16
1. Россия имеет самую большую в мире территорию и огромный
многоресурсный экономический потенциал;
2. Россия – многонациональная страна;
3. Существует резкая дифференциация в природно-климатических,
экономических условиях, уровне жизни населения и др.;
4. Разные стартовые условия регионов при переходе централизованной
системы управления к рыночным отношениям хозяйствования.
Меры государственного воздействия на развитие регионов во многом
определяются характерными особенностями регионального развития.
Сегодня в России одна из основных проблем – не снижающаяся
региональная асимметрия.
По характеру и темпам развития регионы можно условно разделить на
несколько типов. В их числе выделяются развитые (опорные) и проблемные
регионы
9
.
Государственная региональная политика в опорных регионах
направлена на обеспечение наибольшей свободы и конкуренции
товаропроизводителей, всемерной активизации экономической деятельности
с учетом имеющихся здесь благоприятных предпосылок. Это предполагает
массовое привлечение капитала в производственную сферу, прежде всего в
современные отрасли обрабатывающей промышленности с высокими
технологиями.
Развитые регионы призваны быть лидерами активных структурных
преобразований на принципах экономики постиндустриального типа,
формирования наукоемких, высокопроизводительных и
ресурсосберегающих, а также экспортных и импортозамещающих
производств, сервисных видов услуг.
Среди механизмов регулирования социально-экономического развития
опорных регионов важнейшая роль отводится широкому использованию
9
Райзберг, Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами: Учебное
пособие / Б.А. Райзберг. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2013. – С. 194
17
потенциала частно-предпринимательских, особенно коллективной
(акционерной), форм рыночного хозяйствования при ограничении прямой
государственной помощи. Государство призвано посредством налоговой и
кредитной политики поощрять акционерный бизнес. Отлаженные кредитные
и налоговые инструменты могут стать здесь важнейшими рычагами
хозяйственно-предпринимательской активности.
Проблемные регионы различаются по характеру факторов, угнетающих
развитие. Основными типами проблемных регионов в современной ситуации
являются: депрессивные, отстающие, кризисные, а также регионы особого
стратегического значения
10
.
Тип депрессивных регионов характеризуется сравнительно высоким
уровнем экономического потенциала, значительной долей промышленности,
повышенной квалификацией местных трудовых ресурсов. Однако из-за
низкой конкурентоспособности профилирующих отраслей, нарушения
снабженческо-сырьевых связей (легкая промышленность и др.) или
переориентации стратегического курса (относительно ВПК) эти регионы
теперь отличаются глубоким спадом производства, высокой безработицей
(главным образом структурной), малой инвестиционной активностью,
низким уровнем финансово-бюджетной обеспеченности и реальных доходов
населения и его резким социальным расслоением. К этой категории
территорий следует относить не только субъекты федерации, но и
конкретные части областей, краев и республик в составе России, что
позволит оказывать целевую помощь депрессивным местностям, не
распространяя ее на развитые центры субъектов Федерации
11
.
Основной формой поддержки депрессивных регионов является
концентрация уже предусмотренных нормативно-законодательными актами
методов и механизмов поддержки предпринимательства, привлечения
10
Якушев, А.В. ВПС: Государственное и муниципальное управление. Конспект лекций / А.В. Якушев. - М.:
А-Приор, 2008. – С.82
11
Самойлов, В.Д. Государственное управление. Теория, механизмы, правовые основы: Учебник для
студентов вузов, обучающихся по специальности "Государственное и муниципальное управление" / В.Д.
Самойлов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2013. – С.137
18
частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействие инвестиционной
активности, реструктуризации предприятий, переподготовке кадров с целью
обеспечения доступа к действующим каналам финансовой помощи.
Отстающие в экономическом отношении регионы характеризуются
чрезмерно низкими душевыми доходами населения и недостаточным
производственным и финансовым потенциалом по сравнению с основной
массой регионов страны. В ряде регионов, относимых к этой группе,
социально-экономическая ситуация усложняется политическими,
этническими, криминальными, экологическими проблемами.
Основными путями решения этих проблем являются: осуществление
централизованных инвестиций из федеральных источников на новое
строительство, главным образом в сфере промышленности, инфраструктуры
(производственной, общехозяйственной и социальной), а также
стимулирование частных капиталовложений в отдельные секторы экономики
посредством льготных кредитов и налогов. Для регионов с крайне низким
уровнем бюджетной обеспеченности разрабатываются программы по
созданию льготного режима бюджетных взаимоотношений. Слаборазвитые
регионы требуют усиления механизмов государственного регулирования
экономики
12
.
Проблемы кризисных регионов, отличающихся экстремальным
характером экономических, социально-политических и экоприродных
процессов (остановка подавляющей части промышленных предприятий,
межэтнические конфликты, последствия природных катаклизмов), решаются
с помощью федеральных целевых программ. На кризисные регионы
распространяются меры, предпринимаемые в отношении депрессивных
регионов.
Народное хозяйство России не может нормально развиваться без
природных ресурсов Крайнего Севера. Здесь необходимо прежде всего
12
Тихомиров, С.В. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-
правовые аспекты: Монография / С.В. Тихомиров. - М.: Норма, НИЦ ИНФРА-М, 2012. – С.153
19
решать проблемы структурной перестройки промышленности Севера в
направлении ликвидации непрофильных, убыточных и экологически
«грязных» предприятий, развития транспортной инфраструктуры, включая
совершенствование трансарктической навигации, а также необходимо
создать благоприятные условия для коренных народностей Севера,
переселить избыточное население в районы, более благоприятные для
проживания
13
.
Особое геополитическое положение Дальнего Востока и
Калининградской области предопределяет необходимость принятия
специальных целевых федеральных программ социально-экономического
развития этих регионов, укрепления их транспортных связей с Центральной
Россией, усиления их роли во внешнеэкономических отношениях.
Требуют внимания регионы, граничащие с республиками бывшего
СССР. Новое приграничье России глубоко интегрировано с сопредельными
зарубежными территориями в экономическом, культурно-этническом и
демографическом плане, поэтому необходимо посредством правовых и
экономических инструментов поощрять стремление приграничных районов к
сотрудничеству с соседними областями республик бывшего СССР
14
.
Государственное территориальное регулирование в настоящее время
проявляется в поддержке северных регионов страны путем льготного
кредитования и 50%-ной компенсации транспортных расходов, финансового
обеспечения гарантий и компенсаций для лиц, проживающих и работающих
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним областях; в
дополнительной селективной поддержке как регионов, признаваемых
депрессивными (республики Ингушская, Тыва, Алтай, Бурятия, Калмыкия и
др.), так и регионов, чрезвычайное государственное стимулирование которых
13
Литвак, Б.Г. Государственное управление. Лучшие мировые практики / Б.Г. Литвак.. - М.: МФПУ
Синергия, 2013. – С.61
14
Ильина, И.Н. Региональная экономика и управление развитием территорий: Учебник и практикум для
бакалавриата и магистратуры / И.Н. Ильина, К.С. Леонард, Д.Л. Лопатников и др. - Люберцы: Юрайт, 2016.
– С.212
20
ориентируется на превращение их в зоны устойчивого развития
(Волгоградская, Саратовская, Самарская области и др.).
15
Аналогичные меры селективной поддержки принимаются и в целях
структурной перестройки экономики регионов, находящихся в
экстремальных природно-климатических условиях и малоосвоенных
(республики Саха (Якутия), Коми, Карелия, Приморский и Хабаровский
края, Мурманская, Сахалинская области). Подобного рода государственная
поддержка оказывается также регионам, отличающимся исключительным
экономико-географическим положением (Калининградская область) либо
оказавшимся приграничными (Псковская, Новгородская, Смоленская
области, Краснодарский край и республики Северного Кавказа). Финансовая
поддержка оказывается также так называемым закрытым административно-
территориальным образованиям, в которых расположены организации и
предприятия Минатома и Минобороны России
16
.
В настоящее время в Российской Федерации главным экономическим
механизмом государственного регулирования территориального и
регионального развития является бюджетная система. Так же как и в
большинстве стран, она строится по принципам бюджетного федерализма и
имеет три уровня: федеральный, региональный (субфедеральный) и местный
(муниципальный). Бюджетная система включает также государственные
внебюджетные фонды (федеральные и субфедеральные). Практически
ежегодно происходят уточнения правил конструирования бюджетов и
межбюджетных отношений. Бюджеты принимаются и используются на
основе законодательных актов: Бюджетного, Налогового кодексов
Российской Федерации, Закона о федеральном бюджете на очередной год,
актов законодательных органов субъектов федерации и органов местного
самоуправления
17
.
15
Андреев, А. Региональная экономика. / А. Андреев. - СПб.: Питер, 2012. – С.351
16
Курнышев, В.В. Региональная экономика. Основы теории и методы исследования: Учебное пособие /
В.В. Курнышев, В.Г. Глушкова. - М.: КноРус, 2013. – С.82
17
Фетисов, Г.Г. Региональная экономика и управление: Учебник / Г.Г. Фетисов, В.П. Орешин. - М.: НИЦ
ИНФРА-М, 2013. – С.131
21
Основные направления эволюции бюджетной системы России в
переходном периоде определяются стремлением к достижению большей
автономности, самообеспеченности, бездефицитности бюджетов разных
уровней, относительному уменьшению межбюджетных потоков (особенно
встречных). Преобладающей тенденцией является децентрализации
бюджетной системы, то есть увеличение роли региональных и местных
бюджетов путем передачи с федерального уровня расходных полномочий и
соответствующей доходной базы.
Доходы бюджетов. Преобладающую часть доходов федерального и
субфедеральных бюджетов составляют налоги (примерно 80%). Наиболее
значительные неналоговые доходы поступают от внешнеэкономической
деятельности, от имущества, находящегося в государственной
собственности, от продажи принадлежащего государству имущества, а также
в виде доходов целевых бюджетных фондов и внешних займов. Налоговая
система Российской Федерации объединяет три группы налогов и сборов:
федеральные, региональные и местные.
Распределение федеральных налогов между бюджетными уровнями
осуществляется по смешанной схеме.
Исключительно в федеральный бюджет поступают акцизы на нефть,
природный газ, бензин автомобильный, легковые автомобили, спирт
этиловый (за исключением пищевого); налог на добавленную стоимость
(НДС) на товары, ввозимые на территорию России, а также на драгоценные
металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда
драгоценных металлов и драгоценных камней; все акцизы на товары,
ввозимые на территорию России; налог на операции с ценными бумагами;
таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи,
доходы от внешнеэкономической деятельности; прибыли Центрального
банка Российской Федерации и ряд других менее значительных доходов,
платежей, дивидендов.
22
При распределении некоторых федеральных налогов (например, на
прибыль) между бюджетными уровнями используется принцип
присоединения ставок. Максимальная ставка взимания налога на прибыль
предприятий - 35%. При этом ставка зачисления в федеральный бюджет -
13%, а в пределах оставшихся 22% налог взимается в региональный бюджет.
Ряд регионов устанавливают пониженную ставку с целью стимулирования
инвестиций. Например, в Санкт-Петербурге ставка налога равна 20%
18
.
Федеральный и субфедеральные бюджеты делят между собой также
средства целевых бюджетных фондов, среди которых наибольшее значение
для регионального развития имеют такие фонды, как дорожный;
воспроизводства минерально-сырьевой базы; управления, изучения,
сохранения и воспроизводства водных биологический ресурсов;
восстановления и охраны водных объектов. Средства от приватизации
федеральной собственности на аукционах или по конкурсу, а также от
продажи акций делятся меду двумя уровнями бюджетов в соотношении 83,3
и 10%.
В бюджеты субъектов Российской Федерации, помимо указанных
выше федеральных налогов и сборов (в определенных долях), поступают
собственные региональные налоги и сборы: налог на имущество
организаций, налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог,
налог с продаж, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные
сборы. Кроме того, региональные бюджеты включают неналоговые доходы и
доходы региональных бюджетных фондов, регулируемые законами
субъектов федерации, а также средства от региональных займов (в том числе,
международных).
В налоговой системе России практически отсутствуют прямые рентные
платежи за использование природных ресурсов. Преобладающая часть
создаваемого рентного дохода изымается косвенным образом: через акциз,
налог на прибыль, экспортные таможенные пошлины. Доля прямых платежей
18
Региональная экономика: Учебник / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ, 2015. – С.82
23
за использование природных ресурсов в доходах бюджетов составляет 1,1% в
федеральном бюджете и 4,8% - в бюджетах субъектов федерации
19
.
Принцип функционирования главного источника финансовой
поддержки субъектов федерации - ФФПР - рассматривается ниже. Адресное
выделение средств закрытым административно-территориальным
образованиям (ЗАТО) объясняется их особым режимом хозяйствования.
Фонд регионального развития используется в основном на финансирование
федеральных программ развития регионов, а также для дополнительной
финансовой помощи высокодотационным субъектам федерации. Фонд
развития региональных финансов был создан временно для активизации
процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов федерации,
содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса,
стимулирования экономических реформ в регионах.
Сумма средств федерального бюджета, расходуемых на территориях,
многократно превышает сумму расходов указанных выше фондов и адресных
ассигнований. Сюда следует относить основную часть расходов Бюджета
развития, федеральной адресной инвестиционной программы, ассигнований
на поддержку отраслей и предприятий, на социально-культурные
мероприятия и т.д. По экспертным оценкам, суммарные расходы
федерального бюджета, привязанные к конкретным территориям, составляли
более 60% всех федеральных расходов, что превышает объем прямых
межбюджетных трансфертов примерно в 7 раз
20
.
Подавляющую часть всех расходов бюджетов субъектов федерации
используется для нужд экономики и населения соответствующих регионов. В
структуре расходов этих бюджетов ведущее место занимают социально-
культурные мероприятия, а также государственная поддержка отраслей
народного хозяйства. При существующем распределении полномочий по
19
Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С.
Гегедюш и др. - М.: Дашков и К, 2016. -С.134
20
Васильев, В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / В.П. Васильев. - М.:
ДиС, 2014. – С.234
24
бюджетным расходам на долю субъектов Российской Федерации приходится
почти половина расходов консолидированного бюджета на государственное
управление, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности,
около 90% расходов на государственную поддержку отраслей, более %
расходов на социально-культурные мероприятия. Межбюджетные
трансферты. В бюджетной системе Росси используются только
вертикальные трансферты: от бюджета вышестоящего уровня к
нижестоящему. Горизонтальные отношения между бюджетами (как,
например, между федеральными землями в Германии) отсутствуют
21
.
Помимо общего выравнивающего трансферта в бюджет субъектов
федерации поступают различные целевые трансферты. Это три указанных
выше трансферта из ФФПР, дополнительная помощь высоко дефицитным
регионам (из Фонда регионального развития) и т.д. Особой формой
финансовой поддержки регионов является передача в их в собственность
акций предприятий, находившихся ранее в федеральной собственности. В
результате этого региональные бюджеты получают дополнительные
неналоговые доходы (дивиденды по акциям), а региональные власти -права
акционера по управлению предприятиями в интересах регионального
развития
22
.
Главными задачами совершенствования межбюджетных отношений
являются: 1) уменьшение числа регионов, получающих выравнивающий
трансферт, посредством укрепления собственной финансовой базы
региональных бюджетов; 2) переориентация финансовой помощи из
федерального бюджета в большей степени на стимулирование
экономического развития регионов; 3) усиление контроля за целевым и
эффективным использованием финансовой помощи.
21
Иванов, В.В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных
технологий / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. - М.: ИНФРА-М, 2013. – С.235
22
Орешин, В.П. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / В.П. Орешин. - М.: ИЦ
РИОР, ИНФРА-М, 2011. – С.95
25
Выводы по главе 1
По результатам проведенного и представленного в первой главе
выпускной квалификационной работы были сделаны следующие выводы. По
определению Н.Н. Некрасова «под регионом понимается крупная территория
страны с более или менее однородными природными условиями и
характерной направленностью развития производительных сил на основе
сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся
и перспективной материально-технической базой, производственной и
социальной инфраструктурой»
Развитие региона - многоаспектный процесс. Содержание развития
регионов может сильно различаться по целому ряду причин. Так, различия в
развитии Бурятии, Калининградской области, Ямало-Ненецкого автономного
округа и Москвы обусловлены не только исходным уровнем развития, но и
особенностями конкретного региона, его производственной структурой,
географическим положением, производственной специализацией и пр.
Под государственным регулированием регионального развития
понимают воздействие на экономическую, финансовую, социальную,
инвестиционную и другую деятельность органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в целях устойчивого и сбалансированного
функционирования регионов, повышения уровня жизни населения.
Меры государственного воздействия на развитие регионов во многом
определяются характерными особенностями регионального развития.
Сегодня в России одна из основных проблем – не снижающаяся
региональная асимметрия.
В настоящее время в Российской Федерации главным экономическим
механизмом государственного регулирования территориального и
регионального развития является бюджетная система.