16
2) документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования: прогноз
социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период;
бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период; прогноз социально-
экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
3) документы, разрабатываемые в рамках планирования и
программирования: план мероприятий по реализации стратегии социально-
экономического развития субъекта РФ; государственные программы субъекта
РФ; схема территориального планирования субъекта РФ
9
.
В рамках закона уточнена система документов, разрабатываемых для
определения направлений дальнейшего развития экономики страны. На
федеральном уровне к ним относятся стратегии социально-экономического и
пространственного развития, национальной безопасности, отраслевые
документы стратегического планирования, научно - технический и бюджетный
прогнозы. Субъекты федерации должны разработать стратегии своего
социально - экономического развития, планы мероприятий по их реализации,
государственные программы, схемы территориального планирования
10
.
Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
11
определяет границы
ответственности местных органов самоуправления, их права и обязанности,
особенности взаимодействия с органами вышестоящего уровня в вопросах
обеспечения развития территорий.
Указ «Об упразднении Министерства регионального развития
Российской Федерации», определяет, какие структуры выполняют функции
Министерства регионального развития после его ликвидации
12
.
Второй группой являются нормативно-правовые акты, регулирующие
экономические и социальные аспекты с региональным уклоном. Указ
9
Павленко В.И., Куценко С.Ю. Региональная экономика и управление. - М.: Русайнс, 2015. – С.58.
10
Иванова Т.Б., Клейтман А.Л., Вишневский В.С. К развитию методологии стратегического планирования
регионального развития // Новая наука: Стратегии и векторы развития, 2016. - № 11. - С. 204.
11
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (ред. от 03.04.2017 (http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102083574)
12
Указ Президента РФ от 08.09.2014 N612 «Об упразднении Министерства регионального развития Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 15.09.2014, N 37, ст. 4934.
17
Президента Российской Федерации «Об утверждении основ Государственной
политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025
года»
13
определяет принципы государственной политики регионального
развития, цели, приоритетные задачи и механизмы реализации государственной
политики регионального развития, ожидаемые результаты реализации
государственной политики регионального развития.
К результатам реализации регионального развития, согласно этому
документу, относятся повышение качества жизни граждан и обеспечение
уравнивания экономических показателей по регионам, создание равных
социально-экономических условий в различных регионах, повышение
конкурентоспособности отечественной экономики путем интенсификации
процесса урбанизации, повышение роли технической и инновационной
деятельности, активизации инвестиций, повышение уровня доверия граждан к
органам исполнительной власти, обеспечение дальнейшего развития
инфраструктуры в регионах.
Важным документом, который обеспечивает надлежащую
информационную основу реализации качественной политики в исследуемой
сфере, является федеральный план статистических работ, утвержденный
распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. №671-р
(с учетом изменений, внесенных распоряжением Правительства Российской
Федерации от 07 февраля 2017 г. № 213-р)
14
. Документ определяет показатели,
которые необходимо отслеживать для оценки экономической эффективности
деятельности различных органов в вопросах обеспечения развития
региональной экономики. Примером отраслевых программ развития является
государственная программа «Развитие сельского хозяйства и регулирование
рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 -
2020 годы», которая утверждена постановлением Правительства РФ от 14 июля
13
Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении основ Государственной политики регионального
развития Российской Федерации на период до 2025 года» (http://pravo.gov.ru/laws/acts/4/4951.html)
14
Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 № 671-р (ред. от 07.02.2017) «Об утверждении
Федерального плана статистических работ» (с изм. 07.02.2017 № 213-р) (http://base.garant.ru/6388294)
18
2012 г. № 717
15
.
Третьей группой нормативно-правовых актов являются регулирующие
развитие особых экономических зон и определенных регионов, например,
Калининграда, Севера. К данной категории относится «Стратегия социально-
экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период
до 2025 года»
16
, «Стратегия социально-экономического развития
Новосибирской области на период до 2025 года»
17
.
Генеральной целью разработки последнего документа является
формирование научно обоснованной политики повышения уровня и качества
жизни населения и устойчивого демографического роста за счет придания
экономике Новосибирской области конкурентоспособности и инновационного
качества развития, инвестиционной привлекательности и финансовой
самодостаточности
18
.
Четвертой группой являются нормативно-правовые акты, которые
устанавливают дифференцированные по регионам социальные нормативы.
Например, такие нормативы могут устанавливаться для граждан, которые
проживают в сложных природных условиях, труднодоступных регионах. На
текущий момент установлены различия по прожиточному минимуму, по
стоимости цен на основе 25 видов продукции и т.д. Такие показатели
учитываются при дальнейшем обосновании экономических показателей в
рамках программы развития.
Подытожим, что в процессе регулирования регионального развития
принимают участие такие органы как Правительство РФ, Министерство
15
Постановление Правительства РФ от 14.07.2012 № 717 «О Государственной программе развития сельского
хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020
годы» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, № 32, ст. 4549; 2013, № 30, ст. 4110.
16
Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р «Об утверждении Стратегии социально-
экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года»
(http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/6632462/)
17
Постановление Губернатора Новосибирской области от 03.12.2007 № 474 «О Стратегии социально-
экономического развития Новосибирской области на период до 2025 года» (http://www.garant.ru/ products/
ipo/prime/doc/ 70543482/
18
Маевская Т.В., Ковтун Б.А. Роль федеральных и региональных целевых программ в социально-
экономическом развитии регионов на примере Новосибирской области // Современный взгляд на будущее
управленческой науки материалы конференции студентов, магистрантов и аспирантов факультета
государственного и муниципального управления, посвященный 80-летию Новосибирского ГАУ, 2016. – С.93.
19
финансов РФ, Министерство экономического развития, Правительственная
комиссия по региональному развитию в Российской Федерации, региональные
исполнительные органы, органы контроля. Нормативно-правое поле
регулирования развития регионов состоит из таких элементов как нормативно-
правовые акты, определяющие рамочные условия регулирования
регионального развития, регулирующие экономические и социальные аспекты с
региональным уклоном, регулирующие развитие особых экономических зон,
устанавливающие дифференцированные по регионам социальные нормативы.
Итак, определив нормативно-правовые акты, которые обеспечивают
процесс регионального развития, следует перейти к рассмотрению конкретных
инструментов, принципов и методов обеспечения регионального развития.
1.2. Федеральные целевые программы как инструмент регионального
развития
Система государственного регулирования регионального развития
строится с помощью системы критериальных требований или базовых
принципов этого регулирования, к которым относятся такие принципы как:
принцип научной обоснованности; принцип легитимности; принцип
региональной инициативы и исполнения; принцип конкретно-целевого
характера; принцип учета отдалённых и сопряженных результатов; принцип
установления временных границ; принцип адекватности; принцип адресности и
предельно допустимой локализации; принцип развернутого процедурного
обеспечения; принцип ответственности контроля; принцип широкого
использования договорных отношений; принцип ориентации на программно-
целевые методы
19
. Рассмотрим данные принципы более детально.
Принцип научной обоснованности означает, что выбор направления
развития регионов, инструментов достижения обозначенных показателей,
значение этих показателей должны базироваться на проведённых расчётах с
использованием научных методов прогнозирования, планирования, анализа,
19
Коваленко Е.Г. Региональная экономика и управление. – СПб.: Питер, 2013. – С.68.
20
творческого поиска решений и так далее.
Принцип легитимности означает, что процесс регулирования
регионального развития должен основываться на соответствующих
нормативно-правовых актах федеральной власти, региональных, местных
органов самоуправления, исполнительной власти.
Принцип региональной инициативы и исполнения означает, что процесс
регулирования развития не должен насаждаться из центра, инициатива должна
исходить как от самого региона, так и от центральных органов власти. Местные
органы способны максимально эффективно использовать бюджетные денежные
средства для достижения поставленных показателей на местах, поэтому важно
обеспечивать надлежащий уровень финансовой автономии.
Принцип конкретно-целевого характера означает, что денежные
средства, которые выделены на реализацию определенной программы, должны
быть направлены на достижение конкретных показателей, которые определены
в этом документе. Такие финансовые ресурсы не могут идти на другие нужды.
Например, если программа направлена на повышение численности
экономически активного населения, то деньги в рамках этой программы не
должны использоваться в целях улучшения жилищно-коммунальных условий.
Принцип учета отдалённых и сопряженных результатов означает, что
важно учитывать не только прямые экономические и социальные эффекты,
которые достигнуты благодаря обеспечению регионального развития, но также
и непрямые эффекты.
Принцип установления временных границ означает, что важно следить
за сроками исполнения установленных программ. Растягивание процесса во
времени приведет к обесцениванию выделенных финансовых ресурсов в связи
с инфляцией, снижению качества процесса стимулирования развития.
Установление временных границ позволяет точно определить эффективность
проведенных мероприятий в конце обусловленного периода.
Принцип адекватности реакции объектов государственной поддержки
означает, что органы федеральной власти ожидают адекватной реакции со
21
стороны региональных органов власти и органов местного самоуправления.
Такой реакцией может быть активизация деятельности для усиления
запланированного в целевой программе эффекта. Например, при реализации
программы восстановления экономической ситуации в моногороде,
региональные органы могут реализовать собственные мероприятия по
улучшению транспортной доступности этого города.
Принцип адресности и предельно допустимой локализации означает,
что действия программы целесообразно ориентировать максимально точно в
географическом плане. Если целью программы является улучшение
экономической ситуации в определенном городе, а средства идут на целый
регион, то ожидается резкое снижение эффективности такой программы.
Поэтому важно точно определить не только временные границы реализации
мероприятий, но также максимально узко обозначить территориальные
границы.
Принцип развернутого процедурного обеспечения означает, что
необходимо составить детальный план выполнения мероприятий. Возможность
неоднозначной трактовки мероприятий может привести к тому, что органы на
местах будут использовать такую неточность во вред общей эффективности
программы, например, в своих корыстных целях. Поэтому в нормативно-
правовых актах очень важно закрепить детальный алгоритм действий для
достижения обозначенного эффекта.
Принцип ответственности и контроля означает, что необходимо
введение режима особой ответственности и контроля за расходованием
бюджетных средств. В процесс контроля должны быть вовлечены
законодательные государственные структуры, органы исполнительной власти, а
также региональные органы власти, получающие государственную поддержку.
Принцип широкого использования договорных отношений означает, что
следует активно использовать такой тип построения взаимодействия между
федеральными и региональными органами власти для обеспечения
максимально эффективного выполнения задач.
22
Принцип ориентации на программно-целевые методы означает широкое
использование этих методов, например, при составлении региональных
программ. Программно-целевой подход является наиболее эффективным, так
как государственные, региональные, муниципальные средства используются
для реализации конкретных целей и задач, которые должны быть достигнуты.
Как результат, значительно повышается эффективность бюджетного процесса в
вопросах обеспечения регионального развития.
В рамках указанных принципов используются следующие группы
методов (рисунок 3):
Рисунок 3. Методы регионального развития
Административные методы выражаются в форме определенных правил,
утвержденных нормативных актов, рекомендаций, осуществления контроля. К
административным методам относится лицензирование и прочие
разрешительные процедуры, установление лимитов, квот, установление
различных отраслевых показателей, норм начисления амортизации.
Инструменты метода используются в процессе проведения приватизации
имущества муниципальных органов, региональных органов, привлечения
внешних инвесторов в регион, выполнения прочих экономических и
социальных задач. Однако стоит заметить, что в рыночной экономике такие
методы не всегда являются максимально эффективными, поэтому их
необходимо использовать вместе с непрямыми методами стимулирования
регионального развития.
Что касается экономических методов, то они базируются на
экономических интересах различных субъектов хозяйственной деятельности,
населения, прочих сторон процесса регионального развития. Сюда относятся
такие инструменты как создание благоприятных налоговых условий,
Методы регионального развития
Административные
Экономические
23
предоставление кредитных ресурсов для активизации экономической
деятельности, предоставление субвенций, субсидий и прочих межбюджетных
трансфертов для реализации экономических задач и поддержания развития
отдельных отраслей и так далее. Экономические методы, в отличие от
административных, не заставляют субъектов хозяйственной деятельности или
других сторон процесса действовать по определённым правилам, однако, они
стимулируют стороны к определенным действиям с учётом их рационального
поведения. Отечественные ученые указывают на значительную роль
инструментов регионального развития, которые указаны на рисунке 4.
Рисунок 4. Инструменты регионального развития
20
Инфраструктурное совершенствование предполагает реализацию
инфраструктурных проектов (в том числе на основе использования
инструментов государственно-частного партнерства). Инфраструктурное
совершенствование также нацелено на повышение качества экономической
среды региональных систем, в том числе за счет улучшения инвестиционного
климата региона
21
. Государственные источники инвестируют бюджетные
20
Вукович Г.Г., Горланова А.Э. Регулирование регионального развития и реализация региональной
экономической политики // Общество: политика, экономика, право – №2, 2011. – С.49.
21
Каракай В.М. Методический подход к госрегулированию регионального развития и сглаживанию социально-
экономических диспропорций развития // Научный поиск материалы VI международной научно-практической
конференции, 2016. - С.6.
Инструменты регионального развития
Дополнительная финансовая
поддержка депрессивных регионов
Федеральные и региональные
целевые программы
Бюджетные инвестиции и
инвестиционные проекты
Содействие развитию социальной
сферы
Налоговые льготы
Госзаказ
24
средства по следующим направлениям:
- капитальное строительство государственной и муниципальной
недвижимости;
- покупку новой государственной и муниципальной собственности;
- основной капитал государственных и муниципальных учреждений;
- обновление и реконструкцию имеющихся объектов
22
.
Также используется создание налоговых льгот, что обеспечивает
концентрацию предприятий, которыми предоставлены льготы, в этом регионе.
Государственный заказ позволяет активизировать экономическую деятельность
благодаря поступлению дополнительных средств в экономику.
Важным инструментом являются Федеральные и региональные целевые
программы. Программно-целевое планирование стало широко применяться в
качестве альтернативы затратным методам планирования как средство
концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социально-
экономического развития. На сегодняшний день целевое программирование
является основополагающим принципом развития всех отраслей экономики
России
23
.
Под территориальной (региональной) целевой программой развития
обычно понимают взаимоувязанный по содержанию, срокам выполнения,
ресурсам и исполнителям комплекс мероприятий (работ) правового,
организационного, экономического, финансового, социального характера,
направленный на решение проблем федерального или совместного ведения в
развитии инфраструктурного, социально-экономического, природно-
ресурсного потенциалов региона Российской Федерации и обеспеченный
частично или полностью финансовыми и иными материальными средствами
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
24
.
22
Симахина О.Н. Финансовые аспекты федеральных целевых программ РФ, направленных на реализацию
инновационного потенциала РФ // Финансы и реиндустриализация: от теории к практике сборник статей
Всероссийской студенческой научно-практической конференции, 2016. – С.323.
23
Аллерт И.В. Совершенствование системы реализации целевых программ на примере федеральной
космической программы России // Проблемы и пути социально-экономического развития: город, регион,
страна, мир V международная научно-практическая конференция аспирантов и студентов, 2016. - С.77.
24
Меньщикова В.И. Региональная экономика: учебное пособие. – Тамбов: Принт-Сервис, 2016. – С.110.
25
Целевые программы, как правило, создаются на основе концепций
стратегического развития отрасли (региона, города, групп предприятий,
кластера). Они включают в себя конкретные цели и результаты, которых
необходимо добиться исходя из сформированных приоритетов среднесрочной
программы социально-экономического развития страны, а также перечень
инвестиционных и инновационных проектов, обеспечивающих достижение
этих целей и обоснованное ресурсное обеспечение, в том число за счет
федерального бюджета
25
.
Можно выделить следующие особенности Федеральных целевых
программ (далее по тексту также – ФЦП):
- для них характерен более публичный принцип формирования и
процесс реализации по сравнению с другими инструментами государственного
финансирования;
- ориентированность на решение комплексных проблем и задач,
горизонт планирования ФЦП позволяет сопоставлять поэтапные результаты
реализации программы с объемами инвестиционных вложений, а также
оценивать экономические эффекты в среднесрочной и долгосрочной
перспективе;
- высокая степень прозрачности проведения государственных закупок,
возможность оперативного реагирования на меняющиеся условия
экономической ситуации посредством эффективной корректировки плана
программных мероприятий
26
.
ФЦП включают в себя Федеральные адресные инвестиционные
программы (ФАИП), в которых непосредственно имеются все сведения о
бюджетных инвестициях. Можно выделить три основных направления, по
которым осуществляется финансирование с помощью ФАИП:
- социальный комплекс (наука, образование, культура,
25
Ратнер, Н.М. Целевые федеральные программы. – Екатеринбург: УрГЭУ, 2012. – С.58.
26
Андрофагина, М.Н. Федеральные целевые программы как инструмент государственного управления
социально-экономической жизнью общества // Вестник Саратовского государственного социально-
экономического университета, 2015. – № 4 (58). – С.10.