26
Население как актор территориальных процессов реализует
принципиально иной (по отношению к государственно-распределительному)
механизм принятия решений. Это рыночный механизм самоорганизации, где
массовые решения широкого круга акторов выливаются в территориально
выраженную стратегию. Несмотря на субъективность каждого отдельного
решения, их массовость обусловливает репрезентативность (объективность),
благодаря чему, например, расселение или миграции, формируемые
индивидуальными решениями, анализируются именно как объективные
процессы.
Пример такого рода (применительно к постсоветским
демографическим трендам в РФ) - процесс, в рамках которого люди и
производство в собственных интересах подтягиваются к транспортным
линиям и узлам, самопроизвольное сгущение деятельности, инфраструктуры
в немногих ареалах за счѐт миграции жителей из районов менее удобных. С
учѐтом этого, идя навстречу естественному развитию расселения, можно
частично компенсировать невыгодность положения, сконцентрировать
ресурсы.
Важно подчеркнуть закономерность, отражающую взаимодействие
территориально выраженного выбора населения и региональной политики
государства: если реализуемые формальные цели региональной политики
противоречат объективным процессам, достижение таких целей оказывается
неэффективным и требует избыточных затрат, а результаты
соответствующей политики оказываются неустойчивыми во времени.
Добровольный же массовый (связанный с поведением населения) выбор
обусловливает формирование эффективной пространственной организации
14
.
Адаптивная, а не директивная региональная политика способна решить
задачи в отношении территориальных пропорций ввиду того, что именно в
14Смирнягин А.В. Концепция региональной политики России: попытка № 15 // Вестник ассоциации
российских географов-обществоведов. 2012. № 1. С. 64-71.
27
такой форме она больше соответствует свойствам территориальных систем в
виде их тяги к экономии используемого пространства, к самопроизвольной
концентрации населения в наиболее выгодных ареалах. Напротив, политика
государства, имеющая целью сломать в условиях рынка добровольный выбор
рыночных агентов, не имеет шансов на успех. Так, государственная политика
разгрузки крупнейших агломераций на Западе реализовывалась в условиях,
когда еѐ цели совпадали с естественными тенденциями размещения
населения и хозяйства. Наблюдался очевидный кумулятивный эффект,
ускорение идущих процессов. Ограничительные же меры оказались не очень
эффективны; опросы частных компаний показали, что меры
стимулирующего воздействия на порядок более значимы, чем
ограничительные, при принятии решений о миграции хозяйственного
объекта или размещении нового. В целом многие страны пытались
действовать ограничительными мерами - в основном неудачно.
―Недокапитализированные‖ же территории не способны удерживать
капитал и население, а их предприятия не могут сохранить кадры. Следствие
этого - бесперспективность накачивания депрессивных территорий
ресурсами, мигрирующими, в силу упомянутой мобильности туда, где могут
быть капитализированы. Соответственно, эффективная ревитализация
территорий возможна лишь посредством формирования условий для
возвращения интереса рынка к таким территориям, что обеспечивает
долгосрочную устойчивость развития. Эта задача может быть решена на
путях устранения дисбаланса условий капитализации (в случае России -
между Москвой и регионами, центральными городами и окружающей
периферией).
В условиях усложнения системы акторов территориальной политики
базой рационализации последней выступает учѐт как упомянутой
множественности еѐ субъектов, так и факта несовпадения их целей (в силу
чего одни меры часто нивелируют другие).
28
Следовательно, должны быть приняты во внимание закономерности,
обусловливающие ограниченность эффекта изолированного
(государственного) управления ресурсами в рамках ревитализации,
например, депрессивных территорий (здесь важно учесть и различие от места
к месту географических условий, предопределяющее принципиальную
невозможность буквально понятого выравнивания уровня социально-
экономического развития территорий). В этом контексте существенна
трансформация представлений о роли и рисках использования государства в
рыночной среде, смена представлений о нѐм как о ―надстоящем‖ акторе,
определяющем стратегии территориальной политики для других еѐ
субъектов (включая население и бизнес). Важно и формирование новых
подходов, позволяющих государству проводить эффективную политику в
контексте стратегий населения и бизнеса и в их интересах как конечных
реципиентов. Оптимизация региональной политики может затрагивать блок
управления государственными ресурсами, минимизируя регулятивное
воздействие и нивелируя значение непубличных элементов принятия
решений посредством ограничения ресурсов, доступных для непубличного
распределения. Предложенный перечень подходов позволит
рационализировать региональную политику государства, синтезировать
усилия различных акторов в реализации максимально сбалансированной
территориальной политики и использовать фактор рациональной
территориальной организации общества в качестве катализатора устойчивого
долгосрочного экономического роста.
Выводы по главе 1. Таким образом, успех региональной политики
возможен при условии синергии действия государства и рынка (по сути,
населения как субъекта территориальной стратегии). Напротив, попытки
государства поддерживать элементы территориальной организации,
относительно которых населением реализуются иные стратегии, обречены на
растрату и вымывание ресурсов. Пример такого рода - депрессивные
29
территории, утрата интереса рыночных агентов к которым (а в российских
условиях - трансформация хозяйственных условий) оставляет государство
единственным актором поддержания здесь экономической активности,
требуя сверхзатрат для компенсации выпадающих вложений рыночного
сектора. Однако долгосрочная их эффективность без системного изменения
условий функционирования таких территорий мала. Причина этого -
доминирование в условиях глобализации потоков (мобильности кадров,
капитала, технологий) в территориальных процессах, поиск активами
возможностей для максимизации капитализации, вследствие чего из
неэффективных пространственных структур вымываются ресурсы, в первую
очередь человеческие. Мобильность способствует перемещению всех форм
капитала в области с наибольшей капитализацией, а всех форм деятельности
- в области с наименьшей капитализацией.
30
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Особенности территориального развития в регионах России
В российском законодательстве особая экономическая зона (часто
используется аббревиатура «ОЭЗ») определяется как часть территории РФ,
которая устанавливается Правительством РФ и на которой действует особый
режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может
применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Данная
формулировка приведена в принятом в 2005 году Федеральном законе №116–
ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», являющемся
ключевым нормативным правовым актом в исследуемой сфере. В нем же
перечислены основные типы особых экономических зон. Официально
закрепленная типология выглядит следующим образом: 1) промышленно-
производственные ОЭЗ; 2) технико-внедренческие ОЭЗ; 3) туристско-
рекреационные ОЭЗ; 4) портовые ОЭЗ.
Каждая из них выполняет свои особенные функции и создается для
определенных целей. Так, промышленно-производственные особые
экономические зоны характеризуются преобладанием на своей территории
промышленных предприятий, для которых создаются максимально выгодные
31
условия деятельности. Помимо ранее перечисленных льгот и привилегий,
инвесторы в данном случае получают еще и доступ к развитой
инфраструктуре, а также близость к необходимым ресурсам и ключевым
транспортным артериям. В совокупности приведенные факторы
способствуют снижению издержек производителей, повышению
конкурентоспособности товаров, росту продаж и увеличению доли на рынке.
На сегодняшний день в России насчитывается девять особых экономических
зон промышленно-производственного типа: «Алабуга» (Республика
Татарстан), «Калуга» (Калужская область), «Липецк» (Липецкая область),
«Лотос» (Астраханская область), «Моглино» (Псковская область), «Ступино
Квадрат» (Московская область), «Титановая долина» (Свердловская область),
«Тольятти» (Самарская область) и «Узловая» (Тульская область).
Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются в
значимых научно-образовательных центрах с высоким потенциалом научно-
технического развития. Наличие квалифицированных кадров (ученые,
преподаватели, инженеры), материально-технической базы и профильной
инфраструктуры (исследовательские центры, лаборатории, технологические
полигоны, образовательные учреждения), системы стимулирующих льгот и
привилегий – это обязательные условия, без выполнения которых
привлечение резидентов затруднительно. Целями формирования особых
экономических зон данного типа являются содействие инновационному
развитию, поддержка высокотехнологичных и наукоемких отраслей,
производство и продвижение новых типов продукции, накопление научного
потенциала и коммерциализация достижений научно-исследовательской
деятельности
15
. В настоящий момент в России действуют шесть особых
экономических зон технико-внедренческого типа: «Дубна» и «Исток» (оба в
Московской области), «Технополис «Москва» (город федерального значения
15Старостина М. И. Проблемы функционирования особых экономических зон в России // Российский
внешнеэкономический вестник. 2016. №8. С. 20–29.
32
Москва), «Иннополис» (Республика Татарстан), «Томск» (Томская область) и
«Санкт-Петербург» (город федерального значения Санкт-Петербург).
Туристско-рекреационные особые экономические зоны, как правило,
образуются в районах, обладающих значительным рекреационным
потенциалом и востребованных среди туристов. Отличительной
особенностью зон данного типа является специализация на оказании услуг
населению, а не на производственной сфере, за исключением
промышленного розлива минеральных вод. Основной целью их создания
ставится повышение конкурентоспособности национальной туристической
отрасли и формирование в регионах курортных комплексов международного
уровня
16
. В России к данному моменту созданы девять особых
экономических зон туристско-рекреационного типа: «Байкальская гавань»
(Республика Бурятия), «Ворота Байкала» (Иркутская область), «Бирюзовая
Катунь» (Алтайский край), «Завидово» (Тверская область) и туристический
кластер «Курорты Северного Кавказа», включающий в себя пять особых
экономических зон на территории республик Северо-Кавказского
федерального округа.
Портовые особые экономические зоны формируются вблизи ключевых
транспортных путей и стратегических транспортных узлов. Данный тип в
силу его сущности и назначения часто именуют логистическим. На
территории портовых особых экономических зон осуществляется портовая
деятельность на базе аэропорта, морского или речного порта, а также
создается соответствующая инфраструктура, включая погрузочно-
разгрузочные комплексы, складские помещения, железнодорожные и
автомобильные подъезды. Могут размещаться и промышленные объекты
таких отраслей, как судостроение, ремонт воздушных, речных и морских
судов, переработка рыбы и морепродуктов. Основные цели – интеграция в
16Рыльская М. А., Павлов П. В. Концептуальная модель развития особых экономических зон на территории
Российской Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2015. №11. С. 11–19.
33
глобальные транзитные коридоры, освоение транзитного потенциала,
построение взаимовыгодных схем в рамках внешнеторгового сотрудничества
и заполнение ниши на динамично развивающемся международном рынке
логистических услуг. В настоящий момент на территории РФ функционирует
только одна особая экономическая зона портового типа – «Ульяновск»
(Ульяновская область).
Таким образом, особая экономическая зона представляет собой
устанавливаемую Правительством РФ обособленную территорию, на
которой действует особый правовой режим и разнообразные льготы и
преференции для резидентов. Ключевыми целями ее создания являются
привлечение инвестиций, импортозамещение, повышение уровня
социального благополучия региона и раскрытие его экономического
потенциала. Важным является то, что на сегодняшний день особые
экономические зоны являются одним из важнейших инструментов
территориального развития и фактором привлечения инвестиций в
экономическую систему отдельно взятых регионов.
Решение о создании особой экономической зоны принимается
Правительством РФ и оформляется соответствующим постановлением.
Основанием для принятия подобного решения служит выполнение ряда
критериев, утвержденных Правительством РФ:
1) наличие естественных конкурентных преимуществ, заключающихся
в выгодном экономико-географическом положении, способных позитивно
сказаться на осуществлении инвестиционной деятельности и соотносимых с
профилем формируемой экономической зоны;
2) соответствие целей учреждения особой экономической зоны
ключевым документам стратегического планирования, включая стратегии
социально-экономического развития РФ, макрорегионов и субъектов РФ,
стратегии научно-технического и пространственного развития, а также
национальной безопасности РФ, федеральные и региональные
34
государственные программы, схемы территориального планирования
субъектов;
3) положительный прогноз динамики объема дополнительных доходов
всех уровней бюджетной системы, которые планируется получить в
результате создания и функционирования особой экономической зоны, с
детальным обоснованием данного прогноза;
4) наличие инвестиционных проектов и потенциальных инвесторов,
официально (в письменной форме) подтвердивших готовность к реализации
представленных проектов на территории создаваемой особой экономической
зоны, с объемом запланированных инвестиций накопленным итогом за 3 года
со дня образования экономической зоны не менее того объема денежных
средств, который планируется потратить из бюджета на развитие
инфраструктуры зоны и иные предполагаемые статьи расходов;
5) обоснованность целевых показателей развития транспортной,
инженерной, инновационной, социальной и другой инфраструктуры и
рациональность стоимости затрат на ее совершенствование;
6) значение и обоснованность прогнозных показателей эффективности
функционирования создаваемой особой экономической зоны, включая
оценку плановых показателей доходности, рентабельности и срока
окупаемости.
7) наличие как минимум одного хозяйственного общества, заявившего
о намерениях принять полномочия управляющей компании и в письменной
форме подтвердившего наличие у него опыта в сфере создания и обеспечения
функционирования инфраструктурных объектов, а также готового заключить
с уполномоченным органом исполнительной власти соглашение об
управлении особой экономической зоной и взять на себя обязательство
привлечь не менее половины запланированного объема внебюджетных
инвестиций;
35
8) возможность обеспечения всех потенциальных резидентов
необходимыми ресурсами для полноценного осуществления их
деятельности, а в случае ограничений – наличие обоснованных предложений
по их устранению;
9) наличие у региона или муниципалитета, на территории которых
планируется создание особой экономической зоны, успешного опыта
реализации значимых инвестиционных проектов с привлечением
отечественных и иностранных инвесторов или опыта создания
индустриальных парков, инновационных кластеров и технопарков с
определенными стоимостными характеристиками;
10) наличие на территории создаваемой особой экономической зоны и
прилегающей к ней территории объектов транспортной, инженерной,
инновационной, социальной и другой инфраструктуры, которые пригодны
для использования в рамках функционирования особой экономической зоны;
11) наличие проекта планировки территории особой экономической
зоны и перспективного плана ее развития;
12) наличие результатов анализа экологических рисков,
сопутствующих созданию особой экономической зоны, и стратегии по их
минимизации.
Система привилегий для резидентов, в первую очередь, содержит в
себе налоговые льготы – то есть, снижение ставок по отдельным налогам и
сборам или полная отмена некоторых из них, налоговые каникулы и
выгодные инвестиционные налоговые кредиты для резидентов, защита
инвесторов от негативных изменений налогового законодательства. Кроме
того, по отношению к резидентам применяются также таможенные,
финансовые и административные льготы и привилегии. Целями
формирования особых экономических зон являются привлечение
инвестиций, организация новых рабочих мест, развитие
экспортоориентированных и импортозамещающих производств,