15
Преодоление вышеуказанных недостатков поможет сделать программно-
целевой метод более оперативным и эффективным, что положительным
образом скажется на результатах государственного регулирования
территориального развития.
Таким образом, в число социально-экономических задач, решаемых
программно-целевым методом, следовало бы включить:
1) сохранение единого экономического пространства и развитие
процессов межрегиональной экономической интеграции, что, во-первых,
отвечает тенденциям открытого общества, а во-вторых, поможет преодолеть
санкционное давление за счет поставок товаров и услуг из соседних регионов;
2) преодоление чрезмерно глубоких различий в уровне социально-
экономического развития между крупными экономическими районами и
субъектами Российской Федерации. Так, в рейтинге социальноэкономического
положения регионов Москва уже несколько лет остается на положении лидера
(интегральный рейтинг 78,4 балла), в то время как аутсайдеры списка -
Республика Тыва и Еврейская автономная область (с показателями баллов 14,6
и 13,7 соответственно) [3];
3) стимулирование экономического роста развитых и государственная
поддержка кризисных и депрессивных регионов, регионов со сложными
условиями хозяйствования и государственного регулирования.
Использование программно-целевого метода в качестве метода
государственного регулирования территориального развития дает возможность
достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии
экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических
систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных
целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных
или иных элементов хозяйственных региональных систем.
Таким образом, в условиях рыночной экономики, несмотря на
кажущуюся большую свободу действий, необходимо сочетать различные
16
методы регулирования территорий, в том числе с использованием директивных
методов управления.
1.2. Роль бюджетных трансфертов в развитии региона
В современных системах власти государственные органы различных
стран применяют разнообразные методы бюджетного выравнивания. Но
наиболее распространенным инструментом сбалансирования доходов и
расходов в стране является распределение средств с помощью межбюджетных
трансфертов. Именно от того, насколько эффективно будет реализован этот
метод, зависит и финансовое обеспечение регионов, их финансовый потенциал,
а также развитие и процветание населения.
Согласно Бюджетному кодексу РФ межбюджетные трансферты
представляют собой средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной
системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы
Российской Федерации[1]. В состав межбюджетных трансфертов включают:
субсидии, субвенции и дотации.
Межбюджетные трансферты отличаются исключительной особенностью
обеспечивать принцип сбалансированности бюджетных средств, при этом
возникает возможность покрывать дефицит бюджета. При этом следует
помнить, что с помощью такого метода можно сделать зависимыми регионы от
федерального бюджета, тем самым понижая их финансовый потенциал.
Сущность финансового потенциала можно рассматривать в рамках
деления на следующие категории [2]:
- финансовый потенциал можно и нужно исследовать как совокупность
ресурсов, которые имеется возможность получать из бюджета государства в
бюджет конкретного региона РФ;
- финансовый потенциал представлен как технологии и средства граждан,
различных финансовых институтов и бюджетов каждого уровня. Они могут
быть привлечены в процесс воспроизводства;
17
- единый финансовый потенциал имеется возможным на полноценном
уровне отождествлять с совокупностью финансовых ресурсов, поскольку они
располагаются в системе обращения на некоторой заданной для этого
территории;
- финансовый потенциал представлен как единая совокупностью
отношений, направленных на перемещение финансовых средств и ресурсов в
рамках единого оборота предприятия, населения, организации или конкретного
региона.
Под финансовым потенциалом мы будем понимать, в первую очередь,
финансовые ресурсы региона, которые формируют денежные фонды,
предназначенные для выполнения различных задач, возложенных властью и
населением для его улучшения, а также неиспользованные возможности, с
помощью которых регион сможет самореализоваться и процветать. Ведь
финансовые ресурсы являются самым мощным рычагом в социально-
экономическом развитии региона.
Если рассматривать субсидии, как элемент межбюджетных трансфертов,
то данный механизм финансирования позволяет вкладывать в наиболее
перспективные проекты предприятий и организаций, и в будущем развитие
таких организаций приведёт к увеличению налоговых сборов в региональный
бюджет, что увеличивает запасы финансовых ресурсов региона.
На настоящий период времени в России наблюдается тенденция
увеличения межбюджетных трансфертов в регионы страны (таблица 1).
Как видно из представленных данных таблицы, с каждым годом
происходит общая тенденция к увеличению доли нецелевой финансовой
помощи в межбюджетных трансфертах. На наш взгляд, данное увеличение
можно охарактеризовать с точки зрения негативного влияния на регионы
страны. Абсолютная зависимость субъектов от федерального бюджета не дает
самостоятельно осуществлять и проводить бюджетную и налоговую политику в
регионе без контроля со стороны государства, а также не дает возможности для
повышения финансового потенциала региона. Помимо этого на приведенной
18
таблице мы видим, что в большей степени средств из федерального бюджета
страны предоставляются субъектам в виде дотации. Данная закономерность
говорит нам о том, что регионы страны нуждаются в финансовой помощи и не
в состоянии самостоятельно функционировать и покрывать дефицит бюджета
без вмешательства государства.
Таблица 1
Межбюджетные трансферты бюджетам субъектам Российской
Федерации за 2017, 2018 и плановые 2019, 2020 годы, млрд. руб.
Показатель
2017 год
2018 год
2019
год
(проект)
2020 год
(проект)
Межбюджетные трансфетры
(всего)
1630,8
1 719,6
2 095,3
2 153,9
Дотации
742,2
832,0
887,7
875,1
Субсидии
423,4
397,0
569,2
626,5
Субвенции
308,8
309,3
376,6
388,7
Иные межбюджетные трансферты
156,4
181,4
261,8
263,6
Проблеме зависимости регионов от межбюджетных трансфертов должно
уделяться особое внимание в бюджетной политике государства, так как
посредством этого не реализуется принцип самостоятельности бюджетов
бюджетной системы, и бюджеты полностью зависимы от федерального
бюджета.
При распределении внебюджетных средств необходимо обозначить, что
ключевой ролью в таком распределении является не просто покрыть бюджет, а
увеличить уровень финансовых запасов региона, уровень производительности
предприятий и организаций в данном регионе и улучшение его инвестиционной
привлекательности.
Таким образом, ключевыми путями повышения эффективности
регулирования межбюджетных трансфертов являются:
- уменьшение дотаций со стороны государства с целью повышения
самостоятельности регионов;
- обозначить, что главной задачей является не просто покрыть
бюджетный разрыв, а увеличить финансовый и налоговый потенциал регионов;
19
- совершенствование межбюджетных отношений на региональном
уровне;
- направление целевых трансфертов исходя из потребностей в развитии
региональных отраслей экономики, в социальной сфере и других важнейших
компонентов.
С помощью межбюджетных трансфертов возможно повышать
финансовый климат субъектов РФ, но только при правильном регулировании
данного механизма. Ведь межбюджетные трансферты это не только метод
покрытия дефицита бюджетов, но и метод, с помощью которого возможно
стимулировать финансовый потенциал, посредством уменьшения их
количества в регионы и финансирование в наиболее перспективные проекты.
В настоящее время бюджет большинства регионов и муниципальных
образований имеет превышение расходов над доходами, т.е. является
дефицитным. В ряде исследований в качестве причины, по которой
современное состояние большинства бюджетов регионов является
неудовлетворительным, выделяется неравномерное закрепление налогов между
различными уровнями бюджетной системы. Проблема дефицитности бюджетов
разных уровней бюджетной системы и обусловила зарождение института
межбюджетных отношений.
В любом федеративном государстве процесс разграничения доходов
предусматривает разграничение полномочий и соответствующих им расходов.
Однако разграничить доходы между бюджетами разных уровней таким
образом, чтобы их объем был достаточен для финансового обеспечения
самостоятельности органов государственной власти и органов местного
самоуправления, невозможно, поскольку в нашей стране исторически
сложились существенные различия в развитии территорий, обусловленные
множеством известных причин. Обеспечить равные возможности для всех
территорий только используя разграничение доходов и расходов и
соответственно полномочий не представляется возможным. По этой причине во
многих государствах, в том числе и в России, применяется межбюджетное
20
регулирование, заключающееся в перераспределении бюджетных средств
между бюджетами различных уровней.
Система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
бюджетам субъектов РФ должна ориентировать территории на необходимость
обеспечения гарантированных Конституцией РФ равных условий получения
гражданами РФ социальной и медицинской помощи, образования,
качественного предоставления государственных и муниципальных услуг, в
конечном итоге повышения качества жизни населения территорий. Практика
подтверждает необходимость совершенствования методики выделения
межбюджетных трансфертов, распределения дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Необходимо стимулировать
субъекты РФ к наращиванию собственной доходной базы. Эта работа должна
проводиться и развиваться с муниципальных образований, от эффективной
работы которых зависит наличие доходной базы самих субъектов РФ.
Таким образом, политика государства в области межбюджетных
трансфертов должна быть направлена на сокращение различий в бюджетной
обеспеченности регионов и создание стимулов для повышения качества
управления региональными и муниципальными финансами.
1.3. Опыт зарубежных стран в региональном развитии
Определить, когда начали регулировать территориальное развитие за
рубежом практически невозможно. Отдельные мероприятия по регулированию
социально-экономического развития регионов в крупных странах мира начали
проводить еще в начале XX в. Однако эти мероприятия носили эпизодический
характер и преследовали ограниченный круг целей. Современные системы
регулирования развития территорий стали складываться: в США - в период
экономического кризиса 1929-33 гг., в западной Европе - в 50-е годы, в
латиноамериканских странах - в 60-е годы, в Азии - только в 70 е годы XX века.
Рассмотрим основные моменты государственного регулирования
территориального развития в зарубежных странах.
21
В США до 60-х годов региональная политика осуществлялась только
штатами и местными органами, что препятствовало согласованию
государственных мероприятий регионального характера в масштабах всей
страны. С 60-х годов с принятием закона о развитии территорий она становится
обязательной функцией как для федерального правительства, так и для
отдельных штатов. Решение многих вопросов в области регулирования
территориального развития было перенесено с уровня штатов на федеральный
уровень, правительство расширило финансовую и техническую помощь
отстающим районам. Такая позиция обусловлена как желанием устранить
региональные противоречия, так и стимулировать экономический рост с
изменением структуры хозяйства. При президентстве Р. Рейгана произошло
сокращение финансирования мероприятий региональной политики, но
получили развитие новые методы регулирования территориального развития,
такие как активизация стимулирования экспортной деятельности штатов [9].
Основной формой реализации региональной политики в США являются
различного рода целевые региональные программы. Общегосударственные
региональные программы рассматриваются на уровне федеральной
законодательной и исполнительной власти США и финансируются из
федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким программам
принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели
региональных программ, совокупность частных программных мероприятий,
максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а
также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается
руководство проведением программных мероприятий. Периодически конгресс
проводит слушания о ходе реализации осуществляемых программ. Для
руководства региональными программами была создана система специальных
независимых учреждений в системе федерального правительства. [9]
Можно отметить, что региональная политика США служит классическим
примером стимулирующей политики, поощряющей самостоятельное развитие
регионов. В отношении депрессивных регионов применяется финансовая
22
помощь из федерального бюджета или создаются предпринимательские зоны с
преференциальным режимом.
В Канаде первоначально (в сороковых - пятидесятых годах) проводилась
политика бюджетного федерализма. После кризиса конца 50-х власти пришли к
выводу, что для страны выгоднее создать условия для эконмического роста в
отсталых районах, чем постоянно их поддерживать и были приняты: в 1962 г. -
программа содействия развитию 4 атлантических провинций и в 1966 г. -
программа развития инфраструктуры и промышленности самых отсталых
районов. В связи с тем, что и такая политика не привела к ожидаемым
результатам в 1969-1970 гг. выравнивание экономического развития регионов
стали проводить с акцентом на сохранение высоких темпов роста национальной
экономики в целом. Период с 1974 г. до конца XX столетия характеризуется
попеременной активизацией и ослаблением регулирования территориального
развития. В последующем основными элементами региональной политики
стали совершенствование инфраструктуры, развитие сельских районов и
социальное регулирование. [9].
В Западной Европе пионерами в проведении региональной политики
были Франция, Ирландия и Италия.
Во Франции реальное, активное регулирование территориального
развития началось с середины 50-х гг. в связи с усилением проблемы
диспропорции экономического развития крупных центральных мегаполисов и
безработицы в сельскохозяйственных и старопромышленных районах [1].
В Ирландии в 1952 г. был принят закон «о недоразвитых территориях»,
согласно которому предоставлялись безвозвратные субсидии для создания
промышленных предприятий в отдельных районах, ранее известных как
«районы скученного населения», бедных природными ресурсами и с аграрным
перенаселением, с высоким уровнем безработицы и низкими доходами на душу
населения. В 60-е гг. в Ирландии начали проводить мероприятия по созданию
полюсов роста, в 1986 г. был принят закон «О промышленном развитии» где
23
внимание уделяется созданию предприятий с приоритетом на решение
общенациональных проблем [1].
В Италии главной целью региональной политики было ускорение
развития экономически отсталого юга страны.
В Германии первая корректировка принципов послевоенной
региональной политики произошла в начале 60-х гг. в связи с исчерпанием
ресурсов послевоенного «экономического чуда», а в 1990 год значимость
государственного регулирования территориального развития усилилась в связи
с объединением западной и восточной частей страны. В настоящее время в
стране региональная политика, направлена на гармонизацию действий
федерации и земель с целью обеспечения экономического развития различных
территорий. Для достижения данной цели создаются долгосрочные и
конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом стабилизировать
ситуацию на региональном рынке труда и облегчить проведение структурных
преобразований. [1]
В Великобритании начатое после второй мировой войны
широкомасштабное регулирование сохранялось до 1979 г. В период правления
М.Тэтчер (с 1979 по 1997гг.) произошло значительное сокращением расходов
на региональную политику. В этот период основной целью региональной
политики было достижение более гибкой специализации регионов, начали
создавать "предпринимательские зоны". Правительство Тони Блэра (с 1997 г.)
не затронул основные принципы регулирования развития территорий, а
изменили формальную сторону. Главной целью регулирования
территориального развития стало создание рабочих мест [1].
В Нидерландах до 1980 г. - ставилась задача выравнивания
экономического развития регионов, поддерживались отстающие провинции и
ограничивался рост развитых перенаселенных районов. Начиная с 1981 г.
главной целью региональной политики стало достижение максимального
вклада каждого региона в национальное благосостояние, был осуществлен
переход от социально- экономической к чисто экономической политике
24
регионального развития. Экономический рост развитых регионов не
ограничивался, а количество стимулируемых территорий было сокращено.
Государственная поддержка сохранилась лишь для самых отсталых районов
[2]/
В Бельгии основной проблемой региональной политики является
снижение различий между динамично развивающимся Севером и отсталым
Югом, а особенностью является то, что региональная политика решает не
только социально-экономические, но и национальные проблемы [1].
В Дании до 1990 гг. основными целями государственного регулирования
являлись активизация деловой активности в отсталых регионах, ограничение
концентрации промышленности в крупных городах, рационализация структуры
промышленности, развитие экспорта, стимулирование ускоренного развития
аграрных районов. Результатом стало превращение многих отсталых районов в
развитые, что и привело с 90-х годов к отказу от активной региональной
политики. Выравнивание уровня доходов населения осуществляется через ме-
ханизмы системы социального обеспечения [7].
В Греции до конца 70-х гг. региональная политика опирались на модель
поляризованного развития, т.е. проводилось стимулирование не отсталых
регионов, а наоборот, наиболее развитых Афин и Салоников. В программе
правительства консерваторов (1976-1980гг.) главной целью было
провозглашено достижение общей эффективности развития страны, что
подразумевало автономное развитие регионов на основе использования их
собственных ресурсов. Поддерживались лишь самые слабые регионы и в самых
минимальных масштабах. В последующем (до 90 годов) экономическая
политика в Греции была направлена на выравнивание регионального развития.
С 90-х годов Греция проводит региональную политику сочетающую в себе
полюсное и выравнивающее развитие. Последнее направлено на развитие
многочисленных периферийных (приграничных, горных и островных)
территорий страны путем интенсификации традиционных отраслей (сельское,