13
опыте успешных инноваций, повышающих качество муниципального
управления образованием и самого образования. Однако инновационные
процессы не работают гладко. Есть много городов и районов, в которых
сохраняется прежний стиль правления, система управления продолжает
функционировать без изменений со времен застоя. В некоторых местах попытки
преобразовать систему провалились, оказались неэффективными. Причины в
основном видятся в том, что инициаторы изменений не всегда берут на себя
ответственность за доведение компаний до конца. Не все используют системные
планы и программы. Чаще всего модульные или локальные стратегии изменений
реализуются методом проб и ошибок, что приводит к дополнительным затратам.
Далеко не все осознают первостепенную необходимость создания именно
инновационной среды как предпосылки для осуществления перемен.
На наш взгляд, система образования муниципального образования
является территориально обособленной и относительно самостоятельной частью
региональной системы образования, взаимосвязанной с другими частями и
аналогичными учреждениями в рамках последней. Определение муниципальной
системы образования в принципе аналогично региональному, с той лишь
разницей, что совокупность процессов реализуется соответствующими
учреждениями, расположенными на территории муниципального образования
(района, города), входящего в состав административно-территориального
деления области. В дополнение к региональным целям, Муниципальная система
образования может и должна иметь свои собственные специальные цели в
интересах населения, пользующегося ее услугами. Он действует на основании и
в рамках нормативных актов и иных ограничений, налагаемых федеральными и
региональными органами власти и администрацией образования, может иметь
самостоятельные связи и отношения с другими субъектами и учреждениями
системы, как внутри, так и за пределами своего региона.
8
8
Ключарев, Г.А. Реформа российского образования в оценках экспертов и мнениях родителей / Г.А. Ключарев //
Социологический журнал. - 2014. - № 3. - С. 70-85.
14
Под средой муниципальной системы образования понимается среда
природных, климатических, демографических, экологических, социально-
экономических и политических условий муниципального образования, то есть
внешняя среда образовательной системы, влияющая на ее внутренние
характеристики.
Говоря о системе городского и районного образования, нельзя не
упомянуть о понятиях образования (Учебно-воспитательного) и поддержки. К
процессам такого типа относятся те, которые реализуются внутри
образовательных учреждений в рамках образовательной системы. При этом
образовательные процессы считаются базовыми, так как они устанавливают
общую специфику и выделяют образовательную систему в ряду других
системных объектов региона (городов), таких как экономическая система,
финансовая система и др. Образовательные учреждения-это органы, но они не
всегда являются организационными. Образовательный процесс представляет
собой систему педагогической деятельности, а результатами этого процесса
являются изменения знаний, способностей, установок, ценностных ориентиров,
физического состояния обучающихся (в целом выпускников образовательного
учреждения).
Процессы обеспечения-это процессы, направленные на качественное
осуществление образовательных процессов, обеспечение ресурсов для этого и
создание необходимых условий. Такими ресурсами и условиями являются:
инфраструктура образовательной сети, материально-техническая база, средства
обучения и воспитания, программные средства, персонал, питание,
информационные, финансовые средства, нормативно-правовая документация. В
отличие от образовательных процессов, которые осуществляются
исключительно на уровне образовательных учреждений, процессы поддержки
осуществляются на трех уровнях: региональном, муниципальном и
образовательных учреждениях, специализированными институтами и их
объединениями, которые формируют соответствующие структуры снабжения.
15
Основными режимами управления в системе образования являются режим
функционирования и режим развития. При функционировании системы
образования используются имеющиеся в ней возможности: финансовые,
кадровые, программные, материально-технические и т.д., а в процессе развития
происходит увеличение этих возможностей и повышение эффективности их
использования. С точки зрения управления процессы функционирования и
развития несколько противоречивы, и достижение баланса между двумя
государствами является важной частью задач, связанных с управлением. Кроме
того, эти режимы, будучи каждый объектом управления, имеют свои
особенности и требуют различных функций и механизмов управления.
9
Такое управление в целом необходимо, поскольку все процессы внутри
региональной системы образования должны согласовываться на входе и выходе,
должен быть внутренний баланс и устойчивость каждого процесса. Необходимо
своевременно и скоординированно устранять препятствия, препятствующие
этому и открывающие новые возможности для развития, а также устанавливать
общие цели, интегрирующие систему образования в единый комплекс и частные
цели отдельных подсистем и учреждений, способствующие достижению общих
целей.
1.3. Проблемы управления образованием на муниципальном уровне
Проблема реформирования российского образовательного пространства
еще не получила глубокого объективного освещения в русской историографии.
Отдельные темы обсуждаются в научных статьях, а диссертационные
исследования, научные публикации и монографии по этой теме отсутствуют.
С. А. Писарева, К. В. Кондрашова подробно рассмотрели предпосылки
реформы российской системы образования, которая развивалась в 1980-х и 1990
9
Ковальчук, О.В. Методические положения оценки эффективности образовательной деятельности в
муниципальных образовательных системах / О.В. Ковальчук // Современные проблемы науки и образования. -
2017. - №6. - С.154-163.
16
- х годах. Авторы подчеркивают необходимость реформ в системе образования,
подчеркивая существующие предпосылки положительного и отрицательного
характера. Предпосылками позитивного характера авторы назвали развитие
инновационного движения в сфере образования, формирование многоуровневой
и многоуровневой системы образования, появление и распространение
образовательной программы школы и изменение отношения к школьному
обучению образовательного сообщества. Среди негативных предпосылок
авторы выделяют провал социальных реформ в период перестройки и
накопившиеся проблемы в системе образования.
В работах А. А. Колчина, Н.Н. Колосова и Л. П. Зеленова,
рассматриваются подходы к выявлению проблемы качества образования. A. A.
Колчина рассматривает качество образования как философской категории и
проблемы педагогической с точки зрения, наука, учение, которое включает в
себя теорию качества, теорию оценки качества и теорию управления качеством.
он раскрывает суть качества образования по категориям свойств, структуры,
системы, количества, эффективности, управления и Н.Н. Колосова указывает,
что определение качества образования может происходить на основе различных,
что формирование знаний, умений навыков и качеств, социально-значимые
личности, в соответствии с результатом формирования соответствия целей
образовательных стандартов образовательного процесса и социальным нормам
общества и личности.
10
Л. П. Зеленова рассматривает проблему качества образования в тесной
связи с проблемой обеспечения эффективности образования. В качестве
основного критерия эффективности образования автор рассматривает
показатели эффективности преподавательского состава. Автор также
рассматривает показатели эффективности преподавательского состава, разделив
их на две группы: показатели эффективности конкретных категорий
10
Кройтор, С.Н. Непрерывное образование в современном контексте: сущность и основные функции / С.Н.
Кройтор // Социологический альманах. - 2014. - № 5. - С. 319-325
17
преподавательского состава и показатели, указывающие на результаты работы
преподавательского состава. Проблема обеспечения эффективности образования
подробно обсуждается в статьях О. В. Ковальчука и Т.И. Пуденко. О. В.
Ковальчук в своей работе также отмечает тесную взаимосвязь между качеством
образования и его эффективностью, и что эффективность образования отражает
то, какие ресурсы были потрачены на достижение определенного уровня
качества образования. Т. И. Пуденко в своей работе выявляет показатели оценки
эффективности образования.
А. А. Степанов и А. М. Новиков в своих работах рассматривают суть
проблемы обеспечения доступности образования как одно из приоритетных
направлений в рамках модернизации российской системы образования. А. А.
Степанов рассматривает доступ к образованию как элемент качества социальной
жизни и определяет такие составляющие доступа к образованию, как
финансовая, временная, методологическая, техническая, территориальная и
другие. А. М. Новиков отмечает, что обеспечение доступа к образованию зависит
от индивидуальных и социальных различий между людьми.
11
Т. И. Пуденко, Н. м. Римашевская и Н.Н. Ивашиненко подробно
рассматривают проблему доступности дошкольного и общего образования.
Авторы отмечают отсутствие мест в дошкольных учреждениях и необходимость
формирования более мощной сети дошкольных образовательных организаций.
Т. И. Пуденко отмечает, что проблема доступности общего образования решает
вместе с качеством образовательных услуг, а также тот факт, что различия в
качестве школьного образования в последние годы становятся все более
заметными. Римашевская и Н. Н. Ивашиненко отметила, что, несмотря на то, что
обучение в школе в основном бесплатное, семьи вынуждены оплачивать
дополнительные занятия в школе и вне школы, покупать учебные материалы, что
11
Гаськов В. М. Управление профессиональным образованием: Учебное пособие для руководителей учреждений
профессионального образования и органов управления образованием / Пер. с англ. Н. Н. Петрова. – М.: ИРПО,
2016.
18
сказывается на способности обеспечить наличие качественного образования для
детей из семей с разным уровнем дохода.
Е. А. Аникина, Е. В. Лазарчук и В. И. Чечина выявляют экономические,
территориальные, социальные, академические, интеллектуальные и физические
факторы, влияющие на доступность высшего образования. К. Б. Мальсагова и А.
Н. Лебедев отмечают негативное влияние доступности высшего образования,
которое проявляется в перенасыщении рынка труда, что затрудняет подбор
квалифицированных специалистов с необходимыми общекультурными и
профессиональными компетенциями.
12
Д. Ю. Гогин в своей работе анализирует суть и содержание механизмов и
процедур разработки государственной образовательной политики,
рассматривает опыт, приоритетные направления совершенствования
государственной образовательной политики и основные тенденции в развитии
образования.
13
И. В. Воловик анализирует социально-философские основы модернизации
современного российского образования, определяет проблемы реформы
высшего образования с точки зрения интеграции в общеевропейское
образовательное пространство, рассматривает инновационные способы
организации высшего образования в России в контексте Болонского процесса.
З. М. Тазбиева рассматривает особенности модернизации российской
системы образования как новую образовательную парадигму в рамках
современного этапа культурного Генезиса, основанную на соотношении
традиций и нововведений.
14
Предпосылки для реформирования системы образования начали
складываться в конце 80-х годов XX века. К их числу можно отнести такие
12
Закотнова Д. В. Перспективы системы среднего профессионального образования в ходе модернизации
социально-экономической системы современной России/ Вестник Адыгейского государственного университета,
2014 – Вып. 1
13
Захарчук Л. А. Экономика образовательного учреждения: учебное пособие для сред. проф. образования – 2-е
изд., испр. и доп. Москва: Форум, 2017
14
Зимняя А. И. Компетентность человека – новое качество результата образования. «Проблемы качества
образования». – Уфа, 2014
19
позитивные предпосылки, как развитие инновационного движения в сфере
образования, формирование многоуровневой и многоуровневой системы
образования, появление и распространение школьной образовательной
программы и изменение отношения к школьному обучению в образовательном
сообществе из-за необходимости изменений и инноваций и негативных условий,
В ходе исследования выяснилось, что приоритетными направлениями
модернизации российского образования были заявлены повышение
доступности, качества и эффективности образования. Но полностью реализовать
эту тройную цель реформирования российского образования на практике. не
удаться.
Пересмотр правовой основы для образования показал, что в результате
принятия Закона «об образовании в Российской Федерации» 29 декабря 2012
года, стало важным шагом в развитии российского образования, так как Закон
«об образовании», действующем с 1992 года, были внесены изменения и
дополнения несколько раз, что привело к противоречиям и пробелам в новый
закон устранил ряд недостатков, по сравнению с предыдущим законом и ввела
ряд новшеств в законодательство об образовании. Например, новый закон
устанавливает структурные изменения в системе образования: дошкольное
образование стало первым уровнем общего образования (часть 4 статьи 10
Федерального закона «об образовании в Российской Федерации»), и начальное
профессиональное, как отдельном уровне образования, был удален. Однако,
несмотря на положительные последствия нового закона, ряд исследователей
подчеркивают его недостатки.
Исследование результатов социологических опросов «реформы в
российском образовании», проведенных в 2009 и 2012 годах, показало, что идея
реформирования образования в целом была поддержана Российским обществом,
и интерес к ней среди членов педагогического сообщества и родителей учащихся
различных образовательных организаций с каждым годом возрастал. Это
20
социологическое исследование показало, что большинство его участников
поддержали необходимость модернизации образования.
Исследование статистических данных, предоставленных федеральной
государственной службой статистики, показало, что реформа образования не
принесла ожидаемых российским обществом результатов. Количество
государственных и муниципальных дошкольных образовательных организаций
с 2000 по 2013 год постепенно сокращалось (с 51,3 до 43,2 тыс.), только в 2014
году произошло количественное увеличение (51 тыс.). Рост числа дошкольных
образовательных организаций не исключает проблемы нехватки мест в
дошкольных образовательных организациях, о чем свидетельствует тот факт, что
в 2014 году на 100 мест в дошкольных образовательных учреждениях
приходится 106 учеников. В рамках заявленной оптимизации образовательных
организаций ежегодно сокращается и число общеобразовательных
государственных и муниципальных организаций: с 2000/01 по 2014/15 их число
сократилось с 68,1 до 44,1 тыс. Однако с 2013/14 года число студентов,
обучающихся в них, увеличивается, и в результате число студентов в отдельных
классах увеличивается, что ставит под сомнение возможность предоставления
им качественного образования. Аналогичная тенденция наблюдается в динамике
организаций высшего образования. число организаций высшего образования
сокращается с 2010/2011 учебного года с 1115 до 950 в 2014/15 учебном году.
Иначе обстоит дело со средним профессиональным образованием.
Несмотря на снижение до 2013 года количества образовательных организаций
среднего профессионального образования по программам подготовки
специалистов среднего звена, к 2014 году их количество увеличивается.
Количество студентов, обучающихся там, увеличивается на 6% по сравнению с
2013 годом, что связано с увеличением маркетинга высшего образования.
Недовольство результатами реформы системы образования нашло
отражение и в социологических исследованиях: «реформа образования глазами
учителей и воспитателей» и «реформа образования глазами учителей и
21
воспитателей: год спустя», проведенных осенью 2011 года и весной 2014 года
соответственно. Большинство респондентов, представителей педагогического
сообщества, считают, что система образования в настоящее время находится в
кризисном состоянии. В терминах «кризис» и «спад» состояние российского
образования в 2011 году оценили соответственно 53,6% и 25,6% респондентов.
В 2014 году, как и в предыдущем опросе, 53,47% респондентов заявили, что
система образования в настоящее время находится в кризисе, а 15,28% отметили
ее упадок.
15
Проанализированные социологические исследования позволили выявить
проблемы, с которыми сталкиваются непосредственные участники
образовательного процесса, среди которых одной из важнейших является
недальновидная политика администрации системы образования. Кроме того, эти
социологические исследования позволили выявить факторы, вызывающие
наибольшую озабоченность в сфере образования в педагогическом сообществе.
Среди этих факторов в 2011 году большинство опрошенных выделили низкую
заработную плату педагогов, падение престижа профессии учителя,
существующую систему отчетности, которая обусловлена большим количеством
документов, с которыми педагогу необходимо работать, и другие. Новый опрос
2014 года показал снижение количества жалоб, связанных с уровнем заработной
платы и снижением престижа профессии учителя. Согласно результатам опроса
2014 года, проблема, связанная с системой отчетности педагогов, никуда не
исчезла. Большинство респондентов сообщили об увеличении" бумажной "
нагрузки (87%), что является одной из причин снижения качества образования.
Респонденты также подняли новую проблему, которая не была упомянута выше,
проблему коррупции в сфере образования.
Отчет аудитора Счетной палаты Российской Федерации А. В. Филипенко
о результатах проверки выполнения соглашений между Министерством
образования и науки Российской Федерации и высшими исполнительными
15
Ломакина Т. Ю. – Структурные изменения в системе профессионального образования. – СПб.: Алетейя, 2014
22
органами государственной власти субъектов Российской Федерации по
достижению целей оптимизации сети государственных и муниципальных
образовательных организаций на 2013-2014 годы. Филипенко отметил, что в
целом мероприятия по оптимизации системы образования были начаты без
адекватного анализа сети, учета учреждений, предусмотренных для открытия, а
также оценки потребностей населения. Например, в 2014 году было закрыто 395
школ и реорганизовано 610. Однако, согласно демографическому прогнозу
Росстата, в 2020/2021 учебном году потребуется на 2,5 млн мест больше, чем в
2012/2013 учебном году.
В результате проверки А. В. Филипенко указывает на неравенство в
доступе к качественным образовательным услугам в ряде регионов, а также в
городской и сельской местности, что не позволило достичь целей ряда
показателей, предусмотренных государственной программой «Развитие
образования» на 2013-2020 годы.
Решение о передаче с 2018 года государственной программы «Развитие
образования» в проектное управление было принято в соответствии с
постановлением правительства.
В новой редакции госпрограммы определены три основные цели: онлайн-
образование, качество образования, доступность образования. Реализация
программы запланирована на период с 2018 по 2025 год. Ответственным
исполнителем назначено Министерство образования Российской Федерации.
Она работает над повышением качества образования:
- сохранить основные позиции РФ в рейтинге PIRLS (международное
исследование по качеству чтения и понимания текста);
- улучшение позиций в рейтинге PISA (международная программа оценки
образовательных достижений студентов) - не менее 20 мест;
- сохранение лидирующих позиций в международном исследовании
качества математического и научного образования (TIMSS);