2
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3
1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО
(МУНИЦИПАЛЬНОГО) УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ…………………………………………………………...6
1.1. Государственное и муниципальное управление в сфере здравоохранения:
понятие, сущность, функции …………………………………………………….6
1.2. Общая характеристика деятельности государственных и муниципальных
учреждений в сфере здравоохранения ………………………………………...12
1.3. Нормативное правовое регулирование государственного и
муниципального управления здравоохранением ……………………………..21
2.ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ..………..27
2.1.Структура и функции государственных органов власти Самарской
области по управлению сферой здравоохранения ……………………………27
2.2.Направления деятельности государственных органов власти Самарской
области по управлению сферой здравоохранения ……………………………31
2.3.Анализ результатов деятельности государственных органов власти
Самарской области в сфере здравоохранения ………………………………...42
3.ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ……...…..52
3.1.Проблемы государственного управления в сфере здравоохранения…….52
3.2.Мероприятия по совершенствованию государственного управления в
сфере здравоохранения Самарской области и оценка их эффективности.…..58
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….69
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ…………………………….74
ПРИЛОЖЕНИЕ
3
ВВЕДЕНИЕ
Здравоохранение занимает исключительное место в социально
ориентированной экономике, именно здесь производятся общественно
потребляемые блага – медицинские услуги. В последнее время
здравоохранение все более плотно вовлекается в экономический оборот
общества, чему способствует активное функционирование медицинских
учреждений на рыночных основах. Причем, наблюдается все большая
зависимость здравоохранения от общего экономического роста в стране:
платежеспособность населения, которая влияет на объемы платных услуг
отрасли, а стабилизация в государственном секторе позволяет рассчитывать
на развитие целевых программ, финансируемых государством. [12.c.9]
В связи с этим, государство прилагает значительные усилия в целях
формирования комфортной среды для осуществления в России исследований
мирового уровня, оказания содействия научным исследованиям в
перспективных направлениях, как самой медицинской науки, так и ее
организации и управления. Государство реализует федеральные целевые
программы, направленные на развитие и повышение эффективности
здравоохранения и поддержание комплексных социально ориентированных
инновационных проектов в сфере здравоохранения.
В этой связи, исследование темы «Совершенствование
государственного (муниципального) управления в сфере здравоохранения на
примере Самарской области» является актуальной.
В литературе рассматривались различные аспекты государственного
управления в здравоохранении – организационные механизмы управления
инновационным развитием здравоохранения, вопросы модернизации
социального института здравоохранения в условиях современной России,
4
инновационный подход к управлению ресурсами здравоохранения,
методологические основы управления сферой услуг здравоохранения, особо
выделены социальные инновации и механизмы их реализации в сфере
здравоохранения. [12.c.35].
Эффективность системы здравоохранения является надежным
индикатором эффективности функционирования государства в целом.
Именно поэтому вопросы реформирования системы здравоохранения
являются одними из самых обсуждаемых на всех уровнях - региональном,
государственном, международном. В настоящее время в России 143 млн.
жителей России получают медицинские услуги в более чем 20 тысячах
лечебно-профилактических учреждений, причем 98% из них -
государственные. В то же время происходит бурное формирование рынка
медицинских услуг, увеличивается объем платных медицинских услуг,
внедряются новые формы обслуживания населения. [24.12.]
.Анализу современной роли и состояния системы здравоохранения,
диагностике ключевых проблем ее развития посвящены работы многих
отечественных исследователей, в том числе, Азаров А.В. [1], Дьяченко В.Г.
[19], Боткин О.И. [8]
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие в сфере финансового обеспечения деятельности
муниципальных учреждений здравоохранения, и правовая основа этих
отношений.
Целью данного исследования является развитие теоретических
положений и совершенствование методического обеспечения
государственного управления в сфере здравоохранения (на примере
Самарской области).
Достижение поставленной цели предопределило решение следующих
основных задач:
Раскрыть понятие, сущность и функции государственного и
муниципального управления в сфере здравоохранения;
5
Рассмотреть правовое регулирование государственного и
муниципального управления здравоохранением;
Проанализировать государственное управление развитием
здравоохранения на примере Самарской области;
Выявить основные проблемы государственного управления в
сфере здравоохранения;
Разработать мероприятия по совершенствованию
государственного управления в сфере здравоохранения и оценить их
эффективность.
Информационную основу выпускной квалификационной работы
составили статистические данные о состоянии и динамике параметров
развития здравоохранения России, субъектов Российской Федерации,
опубликованные Федеральной службой государственной статистики, ее
региональным подразделением на территории Самарской области;
материалы, полученные автором в федеральных и региональных органах
государственной власти и управления; ресурсы сети Интернет.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех
взаимосвязанных глав, заключения, списка литературы и приложений.
В первой главе автором рассматриваются теоретико-методологические
основы государственного (муниципального) управления в сфере
здравоохранения.
Во второй главе проводится анализ государственного управления
развития здравоохранения на примере Самарской области.
В третьей главе выявляются проблемы деятельности государственного
управления и разрабатываются мероприятия по совершенствованию
деятельности государственного управления в сфере здравоохранения.
6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО)
УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
1.1. Государственное и муниципальное управление в сфере
здравоохранения: понятие, сущность, функции
Понятие «здравоохранение» означает деятельность по сохранению,
улучшению, обеспечению и укреплению здоровья различных групп
населения. Основными законодательными актами закреплено право человека
на охрану и укрепления здоровья. Оптимизация системы здравоохранения
является важнейшей частью социально – экономической политики
государства. Здравоохранение рассматривается как государственная система
с единством целей, взаимодействия и преемственностью служб (лечебных и
профилактических), всеобщей доступностью квалифицированной
медицинской помощи, реальной гуманистической направленностью. [29.c.
19]
Под охраной здоровья понимается совокупность мер политического,
экономического, правового, социального, культурного, научного,
медицинского, санитарно - эпедимического характера, направленных на
сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого
человека, поддержания его активной долголетней жизни, предоставление ему
медицинской помощи в случае утраты здоровья. [ 14. c 21]
Охрана здоровья граждан — это совокупность мер экономического,
правового, медицинского, противоэпидемического и санитарно-
гигиенического характера, направленных на сохранение и укрепление
здоровья человека, поддержание его долголетней активной жизни. В систему
7
здравоохранения РФ входят государственные, муниципальные и
частные лечебно-профилактические, научно-исследовательские и
образовательные медицинские учреждения, фармацевтические, аптечные
предприятия и другие организации, центры государственного санитарно-
эпидемиологического надзора в районах и городах.
Одним из элементов качества жизни в стране является качество
предоставляемых медицинских услуг населению. Поэтому, эффективное
регулирование процесса обеспечения и контроль качества медицинской
помощи является основой для продления жизни и трудоспособности
граждан, и тем самым, обеспечения социально-экономического благополучия
в стране.
В Российской Федерации для охраны здоровья граждан функционирует
многогранная система государственных, социально-экономических,
общественных и медицинских механизмов, которые осуществляются
государственными органами, органами местного самоуправления,
общественными и профессиональными организациями. В рамках
деятельности по здравоохранению страны, указанные органы и организации,
наделены компетенцией и осуществляют полномочия, направленные на
полное и эффективное использование экономических возможностей страны,
региона, области с существующей потребностью населения в качественной и
доступной медицинской помощи. Одними из важнейших направлений
деятельности органов и организаций по обеспечению населения
качественными и доступными медицинскими услугами, является управление
и контроль качества предоставляемых медицинских услуг. Поэтому, на
современном этапе развития здравоохранения существует необходимость
исследовать систему органов и организаций, которые осуществляют
управление и контроль качества медицинских услуг.
Система здравоохранения в стране характеризуется как
государственная система, объединяющая в себя взаимодействие,
преемственность лечебных и профилактических служб с единством цели:
8
обеспечения доступности квалифицированной медицинской
помощи населению. Поэтому, как верно указала Ю.А. Петрова [13],
результативность системы здравоохранения может быть обеспечена только
при условии, если она учитывает интересы каждой из сторон и отслеживает
уровень их удовлетворенности.
Развитие здравоохранения, и тем самым, обеспечение качества и
доступности медицинской помощи населению, в первую очередь, как верно
указал Н.Н. Корякин [9], предполагает оптимальное распределение
полномочий между уровнями власти в стране и обеспечение эффективной
модели их реализации.
На современном этапе, структура органов управления
здравоохранением и методы управления и контроля характеризуються
разноообразием, а потому, для их исследования и анализа целесообразно
выделить общие черты их функционирования в разрезе полномочий,
возложенных на них законодательством.
Для исследования структуры органов и организаций по управлению
качеством медицинской услуги, воспользуемся уровнями управления
здравоохранения, определенными Н.М. Лагутовой [8].
Государственное управление, как наиболее важный и
всеохватывающий вид управления, включает управления на уровне
Российской Федерации и ее субъектов. Что касается управления качеством
медицинских услуг, предоставляемых в стране, то государственное
управление осуществляет, в первую очередь, Министерство здравоохранения
Российской Федерации [11]. Именно на него возложено руководство
системой здравоохранения в составе правительства. Правительство страны
осуществляет государственную политику и финансирует федеральные
программы.
Руководство реализацией федеральной государственной политики в
сфере здравоохранения осуществляет Президент Российской Федерации. Под
руководством Министерства здравоохранения находятся Министерства
9
здравоохранения республик, комитеты по здравоохранению
автономных округов, автономной области, краев и областей, а также города
Москвы и Санкт-Петербурга.
В этих городах управление здравоохранением осуществляют
городские и районные комитеты, а в сельской местности – центральные
районные больницы. Указанные органы и учреждения, в пределах своей
компетенции, осуществляют контроль над соответствием качества
медицинских услуг установленным стандартам в сфере здравоохранения, в
том числе, организация лицензирования медицинской деятельности
организаций муниципальной и частной систем здравоохранения [10].
В целом, системе органов управления здравоохранением свойственно
двойное подчинение. В частности, министерства здравоохранения республик
по общим вопросам подчинены соответствующему правительству
Федерации, а по вопросам здравоохранения – Министерству
здравоохранения Российской Федерации.
Отдельно следует отметить, что к полномочиям региональных органов
управления [8], в рамках управления качеством медицинской помощи,
отнесено: разработка комплекса показателей для оценки эффективности
деятельности медицинских учреждений, показателей здоровья населения, и
на основе этого – определение стратегии развития системы здравоохранения
региона с формированием целевых ориентиров – основных показателей и
критериев здоровья населения.
Местное самоуправление – по словам Н.М. Лагутова [6.с.12.]
включается в подвид государственного управления здравоохранением, и
осуществляют жители населенных пунктов и административных территорий.
Согласно Конституции Российской Федерации [4.с.12.], местное
самоуправление независимо от государственной власти, однако, как верно
указал Н.Н. Корякин [9.с.27.], в рамках управления здравоохранением,
местное самоуправление не может быть наделено автономией, что
объясняется необходимостью тесной взаимосвязи между всеми элементами
10
системы здравоохранения с целью обеспечения доступной и
качественной медицинской помощи населению. Также, в органах местного
самоуправления, в большинстве случаев, недостаточно собственных
ресурсов, как управленческих, так и финансовых, – а потому, муниципальное
здравоохранение вынуждено находиться в взаимосвязи с региональной
системой здравоохранения.
Согласно ст.12 Конституции Российской Федерации [4.с.11.], органы
местного самоуправления самостоятельны в пределах своих полномочий. В
то же время, в Европейской хартии местного самоуправления [2],
предусмотрена возможность делегирования им
государственных полномочий. В том числе, и в сфере здравоохранения.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации в области
здравоохранения контролируют соблюдения на территории муниципальных
образования государственных социальных стандартов, стандартов качества
медицинской помощи
Частное управление – управление, которое осуществляет руководство
медицинских организаций и учреждений здравоохранения [8.с.7.]. Как верно
указывают экономисты [9.с.32.], усовершенствование системы
здравоохранения страны может быть достигнуто не столько путем
юридических и организационно-структурных преобразований, сколько за
счет человеческого фактора – руководителей медицинских учреждений,
которые кроме определения основных целей и перспектив развития, имеют
непосредственные возможности их достигать. Здравоохранение в пределах
деятельности медицинских учреждений основывается на достижении
удовлетворения потребностей населения в поддержании и укреплении
здоровья. А степень удовлетворения определяет и уровень качества
медицинских услуг. Поэтому, частное управление реализуется путем
обеспечения, поддержания и улучшения, в пределах доступных ресурсов,
уровня качества медицинской помощи.
11
В целом, можно констатировать, что существующая
система органов и организаций по управлению здравоохранения страны дает
возможность обеспечить доступность и качество медицинской помощи
населению. Однако, современной проблемой здравоохранения, в том числе,
обеспечения качественной медицинской помощи, является отсутствие
урегулированности на законодательном уровне организационного единства
всех субъектов системы здравоохранения, неопределенность при разделении
ответственности между ними, нечеткость правового регулирования
здравоохранения на разных уровнях управления [10]. В частности, такая
неурегулированность препятствует установлению единых стандартов в
здравоохранении, усложняет управление и проведение контроля качества
медицинских услуг.
Поэтому, система управления и контроля качества в здравоохранении
требует дальнейшего развития и совершенствования. По мнению
И.В. Иванова [3.с.24.], развитие системы здравоохранения должно
осуществляться поэтапно, с пересмотром стереотипов качества медицинских
услуг и подходов к реформированию системы оказанию медицинской
помощи населению.
При этом, как верно указали Г.М. Гайдаров и Н.Ю. Алексеева [2.10.], к
адаптации системы здравоохранения к современным условиям, с учетом
современных потребностей населения и существующими экономическими
возможностями, должно быть направлено совершенствование системы
здравоохранения.
Подтверждается это также тем, что главной целью совершенствования
сферы здравоохранения в России, является создание такой устойчивой
системы, функционирование которой, будет способствовать обеспечению
государством, как гарантом здоровья населения, высокого качества и
доступности медицинской помощи для каждого жителя [12].