15
2. Стратегическое планирование на уровне субъектов Российской
Федерации
4
.
Стратегической задачей органов управления здравоохранения субъектов
РФ является разработка планов и программ формирования эффективной
системы оказания населению территории доступной медицинской помощи на
перспективу 10 лет и более. Эта работа осуществляется на основе параметров,
устанавливаемых на федеральном уровне, с учетом региональных особенностей.
В процессе планирования должны быть решены следующие задачи:
произведен анализ и разработан прогноз состояния здоровья населения
территории на плановый период;
произведен анализ состояния системы здравоохранения территории,
соответствия ее требованиям федерального уровня;
установлены цели, задачи и приоритеты развития здравоохранения на
плановый период;
утверждены региональные нормы и нормативы, применяемые при
планировании системы здравоохранения территории;
определены стратегические показатели состояния здоровья населения и
деятельности здравоохранения территории;
определены ресурсы, необходимые для развития системы
здравоохранения территории, и источники их получения;
принят комплекс планов и целевых программ, обеспечивающих
реализацию стратегических целей и задач развития системы здравоохранения
субъектов Российской Федерации;
установлены параметры для планирования здравоохранения
муниципальных образований
5
.
Текущее планирование предусматривает разработку ежегодных планов и
4
Разумовский, А.В. Стратегическое планирование и управление муниципальным
здравоохранением: Учебно-методические рекомендации/ А.В. Разумовский, В.Н. Лазарев,
Н.А.Полина [и др.]/ 2-е изд.переработанное и доп.:- Н. Новгород. Изд-во НГМА, 2017. -84 с.
5
Разумовский, А.В. Стратегическое планирование и управление муниципальным
здравоохранением: Учебно-методические рекомендации/ А.В. Разумовский, В.Н. Лазарев,
Н.А.Полина [и др.]/ 2-е изд.перераб. и доп.:- Н. Новгород. Изд-во НГМА, 2017. –С. 31.
16
программ деятельности системы здравоохранения субъектов РФ,
муниципальных образований и конкретных организаций здравоохранения в
соответствии с перспективными планами и программами, утвержденными на
уровне субъекта РФ и муниципального образования
6
.
В настоящее время подход к планированию имеет явное разделение на
программу и план.
Программа представляет собой набор определенных действий,
осуществляемых системными субъектами, которые требуется выполнить для
реализации задачи. В связи с этим программа может быть выполнена только в
заложенном объеме, недовыполнение или перевыполнение сделает достижение
цели невозможной.
По задачам все программы можно классифицировать:
1. стратегические – характеризуются планами на 5 лет вперед.
2. тактические или промежуточные – занимают среднее положение
между пунктом 1 и 2 и включают планирование в рамках 1-5 лет;
3. оперативные или текущие – имеют короткие сроки достижения
(месяц, квартал, обычно не более года);
Кроме этого, программы можно разделить на:
- сложные – выполняемые несколькими коллективами различных
субъектов или субъектами в нескольких системах;
- простые – осуществляемые субъектами единственной системы или
коллективом одного субъекта;
Планы в себе имеют 3 группы характеристик: сроки; параметры и объемы;
необходимое кол-во ресурсов для реализации.
Таким образом, базовой задачей стратегического планирования можно
назвать нововведения и изменения в системе здравоохранения. Она должна быть
спланирована с учетом всей системной перспективы, а не лишь некоторых ее
частей, однако, быть адресованной конкретно. Плановая стратегическая
разработка должна производиться начиная от мед.организации и заканчивая
6
Планирование в здравоохранении: учебное пособие для высшего профессионального
образования / М.: МЦФЭР, 2016. – С. 173.
17
управленческим уровнем. Данная система стратегического планирования
обладает особой актуальностью в больших городах. Основная специфика
процесса разработки стратегических планов в отношении больших населенных
пунктов заключается в необходимости формирования продуманных потоков
пациентов, которые обращаются в медицинские учреждения, подчиняющиеся
разным ведомственным и территориальным органам власти.
Все цели разрабатываются для выполнения определенной миссии.
Основанные на миссии конечные цели выступают в качестве неких критериев.
Аналитическая работа над стратегическими альтернативами базируется на
главных предполагаемых результатах. Непосредственно после управленческого
исследования начинается процесс выбора основной стратегии, вместе с
методами ее воплощения. Стратегическое планирование основано на трех
главных типах деятельности управленческого характера: перераспределение
ресурсных запасов и планирование приоритетных задач; способствование
приспособлению системы к имеющимся внешним условиям; быстрое
управление и своевременное перегруппирование системы
7
.
Взаимная зависимость составляющих планирования стратегического типа
отображена на рисунке 3.
Рисунок 3. Взаимная зависимость составляющих
стратегического плана
8
7
Руденко, Л.Г. Планирование и проектирование организаций: Учебник. —— М.: Дашков и К,
2016. — 240 с.
8
Фомичев А.Н. Стратегический менеджмент: учебник для вузов / А.Н. Фомичев. —М. :
Дашков и К, 2016. — 468 c.
18
Основной задачей планирования стратегического типа является поиск
путей развития и применения ресурсных возможностей для повышения
показателей здоровья среди граждан. Важным шагом будет согласование
основы для стратегического планирования, состоящей из совокупности целей,
конечного результата, а также непосредственных причастных лиц (рисунок 4)
Рисунок 4. Упрощенная схема основы стратегического
планирования
Обеспечение согласования имеющихся и стратегических планирований,
что разрабатываются в федеральном центре, а также на уровне регионального и
муниципального руководства, должно обеспечиваться за счет развития
конкретных методов координирования работы всех составляющих
управленческой системы здравоохранения, что основывается на конкретных
согласительных процессах (рисунок 5).
Рисунок 5. Схема координирования работы при планировании
стратегического характера
Чтобы реализовать основные задачи, предусмотренные стратегическим
планированием необходимо формировать специализированные отделы внутри
системы руководства здравоохранением. Такие отделы буду иметь возможность
осуществлять контроль за элементами планирования по всем направлениям. Они
должны создаваться внутри органов руководства здравоохранения РФ при
19
полном соблюдении плана действий Минздрава, касающегося введения
программы экономического и социального развития страны в среднесрочной
перспективе. На региональном уровне действия руководящих подразделений по
организационной работе будут основаны на мощных, технически оснащенных
медицинских центрах, которые будут заниматься информированием, анализом, а
также прогнозированием. Чтоб эффективно реализовать некоторые
приоритетные направления развития системы здравоохранения, имеющие
перспективу, предусматривается формирование на государственном уровне
специальных команд по стратегическому развитию, что в дальнейшем будут
передавать свои функции в округа федерального значения
9
.
Одной из важнейших управленческих задач в области охраны здоровья
населения становится достижение целевых ориентиров: повышение качества и
доступности медицинской помощи за счет эффективного использования
ограниченных финансовых, материальных, трудовых и иных ресурсов
здравоохранения в условиях быстро растущей конкуренции на рынке
медицинских услуг.
Учреждения здравоохранения имеют особые характеристики, которые
требуют модификации общих принципов управления или изменения акцентов.
Во-первых, результатом деятельности является медицинская услуга, что
предполагает прямой контакт с потребителем и вовлечение его в процесс
оказания. При этом пациенты - основные элементы внешней среды для
учреждения здравоохранения, которые не являются пассивным объектом, а
реагируют на оказываемое воздействие и тем самым непосредственно влияют на
весь процесс работы.
Отсюда вытекает сложность оценки качества и необходимости
оказываемых медицинских услуг и, соответственно, результатов деятельности
медицинских организаций в целом и труда их сотрудников. Это в большей
степени определяет организацию управления в сфере здравоохранения.
Во-вторых, медицинские услуги относятся к социальным услугам. С одной
9
Планирование здравоохранения: Учебное пособие. – Кемерово: КемГМА, ИнСЭПЗ. – 2017. –
С. 61.
20
стороны, они помимо непосредственного эффекта для потребителя имеют и
общественный, социальный эффект, а с другой - общество признает важность
получения гражданами медицинских услуг и свою роль в их обеспечении
медицинским обслуживанием.
Исходя из этого, среди наиболее существенных признаков учреждений
здравоохранения, связанных с характером их деятельности и оказывающих
влияние на процесс управления ими, специалисты отмечают:
- сложность определения качества и измерения результатов работы;
- высокую специализацию основной деятельности, которая часто имеет
срочный и неотложный характер;
- отсутствие права на неопределенность и ошибку;
- потребность в тесной координации работы различных подразделений;
- необходимость контроля со стороны администрации учреждений
здравоохранения за деятельностью врачей, которые непосредственно влияют на
определение объема работы и расходы;
- трудность координации работы и распределения полномочий и
ответственности, связанную с двойным подчинением, существующим во многих
медицинских учреждениях.
Выделяется три типа учреждений здравоохранения, соответствующие трем
секторам современного общества (государственные, частные и некоммерческие),
каждый из которых имеет свою специфику в области управления
10
.
Ведущую роль в развитии системы здравоохранения в России играет
государство. Главная цель политики в области охраны здоровья состоит в том,
чтобы обеспечить равный доступ всех категорий населения к медицинским
услугам. Основными характеристиками сложившейся модели являлись: охват
всего населения страны; предоставление полного набора медицинских услуг;
отсутствие для населения финансовых ограничений доступа к услугам
здравоохранения; наличие целостной системы медицинских учреждений,
10
Здравоохранение: современное состояние и возможные сценарии развития :докл. к XVIII Апр. междунар. науч.
конф. по проблемам развития экономики и обще- ства, Москва, 11–14 апр. 2017 г. / рук. авт. кол. С. В. Шишкин;
Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». — М. : Изд. дом Высшей школы экономики, 2017. — 34 с.
21
обеспечивавшей преемственность в лечении, включая профилактику и
реабилитацию; высокий уровень квалификации кадров и высокое качество
медицинского образования. Государственные лечебно-профилактические
учреждения финансируются за счет государственных средств, оказывая услуги
населению либо бесплатно, либо за плату, которая обычно не превышает
себестоимости услуг. Последние могут продаваться и по рыночным ценам, но
только в случае принятия соответствующего коллективного решения.
Для осуществления подобных задач необходима особая модель управления.
Ее характерными чертами является то, что государственные учреждения:
подотчетны в своих действиях как законодательным и исполнительным
органам власти, так и обществу в целом,
они находятся под постоянным пристальным вниманием общественности
и средств массовой информации;
осуществляют единообразный подход к клиентам, необходимость
которого определяется концепцией равных прав граждан на охрану здоровья;
придерживаются на регулярной основе определенных процедур,
закрепленных соответствующими законами и иными нормативными актами;
руководствуются в кадровой политике принципами государственной
службы (порядок продвижения по служебной лестнице, установление
заработной платы, определение уровней ответственности и полномочий).
Наиболее показательным проявлением новых тенденций в управлении
учреждений здравоохранения является появление частных организаций с
присущими им особенностями.
Такие организации финансируются не государством, а учредителями
(физическими и/или юридическими лицами). Помимо различия в
финансировании частные учреждения здравоохранения отличаются от
государственных также тем, что:
- управление ими имеет большую гибкость, присутствует свобода в
принятии решений, процесс управления имеет более персонифицированный
характер;
22
- в частных учреждениях здравоохранения строго соблюдается принцип
прямой взаимосвязи между доходами и расходами.
В связи с этим, частные медицинские учреждения составляют реальную
конкуренцию государственному сектору: лучше удовлетворяют индивидуальные
запросы населения на более высоком технологическом уровне, обеспечивают
высокое качество обслуживания
11
.
В управлении учреждениями здравоохранения выделяется «третий сектор»,
образуемый некоммерческими организациями. Их особенности:
- функционирование на основе принципа добровольности, который
выражается в том, что некоммерческие организации возникают, как результат
намерения их учредителей заняться на некоммерческой основе определенной
деятельностью для решения той или иной социальной проблемы;
- некоммерческие организации не ставят своей целью извлечение прибыли
и ее распределение между участниками.
Особенности некоммерческих организаций отражаются и в формах
управления ими, в частности, в методах их взаимодействия с государством и
частным сектором, во взаимоотношениях между учредителями и
управленческим персоналом, в организации труда добровольцев и т. д.
Выделяют основные цели эффективного развития учреждения
здравоохранения: предоставление потребителям качественных услуг,
сохранение и развитие нравственных основ личности, обеспечение
конкурентоспособности учреждения здравоохранения. Исходное целеполагание
позволяет реформировать механизм управления под углом зрения создания
благоприятных условий для осуществления стратегических ориентиров.
Общее целеполагание носит универсальный характер и применимо к
любому учреждению здравоохранения. Механизм управления устойчивым
развитием учреждения здравоохранения представляют двумя блоками:
целеобразующим и целедостигающим (рисунок 6).
11
Агапитов, А.Е Управление здравоохранением на современном этапе: проблемы их причины и возможные
решения / А.Е. Агапитов, А.Ю. Белов, А.А. Дзидинский. М.: Изд. дом журнала «Менеджер здравоохранения»,
2016. – 156 с.
23
Рисунок 6. Механизм управления развитием учреждения
здравоохранения
Целеобразующий блок составляют принципы, подходы, миссия, цели, а
также подсистемы управления и направления совершенствования управления. В
целедостигающий блок включаются принципы, подходы, аспекты
совершенствования управления, функции, методы, ресурсы управления.
Характер объекта и предмета управления предопределяет методологические
подходы к управлению. Предлагается ориентироваться на следующие пять
подходов к формированию механизма управления устойчивым развитием
учреждения здравоохранения: научный, социально-экономический,
процессуальный, программно-целевой, системный. Эти подходы к управлению
соотносятся с принципами: интегрированности знаний; кадрового обеспечения
устойчивого развития; реализации стратегических решений; целевой
конкретности и своевременности принятия управленческих решений.
Для управления учреждением здравоохранения особенно важно развитие
конкретных методов управления. Особого внимания заслуживают методы
социально-психологического воздействия, обеспечивающие потребности
персонала в самореализации, саморазвитии и экорегулировании, что для
учреждений здравоохранения является особенно важным.
Механизм управления предполагает соответствующее обеспечение:
Целеобразующий блок
Миссия учреждения
здравоохранения
Цели учреждения здравоохранения
Подсистемы управления развитием
Направления совершенствования
развития
Целедостигающий блок механизма управления
Подходы к
управлению
развитием
Принципы
управления
развитием
24
методическое, нормативно-правовое, информативное, организационное.
Эффективность созданного механизма управления устойчивым развитием
напрямую зависит от степени согласованности его структурных элементов, от
глубины приспособления функций, методов, направлений, ресурсов.
При стратегическом планировании устойчивого развития учреждений
здравоохранения следует учитывать возможные подходы к установлению
приоритетных объектов в области здравоохранения.
Установление научно обоснованной приоритетности объектов
здравоохранения необходимо по ряду причин:
изменение системы потребностей в услугах;
вероятность недополучения населением отдельных территорий
своевременного и современного комплекса услуг;
вероятность возникновения и усиления негативных экологических
тенденций;
снижение средней продолжительности предстоящей жизни населения и
ухудшение его здоровья;
ограничения бюджетных ассигнований и сроков выполнения
мероприятий по развитию объектов здравоохранения;
нарушение сбалансированности целей развития объектов в области
здравоохранения.
Процедуры формирования приоритетных объектов здравоохранения
должны отражать вариант долгосрочной стратегии развития учреждения.
К установлению приоритетных объектов здравоохранения наиболее
предпочтительным является аналитический подход, включающий
диагностический и исследовательский этапы. Установление приоритетных
объектов здравоохранения на диагностическом этапе включает следующие три
блока: формирование совокупности объектов, претендующих на получение
статуса приоритетных; оценка объектов, претендующих на получение статуса
приоритетных; выбор приоритетных объектов. Особое внимание должно
уделяться установлению критериев оценки исследуемых объектов.