55
понимать самостоятельную, направленную на систематическое получение
прибыли и носящую рисковый характер деятельность
40
.
Специальное законодательство о ФКС не содержит положений о
предпринимательской деятельности в указанной сфере, однако попытки
определения такой деятельности встречаются в науке. Так, М.Н. Малеина,
выделяет следующие группы предпринимательских отношений в сфере
физкультурно-спортивной деятельности:
отношения по обучению видам спорта или развитию общей
физической подготовки на коммерческой основе;
отношения в сфере спортивного менеджмента (организация
спортивных мероприятий и т.д.);
отношения по предоставлению товаров (услуг) для
самостоятельной физкультурно-спортивной деятельности граждан
(изготовление и реализация спортивного питания, инструментария,
обучающих физкультурно-спортивных программ и т.д.)
41
.
При отсутствии специальных требований в Законе о ФКС,
субъектами, осуществляющими такую деятельность, могут быть
индивидуальные предприниматели и коммерческие организации,
зарегистрированные в одной из организационно-правовых форм,
предусмотренных гражданским законодательством. Кроме тренеров, к
специалистам в сфере ФКС, которые могут осуществлять
предпринимательскую деятельность, также относятся администратор
тренировочного процесса, спортивный инструктор, дежурный по спортивному
залу, хореограф и др.
42
Здесь также стоит отметить и то, что для
осуществления предпринимательской деятельности в сфере ФКС не требуется
40
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. №
32. Ст. 3301.
41
Малеина М.Н. Природа и содержание договора на оказание физкультурно-оздоровительных услуг // Законы
России: опыт, анализ, практика. 2014. №9.
42
См.: Перечень иных специалистов в области физической культуры и спорта в Российской Федерации: утв.
Приказом Минспорттуризма России №347 от 16.04.2012г. // Доступ СПС «Консультант Плюс».