26
Глава 2. Анализ государственного регулирования
регионального развития в РФ
2.1. Общая характеристика государственного регулирования
регионального развития в РФ
Сущность региональной экономической политики государственных
властных структур тесно связаны с целями регионального развития. Поэтому
прежде чем определить цели политики, дадим определение целей развития
экономики региона, имеющих объективный характер и обусловленных
нынешним состоянием и перспективами развития региона.
В условиях переходного периода государственное регулирование
региональной экономики преследует несколько иные целевые установки
23
:
в качестве высшей цели выступает обеспечение условий
повышения уровня жизни населения регионов путем достижения
устойчивого экономического роста;
построение совместно с регионами собственного российского
варианта общества постиндустриального типа с современными
характеристиками качества жизни народа и среды обитания на основе
формирования нового технологического способа производства и
многоукладной, социально ориентированной рыночной экономики;
проведение целенаправленной структурной, инвестиционной и
научно-технической политики, стимулирование деловой активности
реального сектора экономики, решение социальных проблем экономического
реформирования;
обеспечение экономической безопасности региона. При этом под
экономической безопасностью региона понимается совокупность текущего
состояния, условий и факторов, характеризующих стабильность,
устойчивость поступательного развития экономики территории.
Региональная политика федерального правительства осуществляется
во имя достижения общих национальных целей развития страны. При этом в
23
Пронкин, С.В. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие / С.В. Пронкин и др. -
М.: КДУ , 2011. – С.52
27
период экономического кризиса преобладают экономические цели, в
периоды экономического роста — социальные.
Цели регионального развития в глазах региональной администрации
связаны в первую очередь с рационализацией использования природных,
трудовых и капитальных ресурсов региона, обеспечением системного
подхода к развитию регионального хозяйственного, социального и природно-
экологического комплекса.
Цели государственной региональной политики достаточно
многообразны. Среди них выделяются следующие
24
:
укрепление социально-экономических основ российского
государства и сохранение его целостности, обеспечение военной и
экономической безопасности и экологической устойчивости;
повышение уровня жизни населения регионов России;
создание условий для полноценного национально-культурного
развития всех народов Российской Федерации;
обеспечение социального равновесия по жизненному уровню
отдельных регионов и социальных групп, сбалансированности их интересов с
социально-экономической политикой государства;
формирование в регионах социально ориентированной рыночной
экономики, механизмов обеспечения социальной защиты населения.
К числу направлений деятельности государственных органов власти
региона по реализации целей регионального развития относятся:
соответствующей как комплексу имеющихся условий развития, так
и целям осуществляемых социально-экономических преобразований;
учет специфических особенностей регионов страны,
обусловливающих их место и роль в территориальной организации
экономики;
24
Решетникова, К.В. Конфликты в системе управления: Учебное пособие для студентов вузов,
обучающихся по специальности "Менеджмент организаций", "Государственное и муниципальное
управление", "Управление персоналом" / К.В. Решетникова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013. – С.62
28
формирование механизмов согласования интересов субъектов
регулирования территориального развития.
Создание и реализация этих механизмов представляются возможными
только при условии учета региональной специфики, поскольку именно
последняя выступает фактором, формирующим региональный интерес в
государственном регулировании территориальное обоснование задач
регионального регулирования экономики исходя прежде всего из социальной
направленности развития, а также производственно-ресурсного потенциала
региона.
Для научно обоснованной оценки внутренних проблем региона
необходимо ввести понятие «потенциал развития региона»
25
.
Потенциал развития региона означает исходные возможности
экономики региона и входящих в его состав структурных подразделений
(районов и городов), способность ее к росту, внедрению технологических и
управленческих инноваций, совершенствованию внутренних отраслевых,
социальных, политических и демографических подсистем.
Основные составные элементы потенциала развития региона
следующие: индустриальное развитие, социальные факторы, финансовые
показатели, показатели ресурсного потенциала.
Основными показателями, характеризующими производственный
потенциал региональной экономики, являются: объем выпуска
промышленной продукции, производственный потенциал региона, объем
инвестиций в основной капитал, инвестиционная активность, износ основных
фондов.
По уровню индустриального развития можно выделить следующие
три группы регионов.
В первую группу входят крупнейшие города региона и районы,
имеющие преимущественно промышленную специализацию.
25
Миронов, А.Л. Государственное управление в России. Конституционный и институциональный аспекты:
Монография. / А.Л. Миронов. - М.: ЮНИТИ, 2015. – С.95
29
Вторая группа включает в себя районы, занимающие по уровню
промышленного развития среднее место. В этой группе можно выделить как
«точки роста», имеющие высокий показатель по инвестиционному уровню,
так и депрессивные районы.
Третья группа состоит из районов, имеющих низкий уровень развития
промышленного производства. Это преимущественно аграрные и
экономически слаборазвитые районы. Однако потенциал этой группы
районов может оказаться достаточно высоким, что находит отражение в
уровне инвестиционной активности, а также в степени износа основных
фондов.
В Приложении 1 представлен рейтинг регионов РФ по уровню
социально-экономического развития, составленный аналитической
компанией РИА-Рейтинг
26
. Суммарные доходы консолидированных
бюджетов субъектов РФ по итогам 2016 года выросли на 6,6% при росте
налоговых и неналоговых доходов на 8,7%. Суммарный дефицит
консолидированных бюджетов регионов составил 12,6 миллиардов рублей,
что в 13,6 раз меньше чем в 2015 году. На этом фоне наблюдалось снижение
долговой нагрузки субъектов РФ.
Согласно результатам рейтинга в 2016 году 33 региона улучшили свои
позиции, 12 регионов остались на прежних местах, а 40 – сдали позиции.
Позитивную динамику показали преимущественно субъекты РФ, в которых
хорошо развит ОПК, АПК, а также регионы Северного Кавказа. Пять из семи
регионов СКФО показали положительную динамику в рейтинге, что,
вероятно, связано с позитивным эффектом от реализации госпрограммы
«Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года.
В 2016 году лидеры и аутсайдеры рейтинга социально-
экономического положения регионов РФ в основном сохранили свои
позиции. Первые места по-прежнему занимают Москва и Санкт-Петербург.
26
Рейтинг Социально-экономического развития регионов РВ по итогам 2016 года [Электронный ресурс]:
http://riarating.ru/infografika/20170530/630063754.html
30
За ними следуют Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Московская
область и Республика Татарстан. Прочная фундаментальная экономическая
база позволяет данным регионам удерживать высокие места по большинству
показателей, которые входят в расчет рейтинга. Состав первой пятерки
остается неизменным несколько лет подряд.
В первой двадцатке рейтинга, на которую приходится две трети
суммарного валового регионального продукта всех регионов РФ, также не
произошло существенных изменений. Ее состав покинула Липецкая область,
которая опустилась на 2 позиции, и в рейтинге по итогам 2016 года занимает
22-е место. Вошла в первую двадцатку рейтинга Ростовская область,
поднявшись с 24-го на 18-е место.
Чем менее развит тот или иной район, тем больше отдача от каждого
конкретного эффективного производственного проекта. Для качественного
изменения технологической структуры фондов экономически крепких
районов необходимы значительные капитальные вложения
27
.
Государственное регулирование регионального развития
распространяется на те сферы деятельности, которые имеют отношение к
компетенции государственного уровня управления. К ним относятся:
политика природопользования, социальная политика и решение проблем
занятости, развитие производственных систем, требующих
централизованного управления; ценовая и кредитная политика, разработка
правовых основ развития хозяйства, определение налоговой политики и ее
дифференциация с учетом стимулирования процесса становления рынка в
регионе, определение режима внешнеэкономической деятельности региона.
Регулирование территориального развития осуществляется в виде
государственной селективной поддержки отдельных регионов. Эта
поддержка как совокупность специально организуемых действий
27 Мигачев, Ю.И. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение:
Монография / Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; Под ред. Л.Л. Попов. - М.: Норма, ИНФРА-М,
2011. – С.112
31
политического, правового, социального, финансового, экономического и
иного характера призвана
28
:
во-первых, давать стимулы (в том числе и ресурсные) развитию тех
территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в
режиме саморазвития;
во-вторых, создавать условия для возникновения и функционирования
национально значимых потенциальных «точек роста» (свободных
экономических зон, технопарков и т.п.);
в-третьих, обеспечивать выполнение отдельными территориями
общегосударственных функций (содержание на территории объектов и
отраслей федерального значения, финансирование закрытых
административно-территориальных образований, содержание курортов и
т.п.);
в-четвертых, формировать и поддерживать специфические
организационно-правовые режимы на территориях особого экономического и
геополитического значения (например, Калининградская область,
Дальневосточный регион).
При этом возникает сложная задача объективного отбора только тех
наиболее нуждающихся в этой поддержке территорий, на которые можно
оправданно потратить государственные ресурсы.
29
На региональном уровне речь идет о системном и комплексном
использовании преимуществ данного региона, о полном использовании всех
производственных возможностей, которые предоставлены региону его
природно-климатическим, территориальным или природно-ресурсным
положением
30
.
28
Полушкина Т. М. Совершенствование государственного регулирования агропромышленного комплекса:
региональный аспект // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета.
2007. №17. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/sovershenstvovanie-gosudarstvennogo-regulirovaniya-
agropromyshlennogo-kompleksa-regionalnyy-aspekt (дата обращения: 04.12.2017).
29 Кузнецов, Н.Г. Региональная экономика. Демографическая и миграционная политика (для бакалавров):
Учебное пособие / Н.Г. Кузнецов. - М.: КноРус, 2013. – С.86
30
Растова, Ю.И. Федеральные округа России. Региональная экономика (для бакалавров): Учебное пособие /
Ю.И. Растова, С.А. Фирсова. - М.: КноРус, 2013. – С. 217
32
К основным принципам государственного регулирования
региональной экономики с учетом развития форм организации в условиях
трансформации относятся следующие:
а) дозированное сочетание государственного регулирования и
рыночного саморегулирования в зависимости от степени адаптации к ним
регионов и уровня их депрессивности;
б) обоснование и реализация процедур государственного
регулирования региональной экономики в режиме особой ответственности.
Процедуры распределения ответственности должны закрепляться в
специальных нормативных актах или в актах, регламентирующих порядок
осуществления каждого решения;
в) все решения администрации субъекта Федерации о
регулирующих воздействиях на экономику региона должны вписываться в
направления его развития, выработанные совместно с федеральными
органами власти;
г) каждый регион должен иметь ясную и реалистическую программу
своего социально-экономического развития с четко обозначенными целями, в
первую очередь рассчитанными на собственные ресурсы.
Анализ и прогнозирование социально-экономического развития
является отправной точкой работы по управлению региональным развитием.
На основе обоснованного прогноза определяются цели социально-
экономического развития региона, уточняются программные мероприятия и
приоритеты в развитии регионального хозяйственного комплекса.
Государство воздействует на региональное развитие и размещение
производительных сил разнообразными административными и
экономическими методами. Административное регулирование
осуществляется путем утверждения различных юридических актов,
регламентирующих права, функции и обязанности субъектов рыночных
отношений, в том числе государственных органов. К этой сфере
регулирования относятся также государственные заказы, лимиты, квоты,
33
действия государственных органов по лицензированию, выдаче различных
разрешений, согласование с ними различных хозяйственных вопросов
самостоятельности субъектами рыночных отношений, установление
различных отраслевых норм, норм амортизации и др.
Финансовые показатели региона.
В качестве основных финансовых индикаторов экономики районов
можно отметить следующие группы параметров
31
:
процент дотаций республиканского бюджета в доходной части
районного бюджета, процент планового дефицита местного бюджета,
процент выполнения плана поступления налогов и других обязательных
платежей в местный бюджет;
отношение расходов на заработную плату бюджетных служащих,
текущих материальных затрат и социальных государственных капитальных
вложений к собственным доходам районного бюджета;
структура дебиторской и кредиторской задолженности
предприятий промышленности, транспорта, связи и строительства.
Если первая группа параметров в основном описывает бюджетную
динамику, то вторая более явно показывает степень дотационное™
районного бюджета, его зависимость от регионального бюджета и
государственной инвестиционной программы. Третья группа показателей
отражает текущую финансовую ситуацию на промышленных предприятиях
района, составляющих основу местной налогооблагаемой базы.
Показатели ресурсного потенциала.
На основе данной системы показателей может быть проведена
классификация регионов по потенциалу развития. При этом регионы могут
быть структурированы на следующие три группы:
1) обладающие значительными потенциалами роста. У этих районов
имеются достаточные резервы к саморазвитию;
31
Ермошина, Г.П. Региональная экономика: Учебное пособие / Г.П. Ермошина; Под ред. В.Я. Поздняков. -
М.: ИНФРА-М, 2013. – С.106
34
2) нейтральные, находящиеся в пограничном положении. Экономика
этих районов способна и к росту, и к кризису. В эту группу входят как
районы, где высокому уровню жизни соответствуют высокая миграция и
низкая инвестиционная активность, так и районы с низким уровнем жизни,
но со стабильной промышленной и инвестиционной ситуацией;
3) депрессивные районы, которые не имеют реальных возможностей
саморазвития.
Депрессивный регион — регион, в котором производственно-
ресурсная база перешла в фазу устойчивого спада, исключающего
возникновение новых стимулов развития.
Следует отметить, что, когда депрессия становится обще
региональной и общехозяйственной, традиционная трактовка лишается
смысла: ее пришлось бы распространить на все производственно-
хозяйственные структуры и все регионы и, следовательно, выхолостить ее
специфическое содержание. В этих условиях депрессивными следует считать
территории, в пределах которых негативные явления (спад производства,
снижение уровня жизни, нарастание негативных тенденций в сфере
занятости, демографии, экологии и т.п.) более высокие, чем общероссийские.
Степень же такого превышения является показателем остроты проблемы и
определяет одновременно приоритетность ее решения.
Депрессивными территориями в регионе следует считать компактные
образования (например, населенные пункты), которые являются точками
напряжений. Число таких точек зависит лишь от того, какие параметры
опережающего спада производства и снижения уровня жизни и в каких
определяющих условиях (районы Крайнего Севера, районы национально-
этнических конфликтов и т.п.) признаются недопустимыми и требующими
немедленных регулятивных мер противодействия.
35
Современная система государственного регулирования развития
регионов зачастую не содержит необходимых корректирующих воздействий,
направленных на выход регионов из депрессивного состояния
32
.
Поддержка депрессивных регионов основывается на таких принципах,
как: обоснованность выбора объекта помощи, селективность политики
государственной поддержки регионов, адресность и локализация помощи,
легитимность и контролируемость.
Обоснованность выбора объекта помощи базируется на всестороннем
анализе социально-экономической ситуации, разработке прогнозных
сценариев развития ситуации в регионе, выборе наиболее острых по
ситуации объектов. Прогнозные сценарии представляют собой краткую
системную характеристику варианта состояния и развития депрессивной
территории, включая и вариант нерегулируемого развития ситуации. С
помощью этого же инструментария проводятся анализ состояния и
диагностика развития депрессивных ситуаций в масштабах локальных
территорий.
Каждый из сценариев содержит сведения о собственных и
привлеченных ресурсах, направлении перемен в формировании
депрессивного состояния, механизмах его преодоления. Иными словами,
сценарный вариант есть прогнозная характеристика изменения состояния
депрессии и требующихся для этого ресурсов, управленческих действий и
т.д. Сравнительный анализ сценарных вариантов должен позволить не только
более обоснованно оценить остроту депрессивной ситуации, но и
диагностировать саму возможность санации депрессивных территорий.
К депрессивным относятся не только преимущественно аграрные или
отдаленные районы, но и ряд промышленных районов, где закрываются
градообразующие промышленные предприятия, высока структурная
безработица, а следовательно, и миграция.
32
Белокрылова, О.С. Региональная экономика и управление: Учебное пособие / О.С. Белокрылова, Н.Н.
Киселева, В.В. Хубулова. - М.: Альфа-М, НИЦ ИНФРА-М, 2013. – С.59