68
Большое число госпрограмм объясняется выделением отдельных
направлений в самостоятельные программы и сокращением числа
подпрограмм в составе отдельных программ. Это позволяет субъекту
РФ более предметно формулировать цели и задачи реализации
государственных программ и в большей степени соответствует проектному
подходу в управлении. В то же время при разработке малого числа
государственных программ в одном регионе развитие целых отраслей может
быть представлено как единый комплексный проект. При такой модели
происходит смещение акцента на формирование мультипликативных
эффектов подпрограмм и мероприятий и оценку интегральных показателей
эффективности реализации госпрограмм. Однако в целом количество
государственных программ и их структурирование обусловлены
объективными причинами и не имеют корреляции с эффективностью
программно-целевого управления в регионе.
К факторам, влияющим на число действующих в регионе госпрограмм
и их отраслевую направленность, относится распределение полномочий
между Федерацией и ее субъектами; специфика природно-географических,
демографических, социально-экономических условий развития регионов;
сложившаяся на региональном уровне практика государственного
регулирования отраслей экономики и социальной сферы; изменения
бюджетного законодательства; сроки реализации ранее принятых
государственных программ.
В 2015 году в субъектах Федерации также было принято значительное
количество новых государственных программ, срок реализации которых
наступает в 2016 году. Суммарное их число — 148. Большая часть новых
государственных программ направлена на решение проблем в социальной
сфере (62 программы) и в сфере национальной экономики (34). Также
значительное число государственных программ принято по направлению
«эффективное государство» (18). Оставшиеся 34 программы направлены
http://www.econom22.ru/economy/
69
на решение задач в таких сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство,
природоохранная деятельность, безопасность и транспорт.
Наибольшее число новых государственных программ утверждено
в Краснодарском крае (26), Ханты-Мансийском автономном округе (25),
Ставропольском крае (19) и Еврейской автономной области (17). Данные
субъекты приняли решение о разработке нового пакета государственных
программ, несмотря на то что сроки завершения действующих в 2015 году
государственных программ наступили бы через два года и более (рисунок 4).
Принятые в 2015 году новые государственные программы
различаются по горизонту планирования. Основная масса принимаемых
программ по периоду планирования ориентирована на пятилетний срок. Доля
краткосрочных программ (до трех лет) незначительна. Вместе с тем крайне
редки случаи утверждения государственных программ на шесть и более лет.
Это может быть объяснено нестабильностью социально-экономической
ситуации для реализации стратегических планов регионального развития
в условиях экономического кризиса, что также проявилось и в сокращении
субъектами Федерации сроков собственно бюджетного планирования с трех
до одного года. В 2016 году трехлетний бюджет остался лишь в 18 субъектах
Федерации (республики Башкортостан, Кабардино-Балкария, Коми, Хакасия,
Красноярский и Пермский края, Владимирская, Волгоградская,
Ленинградская, Московская, Новосибирская, Самарская, Томская, Тульская,
Тюменская и Ярославская области, города Москва и Санкт-Петербург).
В 2015 году субъектами РФ было принято рекордное число
корректировок действующих государственных программ — суммарно 5330,
что в среднем составляет 2,7 корректировки на одну государственную
программу.
Картина значительно различается по регионам. Число корректировок,
внесенных в государственные программы субъектов Федерации, зависит
от суммарного количества действующих государственных программ.
Поэтому целесообразно рассмотреть «коэффициент корректировок» в 2015
70
году — отношение числа корректировок к числу действующих
государственных программ.
Наибольшим коэффициентом обладает Амурская область (11,0),
то есть корректировки всех государственных программ в этом регионе
осуществлялись практически ежемесячно. Высокий коэффициент также
в Ульяновской области (6,3), Архангельской области (6,2), Вологодской
области (6,1), Иркутской области (6,1), Омской области (6,0). Наименьшим
коэффициентом обладают Ханты-Мансийский автономный округ (0,2),
Чеченская Республика (0,5), Республика Дагестан (0,6), Республика
Калмыкия (0,8), Тюменская область (0,8), Республика Ингушетия (0,9),
Республика Карелия (0,9).
Большое количество корректировок нередко вызвано объективными
причинами. Прежде всего это позднее распределение и доведение
до субъектов Федерации субсидий из федерального бюджета, что вызывает
необходимость внесения изменений в принятые государственные программы
в течение финансового года. Отдельные федеральные министерства
и ведомства требуют от региональных органов власти внесения изменений
в структуру действующей отраслевой государственной программы региона
(формально или неформально выделить отдельную подпрограмму),
а в случае несоблюдения данного условия отказывают в предоставлении
субсидии из федерального бюджета.
Причинами корректировки госпрограмм также являются
необходимость изменения бюджетной классификации, новые расходные
обязательства субъектов РФ, возникшие в результате принятия или
изменения законодательства на федеральном уровне, необходимость
постоянной оптимизации государственных программ в условиях
ограниченных финансовых ресурсов в период экономического кризиса,
а также учета дополнительных мер, принятых в регионах с целью
стабилизации социально-экономической ситуации
71
Необходимо также отметить, что субъекты РФ, как правило,
устанавливают фиксированные горизонты планирования, которые редко
пересматриваются до завершения реализации государственных программ.
Однако отдельные регионы, например Ленинградская область, практикуют
постоянный пересмотр горизонта планирования действующих госпрограмм.
По мнению ряда экспертов, пересмотр горизонтов планирования методом
«скользящего планирования» является перспективной новацией, которая при
практическом использовании приведет к повышению эффективности
использования программного инструментария регионального управления.
Выборочный анализ государственных программ регионов позволяет сделать
вывод о недостаточном их качестве. Это объясняется рядом обстоятельств
и факторов.
Так, в регионах отсутствует полноценная система стратегических
документов, которые определяют актуальные приоритеты государственной
политики в соответствующих сферах реализации государственных программ.
Ряд программ имеет существенные недостатки структуры, которые
не удовлетворяют единым требованиям к программно-целевому
структурированию расходов бюджета. Отмечается ненадлежащее
определение сферы реализации ряда действующих программ. Практически
не учитываются иные, кроме расходов бюджета, инструменты реализации
государственной политики в соответствующих сферах — например,
налоговые и неналоговые расходы. Отсутствует должный уровень
взаимосвязи государственных программ регионов и Российской Федерации,
а также связь целевых показателей (индикаторов) реализации с целями
и задачами программ, документами стратегического планирования
регионального и федерального уровней.
Кроме того, показатели государственных программ не позволяют
реально оценить достижение запланированных результатов
в соответствующих сферах. Нередко встречается некачественная или
формальная проработка перечней основных программных мероприятий.
72
Отсутствуют четкие алгоритмы оценки эффективности реализации программ
и практика внешней (независимой) оценки программ и их эффективности.
В 2015 году к этим факторам можно отнести несовершенство
и постоянную корректировку нормативной правовой базы на федеральном
уровне, специфику реализации программ в период экономического кризиса,
отсутствие достаточного периода для наработанной практики в целях
выявления и внедрения наиболее успешного регионального опыта
реализации программно-целевого метода.
В целом формирование государственных программ регионов связано
с рядом проблем, обусловленных как общефедеральными условиями
разработки и реализации программ, так и специфическими обстоятельствами,
характерными для конкретных субъектов РФ.
Однако наибольшее влияние на качество формирования и реализации
государственных программ субъектов РФ оказывает значительная
дотационность региональных бюджетов, отсутствие баланса между
расходными обязательствами и собственными доходами бюджетов
практически во всех регионах. Это приводит к дефициту бюджетных средств
не только на развитие инфраструктуры, поддержку инноваций, реализацию
инвестиционных проектов, но и зачастую на выполнение социальных
расходов.
Государственные программы в условиях действующего правового
поля являются ключевым, доминирующим инструментом государственной
политики на региональном уровне, поэтому существующая сверхвысокая
несбалансированность региональных бюджетов, по сути, не позволяет
органам государственной власти субъектов РФ формировать
последовательную среднесрочную и долгосрочную социально-
экономическую политику на уровне региона.
Проведенный анализ показал, что к настоящему времени
государственные программы субъектов РФ сформированы во всех регионах.
Однако кризис, охвативший основные отрасли экономики регионов, повлиял
73
на значительное сокращение доходов региональных бюджетов,
спровоцировал активное сокращение расходной части бюджета
по различным направлениям, что явилось основной причиной неоднократной
корректировки действующих и принятия новых государственных программ
в субъектах Федерации в 2015 году. Нестабильная макроэкономическая
ситуация, возрастание долговых проблем региональных бюджетов,
корректировка федеральных госпрограмм, являющихся важнейшим
источником софинансирования региональных социальных и инвестиционных
расходов, а также фактическое отсутствие стратегии социально-
экономического развития и иных документов долгосрочного характера
на федеральном уровне будут определять нестабильность государственных
программ субъектов РФ и в 2016 году.
Для того чтобы государственные программы превратились в реально
действующий инструмент программно-целевого управления, необходимо
выстроить всю систему стратегического планирования, позволяющую
определять взаимосвязь целей, задач федерального и регионального развития
с мероприятиями государственных программ.
3.3. Прогнозирование экономических и других эффектов от
совершенствования государственного регулирования регионального
развития
В целях развития экономики региона, необходимо осуществить
комплекс мероприятий по улучшению условий предпринимательской
деятельности в инновационной сфере и созданию благоприятного
инновационного климата включает:
1) меры, осуществление которых необходимо выполнить органами
исполнительной власти Алтайского края совместно с федеральными
органами:
формирование правового пространства, стимулирующего развитие
инновационной сферы, как путем принятия нормативных правовых актов
Алтайского края, так и за счет активного участия в разработке предложений
74
по совершенствованию федерального законодательства с целью устранения
препятствий, стоящих на пути развития инновационной деятельности в
целом по стране, обеспечение прав и гарантий для владельцев
интеллектуальной собственности;
поддержка приоритетных направлений развития науки, технологий и
техники на основе организации партнерства государства и бизнеса;
поддержка участия предприятий и организаций края в реализации
федеральных целевых программ по научно-технической тематике,
формирование действенной системы лоббирования интересов научных
организаций края при участии в федеральных, межрегиональных и
международных программах и проектах;
позиционирование инновационного сектора экономики края как
многопрофильного научно-производственного комплекса государственного
значения за счет демонстрации успешных результатов работы и пропаганды
достижений предприятий инновационного сектора экономики в рамках
приоритетных направлений науки и техники Российской Федерации и
соответствующих федеральных целевых программ, формирования и
продвижения мощного бренда биофармацевтического кластера, проведения в
крае мероприятий международного и межрегионального уровня, создания и
эффективного использования системы регионального маркетинга;
меры, направленные на сохранение за г. Бийском статуса наукограда
Российской Федерации за счет обеспечения соответствия критериям,
установленным федеральным законодательством, и влияния на эти критерии
в интересах города через участие в деятельности Союза развития
наукоградов Российской Федерации, иные механизмы продвижения
интересов и позиционирование имиджа города как инновационного центра и
наукограда Российской Федерации на федеральном уровне;
постановка на федеральном уровне проблемы биополитического
суверенитета России и принятие мер по выравниванию условий рыночной
конкуренции для отечественных и зарубежных производителей лекарств;
75
решение задач и вопросов, связанных с целевым финансированием
развития кластеров, развитием инфраструктур, осуществлением
институциональных изменений;
2) меры, необходимые к реализации на краевом уровне:
создание условий, способствующих трансформации результатов
научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (далее –
«НИОКР») в наукоемкие технологии и коммерциализации разработок;
использование инструментов налоговой, бюджетной и кредитной
политики для создания благоприятного инновационного климата;
создание механизмов экспертного влияния предпринимательского
сектора на формирование регионального заказа для сектора науки;
расширение практики и совершенствование механизма долевого
финансирования инновационных проектов со стороны государства,
муниципальных образований, промышленных предприятий и частного
бизнеса.
В результате анализа достигнутого уровня социально-экономического
развития Алтайского края, основных проблем и приоритетных направлений
определены три основных сценария долгосрочного развития, являющиеся
наиболее вероятными в прогнозируемых на перспективу экономических
условиях.
1. Инерционный сценарий предполагает реализацию начатых
масштабных проектов, при этом новые масштабные проекты не
инициируются, не происходит активное импортозамещение потребительских
товаров, а также материалов и комплектующих. Из-за
неконкурентоспособности отечественных товаров будет повышаться доля
импорта в удовлетворении инвестиционного и потребительского спроса. При
этом формирующиеся условия будут способствовать развитию
агропромышленного комплекса (в частности, путем модернизации
материально-технической и производственной базы, развития
перерабатывающей сферы и пищевого производства) и туристической
76
индустрии. Будет наблюдаться устойчивый (на среднероссийском уровне)
рост основных показателей экономического развития, повышение качества
жизни населения. Вероятным будет уменьшение федеральных дотаций.
Основной угрозой данного сценария будет постепенная потеря
рынков продукции, производимой на территории Алтайского края. Это
связано с тем, что удержание и расширение рынков, особенно внешних,
требует активной переговорной и лоббистской политики, часто на уровне
руководства края, направленной на формирование, поддержку и защиту
региональных брендов, а также на помощь в продвижении продукции,
производимой на территории края.
Ограничениями в данном сценарии являются тарифы на услуги
естественных монополий (снижающие конкурентные преимущества),
системы управления и подготовки кадров (снижающие эффективность
деятельности хозяйствующих субъектов и производительность труда),
устаревшая на предприятиях многих секторов экономики материально-
техническая база.
Ожидаемые результаты реализации данного сценария. Динамика
роста по мере повышения использования имеющихся резервов постепенно
будет ослабевать, так как не будет сопровождаться активной позицией
бизнеса в повышении конкурентоспособности компаний, их способности
эффективно продвигать свою продукцию на российский и зарубежный
рынки.
Данный сценарий не позволит решить стратегические задачи в
области социального развития. Его реализация будет сопровождаться
усилением экономической дифференциации населения, замедлением
процессов модернизации социальной инфраструктуры.
2. Инвестиционный сценарий предусматривает активизацию
деятельности по привлечению в Алтайский край инвестиций, направляемых
на развитие транспортной инфраструктуры, модернизацию и интенсивное
развитие объектов энергетики, институциональные преобразования и
77
реализацию приоритетных национальных проектов. Наращивание
инновационной активности предполагается только в энергетике, топливных и
сырьевых отраслях (металлургия, химия), связанных с ними
машиностроительных производствах. Вместе с тем высокотехнологичные
сектора экономики будут характеризоваться низким уровнем инновационной
активности, развиваться в инерционном режиме, характеризующимся
снижением их конкурентоспособности.
Этот вариант потребует повышения объема государственных
капиталовложений, значительной поддержки из федерального бюджета.
Развитие Алтайского края в этом случае ставится в прямую зависимость от
их постоянного и гарантированного притока. Соответственно, основной
угрозой данного сценария будет риск снижения уровня государственных
капиталовложений, в том числе поддержки из федерального бюджета, в
результате чего произойдет сближение с инерционным сценарием развития.
Ограничения в данном сценарии – те же, что и в инерционном
сценарии, однако они проявляются в более мягкой форме, причем чем выше
реальный объем государственных капиталовложений, тем ниже уровень
ограничений.
Ожидаемые результаты реализации данного сценария. Реализация
данного сценария будет способствовать увеличению доходов бюджета,
существенному повышению инвестиционной привлекательности Алтайского
края за счет реализации инфраструктурных проектов. При этом недостаточно
динамично будет повышаться качество человеческого капитала и
формирование среднего класса в крае.
3. Инновационно-активный сценарий предполагает значительно более
высокую, чем в первых двух вариантах, интенсивность структурных сдвигов
в экономике и инновационную активность. Возможность существенного
ускорения экономического роста потребует более динамичного развития
обрабатывающих высокотехнологичных секторов экономики и экономики
знаний, создания новой, более эффективной технологической базы, которая