16
1.2. Методологические аспекты государственного регулирования
территориального развития
Существует несколько способов государственного управления
развитием территории
7
:
директивное управление (прямые задачи и их требования);
индикативное управление (управление на основе индикаторов);
институциональное управление (управление через банковские,
бюджетные, налоговые механизмы);
программное управление (сочетание экономической политики и
уровня).
В 1996 году были приняты положения региональной политики,
основной целью которых было:
обеспечение целостности территорий;
внедрение социальных стандартов регионов;
планомерное развитие всех территорий;
развитие регионов, имеющих стратегическое значение для страны;
использование региональных возможностей для развития;
экологическая политика регионального развития.
На данном этапе наиболее распространенной формой
территориального развития является разработка и реализация федеральных
целевых программ. Кроме того, могут быть использованы методы прямого
участия в инвестициях в регионе, помощь некоторым отраслям, федеральные
заказы.
Рассмотрим перечень федеральных целевых программ поддержки
большого количества законодательных документов, которые касаются
7Даутов В.В., Лучков Н.А. Социально-экономический потенциал России в условиях глобализации и
санкций Запада/ Вестник Поволжского института управления. 2015. №4 (49). С. 38-44.
17
проблем государственного регулирования экономического развития регионов
Российской Федерации: «Юг России (2014-2020 годы)», «Экономическое и
социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», «Развитие
Калининградской области на период до 2020 года» и «Стратегии развития
Сибири».
Мы видим, что этот список затрагивает наиболее проблемные регионы.
Появление этих документов, рассчитанных на длительный срок, можно
смело считать положительным фактом. Власти, наконец, обратили внимание
на основные проблемы регионов, влияющие на выживание на Земле
8
.
Однако, на практике, все гораздо сложнее. Дальний Восток находится
под экономическим влиянием Японии, которая обычно может превратиться в
политическую (речь идет о давнем вопросе, интересующем Курильские
острова).
Российские власти уже давно говорят о проблеме Калининградской
области. В результате была создана «благоприятная зона
предпринимательства».
Юг России, особенно север Кавказа, относится к трудоизбыточным
регионам Российской Федерации. Однако в современных российских
условиях трудоспособное население Юга России находит реализацию своего
незаконного и преступного бизнеса.
В настоящее время экономическая ситуация в регионах страны, а также
в целом по стране, очень сложно. Все регионы Российской Федерации могут
быть объединены общей проблемой - нехваткой средств. В результате регион
становится непривлекательным с экономической точки зрения, то есть
непривлекательным для частных инвесторов.
Отсутствие единой теоретико-методологической основой для действий
государства в сфере региональной политики является неотъемлемой частью
8Карманов А.Г. Геоинформационные системы территориального управления: Учеб. пособие / А.Г.
Карманов, А.И. Кнышев, В.В. Елисеева. - СПб.: ИТМО, 2015 - 129 с.
18
более широкой проблемы, суть которой заключается в наличии большого
числа кризисных территорий в России, беспрецедентная дифференциация
региональных показателей порождены время системного кризиса общей
стагнации экономики.
В современной России, на наш взгляд, следует заниматься не столько
проблемой выравнивания уровней экономического развития регионов,
сколько проблемой выживания Российской Федерации, по крайней мере в
том виде, в каком мы ее видим сейчас. Нам нужно думать о проблеме
политической, продовольственной и экономической безопасности.
Экономическая безопасность на любом из ее уровней, и в частности на
региональном, должна рассматриваться как система отношений общества и
государства.
Лучков Н. А. тот факт, что развитые страны Запада никак не хотят
признавать РФ как равноправного партнера, кроме того, они пытаются
подорвать экономическую безопасность страны. Для Запада Россия все чаще
воспринимается как враг, враг, изгой. «Сегодня как никогда важным
фактором является единство взаимодействия между народами планеты
Земля, влияющее на сохранение международного порядка и организации в
среде различных многоконфессиональных и этнических государств»
9
.
Состояние многих регионов Российской Федерации не является, как
правило, обусловленным отсутствием единой методологии региональной
политики, хотя это тоже так. Приходится признать, что набор конкретных
мер государственного вмешательства должен основываться на теории
единого
10
. Фрагментация теоретических подходов к государственному
регулированию территориального развития, на наш взгляд, является
объективно сложившейся ситуацией в науке. Это только показывает, что на
9Лучков Н. А. К ВОПРОСУ «О ГЛОБАЛЬНОМ ПОМУТНЕНИИ УМОВ»/ Синергия наук. 2018. №23. С.
1519-1524.
10Региональная экономика и управление развитием территорий: Учебник и практикум для бакалавриата и
магистратуры / И.Н. Ильина [и др.]; под общ. ред. Ф.Т. Прокопова. - М.: Юрайт, 2016. - 351 с.
19
практике существует очень широкий спектр конкретных мер
государственного воздействия на развитие регионов. Вопрос в том, какие
меры следует принять и в каких случаях. То есть объективно существует
проблема правильного выбора конкретной меры в каждом конкретном
случае, и по этой причине возникает проблема систематизации мер и
типологии случаев.
Необходимо сформулировать две части, проблему государственного
регулирования территориального развития, в которых конкретизируется его
теоретическая часть, и осмыслить практическую часть.
Таким образом, в теоретическую часть этой двуединой проблемы
следует включить, во-первых, отсутствие в российской научной традиции
изучения государственного регулирования регионального развития.
Начиная с эпохи советского наследия российские ученые приняли
концепцию экономического районирования, которая в настоящее время
устарела
11
. Однако из постановлений президента в 2000 году были созданы
новые территориальные образования - федеральные округа. В основе их
формирования лежал принцип экономического районирования.
В результате мы имеем следующее: с одной стороны, концепция
районирования экономики устарела, хотя и продолжает использоваться по
инерции, с другой стороны - у науки нет других теоретических разработок.
Выход один: перенимать зарубежные идеи и адаптировать их к российским
условиям.
Если говорить о практической части двуединая проблема
государственного регулирования экономического развития регионов,
приоритетных направлений государственной региональной политики на
данном этапе экономического развития страны следует признать поддержку
11Карманов А.Г. Геоинформационные системы территориального управления: Учеб. пособие / А.Г.
Карманов, А.И. Кнышев, В.В. Елисеева. - СПб.: ИТМО, 2015 - 129 с.
20
территориальной целостности страны и усилия по поддержанию
экономической и политической самостоятельности регионов.
Также в стране до сих пор не сформирована культура поведения между
участниками отношений в области региональной политики. По-прежнему
существует путаница в отношении прав и обязанностей федеральных,
региональных и муниципальных властей. Существуют четкие принципы
государственной поддержки предприятий.
Если говорить о целях, которые должна преследовать региональная
политика в Российской Федерации, то приоритет можно отнести на
выравнивание территориального развития, оптимизацию эксплуатации
местных ресурсов, укрепление межрегионального сотрудничества и др.
Однако говорить можно только о приоритете мер и методов
государственного регулирования, а не об их порядке.
Важной составляющей территориального управления является прогноз
социально-экономического развития. Здесь используется большая группа
методов и инструментов прогнозирования. Перечислим основные из них:
методы экстраполяции на основе прошлых тенденций;
методы экспертных оценок, основанные на суждениях опытных
экспертов и специалистов;
методы моделирования на основе математических и графических
моделей.
На данном этапе возникает необходимость сочетания методов
государственного регулирования территорий. На наш взгляд, оптимальной
моделью современного общества является утверждение генерального плана
развития территорий на государственном уровне, а также планирование как
государственных, так и частных инвестиций в проекты на этой территории.
То есть, генеральный план развития территории формируется, утвержденные
на уровне министерств и ведомств, и в реализации этого плана формируется
за счет как бюджетных, так и внебюджетных ресурсов.
21
Это способствует тому, что частные интересы не будут преобладать
над общественными. При этом инициатива частных собственников не будет
пресекаться, а будет просто согласовываться с общим трендом развития
территории.
1.3 Механизмы государственного регулирования территориального
развития
В целом региональная политика может быть определена как процесс
обоснования (разработки) и реализации органами власти целенаправленных
изменений структуры и параметров территориальной организации общества.
Л.В. Смирнягин упоминает определение, согласно которому региональная
политика РФ - это законодательно оформленная система государственных
мер, непосредственно направленных на решение задач комплексного
развития регионов страны; в широком смысле это - региональный срез
внутренней политики государства. Хотя, как замечено в том же источнике,
поскольку каждый рубль бюджета ложится в определенную точку
территории страны, по сути дела все размещение государственных средств
можно считать региональной политикой.
Региональная политика призвана решать такие задачи, как рост
благосостояния граждан, сокращение диспропорций в уровне жизни и
экономическом развитии, упрочение межрегионального сотрудничества и
территориальной целостности государства. Отмечается, что в РФ
региональная политика государства может обеспечивать интеграцию в
глобальный рынок, наиболее эффективную с точки зрения капитализации
(повышения стоимости активов - территории и рабочей силы);
способствовать ускоренному социально-экономическому развитию за счѐт
правильного распределения производительных сил по территории;
обеспечивать связность территории, открывающую доступ населения к
22
источникам социально-экономического роста; гарантировать удержание
страны как большого пространства
12
.
Актуальность решения таких задач обусловлена тем, что рациональная
и эффективная территориальная организация сказывается на
общеэкономической динамике: так, согласно оценке Института Брукингса,
ежегодные потери РФ от неэффективной пространственной организации
оцениваются в 2.25-3.0% ВВП в год.
С учѐтом данных подходов, а также реалий складывающихся
рыночных отношений в экономике страны и задач геоэкономического
позиционирования РФ в глобальном масштабе нельзя отрицать потребность в
системной и ресурсно обеспеченной государственной региональной
политике, которая, на наш взгляд, может быть сконцентрирована на решении
следующих задач:
• взвешенное влияние на градиенты показателей социально-
экономического развития центра и периферии, что в силу природных и
исторических факторов по-прежнему актуально для России, где к внешней
периферии относится более 70% территории, а к внутренней - около 15%;
• поддержание функционального состояния обширных (и часто
удалѐнных и малонаселѐнных) территорий концентрации ресурсов,
эксплуатация которых служит важным источником благосостояния
населения страны;
• сохранение присутствия на рубежах территории, что
существенно ввиду соседства с гораздо более заселѐнными и экономически
активными ареалами (Китай, Япония), и сглаживание градиентов по линии
―внутренние районы РФ - приграничные территории иностранных
государств‖;
12Лексин В.Н. ―Центр‖ и ―периферия‖ в государственном управлении: каналы взаимовлияния // Вопросы
государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 59-72.
23
• обеспечение связности, что формирует саму возможность
функционирования территориальной социально-экономической системы
страны как единого организма и, как следствие, формирование эффекта от
использования ресурсов (природных, географического положения,
демографического статуса).
Условие достижения соответствующих целей в рамках региональной
политики государства - адекватность последней не только собственным
целям и ресурсам, но и актуальным условиям, состоящим в наличии иных
акторов территориальной политики.
Здесь важно подчеркнуть, что региональная политика государства
может рассматриваться как обеспечиваемый государственными (или, иначе,
централизованными государством общественными) ресурсами процесс,
адресатом которого служат ―регионы‖ как оформленные государством
институциональные, бюджетные и учѐтные единицы. В свою очередь,
территориальная политика может быть определена как более ѐмкое понятие,
подразумевающее совокупность управляющих воздействий в отношении
территории, а также с использованием ресурсов территории со стороны как
государства (в виде региональной политики), так и населения, бизнеса и
групп интересов. С учѐтом такой понятийной конструкции региональная
политика (как реализуемая государством в отношении конституционно
закреплѐнных и составляющих бюджетные ―ячейки‖ территориальных
единиц) может трактоваться как один из элементов территориальной
политики. Методы реализации региональной политики (как единственного в
своѐм роде, основанного на бюджетных ресурсах, элемента территориальной
политики) отличаются от таковых в рамках территориальной политики иных
акторов. Ключевые задачи и механизмы реализации региональной политики
государства и территориальной политики населения и бизнеса также
существенно различны, что может влиять на эффективность региональной
политики. Совокупность данных проблем рассматривается ниже на основе
24
анализа структурных особенностей территориальной политики и места
государства в данном процессе.
Субъекты и структура территориальной политики. Акторы
территориальной политики дифференцируются по ряду критериев (рисунок).
Так, территориальная политика в публичном поле реализуется государством
в форме региональной политики. Повестка последней, однако, может
значительно уклоняться от объективных задач. Более того, собственно
региональная политика РФ в формализованном виде вовсе никогда не была
сформулирована, несмотря на пятнадцать попыток это сделать.
―Стратегический вакуум‖ в выработке подходов к региональной
политике в РФ заполняется активностью крупных корпораций, в первую
очередь сырьевых. Вследствие этого большинство регионов РФ сегодня
сформировались как централизованные и иерархические, собранные вокруг
доминирующих корпораций, в силу чего они в своих планах и проектах
развития обречены следовать планам и проектам компаний. Именно
крупные, конкурентоспособные в глобальном масштабе корпорации,
действующие в России, выдвинулись в разряд планировщиков
пространственного развития страны
13
.
Формирование территориальной политики, в частности опирающейся
на ресурсы государства, идѐт по пути реализации целей, относящихся к двум
слоям. Первый - цели, прописанные в законодательстве и отражаемые
формализованными процедурами в рамках государственной региональной
политики (например, алгоритмами перераспределений в рамках бюджетных
фондов федерального и регионального уровня) в отношении различных
территорий (депрессивные территории, столичные регионы, агломерации,
приморские, промышленно-внедренческие, игорные зоны, территориальные
кластеры, еврорегионы, СЭЗ и прочее). Второй слой отражает интересы элит
13Тархов С.А. Изменение связности пространства России (на примере авиапассажирского сообщения). М.-
Смоленск: Ойкумена, 2015. 154 с.
25
в распределении ресурсов (элемент чего также присутствует и в
формализованном распределении), однако формирование целей здесь не
публично. В итоге государство распределяет только часть ресурсов согласно
формальным процедурам в рамках региональной политики, что
непосредственно составляет фактор его превращения в канал перекачки
общественных средств в частный сектор.
Важность и устойчивость неформального канала распределения в
современной России иллюстрируется тем фактом, что уже первые попытки
создания формализованной региональной политики натолкнулись на сильное
сопротивление различных политических кругов. В итоге идеи развития
региональной политики были отвергнуты, включая шаги по развитию
кризисных территорий. Данная ситуация служит непосредственным
индикатором баланса интересов в ходе принятия решений, что напрямую
связано с характером общественного устройства. Дополнительно о балансе
сил может свидетельствовать реальная позиция таких акторов
территориальной политики, как местные сообщества и население.
Местные сообщества могут иметь достаточно сильные позиции в
выработке соответствующей политики: например, в мусульманских странах
большое значение имеет решение местной общины; во Франции, чтобы
открыть новый магазин, необходимо получить одобрение от региональной
комиссии, в состав которой входят владельцы уже существующих магазинов;
в столице Уганды, Кампале, выдача разрешений на предпринимательскую
деятельность согласовывается с районным представителем власти, чья задача
- убедиться, что появление новой компании не будет вступать в
противоречие с интересами местных предприятий. Хотя здесь возможно
формирование местного лобби, узкопрофессиональные интересы которого
будут противоречить интересам многочисленных потребителей, существенно
подчеркнуть саму роль местного сообщества.