15
единица no администрации no области. no Полномочия no этих no управляющих no структур no в no
сфере no управления no образованием no закреплены no на no законодательном no уровне no и no
едины no для no всех no субъектов no РФ.
На no муниципальном no уровне no права no муниципалитетов no в no сфере no управления no
образованием no регламентируются no кроме no Закона no № no 273-ФЗ no дополнительно no
Федеральным no законом no «Об no общих no принципах no организации no местного no
самоуправления no в no Российской no Федерации»
1
. no
Муниципалитеты, no как no правило, no являются no учредителями no муниципальных no
образовательных no учреждений, no организуют no предоставление no населению no
образовательных no услуг no в no объеме no и no в no соответствии no с no федеральным no
законодательством, no ведут no учет no и no контроль no предоставляемых no услуг no и no их no
качество, no а no также no осуществляют no бухгалтерское no и no экономическое no обслуживание no
образовательных no учреждений.
Разграничение no полномочий no в no управлении no образованием no между no
государственными, no региональными no и no муниципальными no органами no управления no
образованием no осуществляется no на no основе no Федерального no закона no «Об no образовании
no в no Российской no Федерации», no вступившим no в no силу no с no 1 no сентября no 2013 no г.
2
Федеральные no органы no власти no в no соответствии no с no законом no обладают no
наибольшими no полномочиями, no но no для no повышения no эффективности no в no принятии no
управленческих no решений no значительный no объем no полномочий no передан no на no
региональный no уровень. no Муниципалитеты no обладают no своим no объемом no
полномочий.
Таким no образом, no в no текущем no процессе no реализации no государственных no
программ no по no модернизации no существующего no управления no образованием no
1
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
(последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс; Федеральный закон
от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
2
Путило Н.В., Пуляева Е.В. Правовое регулирование сферы образования в Российской
Федерации: типовой научно-методический комплекс для государственных и муниципальных
служащих. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ, 2015. – С. 34.
16
приоритетным no направлением no является no широкое no внедрение no информационных no
технологий.
Изучив no основную no законодательную no базу no управления no образованием, no
рассмотрим no тенденции no развития no муниципальной no сферы no управленческой no
деятельности. no Изучение no литературы, no посвященной no данным no проблемам, no
показало, no что no на no современном no этапе no решается no задача no оптимизации, no что no
выражается no в no интеграции no различных no образовательных no субъектов.
1
no
В no частности no речь no идет no о no формировании no образовательных no объединений no
разных no типов, no например, no дошкольное no образовательное no учреждение, no школа, no вуз; no
образовательный no кластер; no отраслевой no образовательный no консорциум; no ресурсный
no центр. no
Этот no процесс no обусловлен no Концепцией no долгосрочного no социально-
экономического no развития no Российской no Федерации no до no 2020 no г.
2
, no где no стратегически no
приоритетным no направлением no объявлен no переход no к no новой no модели no
пространственного no развития no российской no экономики. no
Таким no образом, no первая no и no основная no тенденция no в no развитии no
государственного no и no муниципального no управления no образованием no – no это no
интеграция no образовательных no учреждений, no расположенных no на no территории no
муниципалитетов. no В no результате no роль no муниципальных no органов no управления no
повышается, no что no становится no катализатором no активного no поиска no эффективных no
моделей no развития no самого no образования. no
Данная no интеграция, no несомненно, no потребует no и no новых no форм no культуры no
управления. no Так no как no речь no идет no об no объединении, no создании no новых no форм no
корпораций, no то no потребуется no и no несколько no иная, no специфичная no культура, no основу no
которой no будут no составлять no различные no виды no информационного no взаимодействия.
1
Соловьёв И.В. Анализ некоторых тенденций развития образования // Управление
образованием: теория и практика. – 2013. – № 1. – C. 35; Лунев А.Н., Пугачева Н.Б. Формы
интеграции субъектов регионального рынка профессиональных образовательных услуг
[Электронный ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/formy-integratsii-subektov-
regionalnogo-rynka-professionalnyh-obrazovatelnyh-uslug (Дата обращения 21.02.2018).
2
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»
(последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
17
Еще no одной no из no стратегических no задач no развития no управления no образованием no
является no создание no единого no образовательного no пространства. no Смеем no
предположить, no что, no в no свою no очередь, no это no так no же no потребует no формирования no нового
no типа no управленческой no культуры no и no информационного no взаимодействия no между no
новыми no кластерами.
Подтверждение no наших no предположений no о no необходимости no формирования no
нового no типа no культуры no управления no образованием no мы no находим no в no работах no
исследователей, no в no которых no показано
1
, no что no решение no данных no проблем no тесно no
взаимосвязано no и no с no проблемами no формирования no информационной no культуры no
субъектов no управления. no
Изучение no этих no и no других no работ no по no проблемам no культуры no социального no
управления no показало, no что no в no целом no можно no говорить no об no очередной no третьей no
тенденции no в no развитии no государственного no и no муниципального no управления no
образованием no – no формирование no информационной no культуры, no на no базе no которой no и no
должно no происходить no взаимодействие no образовательных no учреждений. no
Формирование no подобных no комплексов no основано no на no сетевом no
взаимодействии no учреждений no образования, no находящихся no на no территории no
муниципалитета. no Это, no в no свою no очередь, no обусловливает no достижение no
конкурентных no преимуществ no образовательных no учреждений. no Без no современных no
информационных no ресурсов no и no технологий no данный no процесс no невозможен, no что no
обосновывается no в no исследованиях no современных no ученых.
2
Итак, no можно no видеть, no что no модернизация no – no это no системный no процесс. no Если no
говорить no о no системе no образования, no то no необходимо no учитывать no такие no ее no элементы, no
как no управление, no управление no образованием, no образование, no информатизация no и no
информационная no культура.
1
Васильченко С.Х. Образовательная корпоративная информационная среда как инструмент
повышения профессиональной эффективности сотрудника // Педагогическая информатика. –
2012. – № 5. – C. 118
2
Салихов Е.А. Информатизация процессов реализации функций управления
муниципальными образованиями [Электронный ресурс] URL:
https://elibrary.ru/item.asp?id=15201208 (Дата обращения 21.02.2018).
18
Кроме no обозначенных no направлений no в no изменениях no управления no
образованием, no исследователи no называют no создание no муниципальной no системы no
измерения no и no оценки no качества no образования.
1
no Данный no процесс no можно no обозначить no
как no четвертую no тенденцию no в no развитии no управления no образованием. no
Основным no компонентом no такой no системы no является no мониторинг no качества no
образования, no позволяющий no обеспечить no оперативную no передачу no информации no для
no управления no учебно-образовательного no процесса. no К no основным no функциям no данного no
мониторинга no по no мнению no Н.Б. no Пугачевой no относятся
2
: no
ориентирующая no – no автоматизация no документооборота; no
диагностическая no – no сбор no и no систематизация no рейтинговой no информации; no
коррекционная no – no совершенствование no учебно-образовательного no
партнерства; no
прогностическая no – no анализ no направлений no развития no муниципального no
образования. no
В данном случае трудно не согласиться с мнением П.И. Третьякова и
Н.А. Шарай, которые считают, что: «Проведение мониторинговых
исследований предполагает создание информационной системы, разработанной
на основе последовательно проводимых действий…»
3
. И снова мы видим, что
без должной информационной культуры в системе управления образованием на
муниципальном уровне решение данной проблемы невозможно.
Как правило, информатизация государственного и муниципального
управления образованием осуществляется в рамках программы «электронное
правительство». Данная программа предусматривает не только
1
Логвинов С.И., Романов В.А. Управление образовательным процессом вуза на базе
информационных технологий: модельный подход // Современные проблемы науки и
образования. – 2013. – № 3. – C. 209; Аринушкина А.А. Информационные системы
мониторинга качества управления образованием [Электронный ресурс] URL:
https://elibrary.ru/item.asp?id=17076813 (Дата обращения 21.02.2018).
2
Пугачева Н.Б. Форсайт как составляющая управления современным профессиональным
образованием [Электронный ресурс] URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=16338150 (Дата
обращения 21.02.2018).
3
Третьяков П.И., Шарай Н.А. К вопросу о состоянии проблемы управления качеством
образовательных систем // Знание. Понимание. Умение. – 2012. – Выпуск № 4. – С. 300.
19
информатизацию процесса управления, но и привлечение к процессу
управления широких слоев населения.
Проблемы процесса реализации программы широко обсуждается в
научных трудах исследователей
1
, большинство из которых считает, что
повсеместное использование информационных и сетевых технологий,
присутствие органов управления образованием в сети Интернет позволит
наиболее полно осуществить прозрачность принимаемых управленческих
решений и осуществить постоянный диалог с потребителями образовательных
услуг.
Таким образом, основная тенденция развития управления образованием
– это оптимизация образовательного процесса, предусматривающая
интеграцию образовательных учреждений и управляющих структур
соответственно, а также создание единого информационно-образовательного
пространства, как на уровне отдельного учебного заведения, так и на уровнях
муниципальных образований и округов. Перечисленные мероприятия, в свою
очередь, требуют и наличия соответствующего уровня информационной
культуры всех участников образовательного процесса и его управления.
1.2 Функции органов государственного управления и местного самоуправления
в сфере образования
Развитие местного самоуправления в России – одна из приоритетных
задач, о важности которой говорится на самом высоком уровне. Решение этой
задачи зависит в первую очередь от эффективности и продуктивности
взаимодействия между государственной и муниципальной властью.
Проведя реформу местного самоуправления, правительство должно
обращаться к зарубежным моделям взаимодействия государственной власти и
местного самоуправления, поскольку наш исторический опыт довольно беден
положительными примерами в этой области.
1
Антипов А.А., Гришанова Е.М. Электронное правительство и информационное общество в
Pоссии // T-Comm. – 2013. – №12. – С. 4-5.; Логуа Р.А., Балюков А.С. Электронное
правительство в цифровую эпоху: концепция, практика и развитие // Основы ЭУП. – 2014. –
№ 5 (17). – С.13
20
За рубежом, напротив, используются довольно эффективные модели
такого взаимодействия, которые складывались на протяжении десятков (а в
некоторых странах и сотен) лет. Данные модели проверены временем. Их
исследование и разумное применение в Российской Федерации необходимы
для успешной реализации административной реформы и реформы местного
самоуправления.
Как показывает опыт зарубежных стран, в отношениях между органами
государственной власти и местным самоуправлением существуют три
основные модели взаимоотношений
1
:
модель относительной автономии, которая предоставляет
независимость органам местного самоуправления, не снижая в то же время
роли общенационального государства и региональной власти;
модель агентств, в рамках которой органы местного самоуправления
рассматриваются главным образом в качестве структур, проводящих политику
центра;
модель взаимодействий, в основе которой лежит идея
взаимозависимости и сотрудничества.
Модели взаимодействия между органами государственной власти и
местного самоуправления также можно рассматривать с точки зрения
страновых различий. Так, в научной литературе по местному самоуправлению
выделяются три основные модели взаимодействия: англосаксонская,
континентальная и смешанная.
2
Англосаксонская модель характеризуется отсутствием прямого
подчинения органов местного самоуправления органам государственной
власти, высокой степенью децентрализации управления, отсутствием на местах
представителей центральной власти. Она характерна для таких стран, как
1
Местное самоуправление: энциклопедия / под общ. ред. В.Б. Зотова. – Ростов н/Д: Рос.
муницип. акад., 2014. – С. 439.
2
Цроботенко И.И. Зарубежные модели местного самоуправления: опыт для России
[Электронный ресурс] URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=13033553 (Дата обращения
21.02.2018).
21
Великобритания, США, Австралия, и может быть соотнесена с указанной
моделью относительной автономии.
Континентальная модель прямо противоположна англосаксонской и
присуща таким странам и регионам, как Франция, Латинская Америка, Африка.
Ее основные характеристики: высокая степень централизации, наличие прямого
контроля за органами местного самоуправления, сочетание государственного
управления и местного самоуправления в рамках одних административно-
территориальных единиц. Она может быть соотнесена с моделью агентств.
И наконец, смешанная модель взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления сочетает в себе черты как англосаксонской
модели, таки континентальной.
Характерной чертой немецкой модели является то, что федеральные
органы власти практически не принимают участия во взаимодействии с
органами местного самоуправления. Отношения между государством и
муниципалитетами развертываются почти исключительно в сфере отношений
между федеральной землей и местными властями.
1
Система взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления в Германии опирается на принцип контроля и надзора со
стороны государства. При этом данный надзор не ограничивает местное
самоуправление. Само существование контролирующих органов заставляет
муниципалитеты действовать в рамках закона и совершать меньше ошибок.
Прямое вмешательство государства в дела муниципалитетов происходит
крайне редко, конечно же, если это не касается исполнения отдельных
государственных полномочий. Муниципалитеты в Германии имеют право даже
выступать против государственных актов надзора и обращаться в суд.
В современной России такая практика не распространена, и
государственный контроль за местным самоуправлением превышает все
1
Переходов В.А. Зарубежные модели взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления: сравнительный анализ [Электронный ресурс] URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnye-modeli-vzaimodeystviya-organov-gosudarstvennoy-
vlasti-i-mestnogo-samoupravleniya-sravnitelnyy-analiz (Дата обращения 21.02.2018).
22
допустимые нормы. Чтобы убедиться в этом, достаточно посмотреть на
количество отчетов, которые местные администрации готовят для органов
государственной власти в ущерб решению вопросов местного значения. Тем
более муниципалитеты не выступают в судах против актов государственного
контроля и надзора.
Таким образом, несмотря на наличие всеобщих принципов
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, в
различных странах это взаимодействие происходит по-разному. Иногда даже в
рамках одной страны используются разные модели.
В современном мире трудно наблюдать описанные модели в чистом
виде. Как правило, даже в одной стране в различных ситуациях могут
использоваться разные модели. Для каждой страны, а в некоторых случаях и
отдельно взятой части страны необходима уникальная модель, которая будет
учитывать исторические традиции, потребности местного населения,
способствовать развитию местного самоуправления и государства.
Правительство РФ проводит единую государственную политику в сфере
образования, определяет основные направления развития общего и
профессионального образования. Министерство образования осуществляет
функции: «… по выработке государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической
и инновационной деятельности, нанотехнологий, интеллектуальной
собственности, а также в сфере воспитания, социальной поддержки и
социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных
учреждений»
1
.
Федеральные агентства РОСМОЛОДЕЖ и РОСОБРНАДЗОР
осуществляют молодежную политику в сфере образования и науки и
контролирующие функции соответственно Отраслевые министерства через
1
Министерство образования и науки Российской Федерации [Электронный ресурс] URL:
https://минобрнауки.рф/ (Дата обращения 21.02.2018).
23
свои структурные подразделения осуществляют управляющие функции по
отношению к подведомственным образовательным учреждениям.
Субъекты РФ имеют свои органы управления образованием, статус
которых закрепляется в законах об образовании субъектов Российской
Федерации. В правовом плане они единственные государственные органы,
реализующие в комплексе государственную политику образования. На
муниципальном уровне местные администрации создают свои органы
управления муниципальными образовательными учреждениями в соответствии
с полномочиями, определенными в Федеральном законе № 273-ФЗ.
1
Изучение и сопоставление полномочий в сфере образования
федеральных органов государственной власти в научных источниках показало
2
,
что органы управления образованием в рамках муниципалитетов действуют в
русле общей государственной политики и осуществляют лишь часть задач,
закрепленных соответствующими законами.
Отобразим наглядно в таблице основные функции органов местного
самоуправления в области управления образованием и функции субъектов
Российской Федерации (таблица 1).
Таблица 1
Функции субъектов РФ и органов местного самоуправления в области
управления образованием
Субъект РФ
Органы местного самоуправления
Определяют региональную
политику в области образования
Реализуют государственную политику в области
образования
Разрабатывают законодательства
и осуществляют контроль в
области образования
Осуществляют нормативное регулирование в
области образования в рамках своих
компетенций
Осуществляют административное
управление в области
образования
Осуществляют в рамках своих компетенций
планирование, организацию и контроль в
области образования
1
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
(последняя редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 295 «Об утверждении государственной
программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013 – 2020 годы"» (последняя
редакция) // Справочно-правовая система Консультант Плюс; Распоряжение Правительства
РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 года» (последняя редакция) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
24
Из таблицы можно видеть, что органы местного самоуправления
реализуют государственную политику в области образования на своей
территории с помощью целенаправленной организационной деятельности.
Конкретизируем функции муниципальной системы управления
качеством образования. К ним относятся:
– обеспечение соблюдения требований, установленных федеральным и
региональным законодательством Российской Федерации, регулирующим
применение процедур оценки качества образования;
– создание нормативных правовых актов, регулирующих применение
процедур оценки качества образования;
– организационно-методическое сопровождение организации работы в
системе управления качеством образования на муниципальном уровне;
– формирование показателей и критериев оценки качества образования,
применяемых в муниципальной системе управления качеством образования;
– оценка качества основных, вспомогательных и управленческих
процессов в муниципальной образовательной системе, образовательных
организациях, условий реализации образовательных программ, результатов
образования;
– формирование и поддержка в актуальном состоянии баз данных по
различным направлениям и аспектам качества образования;
– обобщение, анализ и представлении информации о качественных и
количественных характеристиках системы образования и ее отдельных
элементов, прогноз основных тенденций развития образовательных
организаций и муниципальной системы образования в целом;
– обеспечение участников образовательных отношений актуальной
информацией, необходимой и востребованной для реализации их функций;
– обеспечение информационной открытости муниципальной системы
образования, предоставление внешним пользователям (исполнительная и
законодательная власть, общественность, средства массовой информации,
родители и иные, заинтересованные лица) информации о состоянии в развитии