4
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ .............. 9
1.1. Понятие, государственной системы природопользования и охраны
окружающей среды ................................................................................................. 9
1.2. Нормативные правовые основы государственной системы
природопользования и охраны окружающей среды в Российской Федерации и
СНГ ......................................................................................................................... 16
1.3. Структура органов исполнительной власти в сфере природопользования и
охраны окружающей среды ................................................................................. 25
Выводы по главе 1 ................................................................................................. 32
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО КОМИТЕТА СНГ ........................................................ 33
2.1. Полномочия, права и организация деятельности Исполнительного
комитета СНГ ........................................................................................................ 33
2.2. Анализ текущих показателей деятельности Исполнительного комитета
СНГ ......................................................................................................................... 45
2.3. Проблемы управленческой деятельности Исполнительного комитета СНГ
................................................................................................................................. 51
Выводы по главе 2 ................................................................................................. 61
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И МЕХАНИЗМЫ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И
ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ СНГ ........................................................ 62
3.1. Основные направления совершенствования системы природопользования
и охраны окружающей среды СНГ ..................................................................... 62
3.2. Мероприятия по совершенствованию работы Исполнительного комитета
СНГ ......................................................................................................................... 76
Выводы по главе 3 ................................................................................................. 83
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 85
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 87
ПРИЛОЖЕНИЕ ..................................................................................................... 93
5
ВВЕДЕНИЕ
Экологизация всех направлений развития современного общества - одна
из тенденций нашего времени. Процесс «экологической экспансии» берет свое
начало с середины 80-х годов XX века. Проблемы защиты окружающей среды
- один из самых серьезных вызовов современности. Они являются предметом
международных договоров, конвенций, находятся в повестке дня
международных конференций, встреч представителей государств, в том числе
на высоком уровне. Вопросы охраны природы и рационального использования
ресурсов стали все теснее увязываться с глобальными проблемами
безопасности, экономического роста и развития, мировой торговли,
демографии и т.д.
Индустриализация привела к росту взаимосвязи экономики и экологии,
поскольку производственная деятельность стала основным загрязнителем
природы.
Производство энергии редко сопровождается внедрением чистых и
более эффективных технологий. Связанные с этим воздействия на
окружающую среду оказываются очень серьезными, в особенности это
касается загрязнения воздуха. Энергоэффективность экономики в целом пока
еще остается низкой.
Разработка новых месторождений как на суше, так и в море, а также
строительство трубопроводов, автомобильных и железных дорог,
предприятий по переработке нефти и газа привели к росту загрязнения и
продолжительным воздействиям на воду, воздух, почву, флору и фауну.
Отсутствует понимание серьезности последствий для окружающей среды,
здоровья и безопасности от нефтегазовых операций. Возобновляемые
источники, за исключением крупных гидроэлектростанций, не используются
в полной мере по причине отсутствия соответствующего законодательства и
стимулирующих механизмов.
6
Несовершенство действующего в СНГ правового регулирования в сфере
экологической безопасности не обеспечивает эффективное стимулирование
предприятий снижать негативное воздействие на окружающую среду.
Предприятия не прилагают должных усилий для снижения негативного
воздействия на окружающую среду в результате своей деятельности.
Отдельные секторы экономики (в частности, пищевая и упаковочная
промышленность) в значительной мере монополизированы зарубежными
корпорациями, которые не участвуют в решении экологических задач по
снижению негативного воздействия на окружающую среду, хотя в странах
местонахождения штаб-квартир этих корпораций под давлением
общественности и государства они проводят целенаправленную
экологическую политику.
В настоящее время планы по разработке схем комплексного
использования и охраны водных ресурсов находятся в зачаточном состоянии:
они ориентированы главным образом на количественные вопросы управления
и не имеют программ действий и финансовых механизмов.
К сожалению, интенсивное загрязнение природной окружающей среды
в СНГ привело к тому, что сейчас площадь территории с острой экологической
ситуацией в десятки раз превышает площадь природных заповедников и
заказников. По данным Межгосударственного статистического комитета
(далее - Статкомитет СНГ), в 2012 году доля особо охраняемых природных
территорий составляла около 3 % общей территории государств - участников
СНГ.
В ряде государств - участников СНГ экономический ущерб от
загрязнения природы, по подсчетам специалистов, соответствует примерно
половине национального дохода.
Уменьшаются площади сельскохозяйственных угодий, особенно пашни,
более четверти которой подвержены эрозии. Ухудшение экологической
обстановки приводит к увеличению смертности и сокращению
продолжительности жизни людей, росту раковых заболеваний. Все это
7
обуславливает актуальность данного исследования, которая заключается в
том, что совершенствование в управлении сферой природопользования и
охраны окружающей среды на уровне Содружества Независимых Государств
(далее – СНГ) позволит наладить соответствующие проблемы и в
региональной (государственной политике) в сфере природопользования.
Объектом данного исследования является Исполнительный комитет как
постоянно действующий основной орган СНГ, в компетенции которого
находится и решение вопросов в сфере экологии и природопользования.
Предмет исследования – теоретические, законодательные и
практические основы деятельности СНГ в лице Исполнительного комитета в
сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Цель данной работы является анализ и поиск путей совершенствование
деятельности Исполнительного комитета СНГ в сфере охраны окружающей
среды и рационального природопользования на межгосударственном уровне.
Особенности предмета, объекта и цели исследования обусловили и
задачи, которые необходимо рассмотреть и решить в рамках данного
диссертационного исследования:
- изучить сущность нормативного понимания государственного
регулирования в сфере охраны окружающей среды и рационального
природопользования;
- изучить нормативно-правовую базу в сфере природопользования и
охраны окружающей среды в Российской Федерации, сравнив ее с
аналогичной основой в других странах СНГ;
- изучить структуру и основы деятельности органов исполнительной
власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- проанализировать правовой статус Исполнительного комитета СНГ
как постоянно действующего органа;
- изучить показатели деятельности Исполнительного комитета СНГ;
- выявить проблемные аспекты в деятельности Исполнительного
комитета СНГ;
8
- проанализировать основные пути совершенствования в сфере
природопользования и охраны окружающей среды в СНГ и определить
эффективность реализации данных путей.
Теоретико-методологическую основу для исследования составили
научные труды в сфере природопользования и охраны окружающей среды как
отечественных авторов, так и зарубежных. Кроме того, основой для
исследования стали публицистические материалы в сфере
природопользования.
Нормативно-правовой основой исследования является законодательство
стран СНГ в области охраны окружающей среды.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в нем
проведен комплексный анализ в сфере природопользования, а также
определены пути совершенствования деятельности в данной сфере, которые
могут быть реализованы в любом государстве, являющемся членом СНГ.
Методологическую основу исследования составили такие методы как
анализ, синтез, сравнение, обобщение, формально-юридический, историко-
правовой и другие методы научного познания.
Структура работы. Данная работа состоит из введения, трех глав,
заключения и списка использованной литературы.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СИСТЕМЫ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ
1.1. Понятие, государственной системы природопользования и охраны
окружающей среды
Прежде, чем рассматривать суть государственного управления охраной
окружающей среды, необходимо уделить внимание тому, что представляет
собой охрана окружающей среды, зачем к данному вопросу уделяется столь
большое внимание.
Федеральный закон от 10 января 2002 года №7-ФЗ (в редакции от 31
декабря 2017 года) «Об охране окружающей среды» дает понятие
окружающей среде и ее охране. Согласно названному Федеральному закону
окружающая среда представляет собой совокупность природных, природно-
антропогенных и антропогенных объектов. Охрана окружающей среды в
Российской Федерации - это деятельность федеральных, региональных и
местных органов государственной власти, деятельность общественных
объединений и различных некоммерческих организаций, юридических и
физических лиц. Данная деятельность направлена на обеспечение сохранения,
а также восстановления природы, рациональное использования природных
ресурсов, предотвращение негативного влияния хозяйственной и другой
деятельности субъектов на окружающую среду, а также ликвидацию
возможных негативных последствий.
Федеральный закон об окружающей среде дает также ряд и других
понятий. Например, под качеством окружающей среды понимается такое
состояние, которое можно охарактеризовать какими-либо физическими,
химическими, биологическими и другими показателями или же их
совокупностью. Окружающая среда, которую можно считать благоприятной,
представляет собой такую среду, которая обеспечивает устойчивую работу
10
всех естественных экологических систем и природноантропогенных объектов.
Воздействие хозяйственной и другой деятельности, приводящее к негативным
последствиям в качестве окружающей среды, Федеральный закон определяет
как негативное воздействие на окружающую среду. Загрязнение окружающей
среды - это поступление в среду таких веществ, которые негативно
сказываются на окружающей нас среде.
Федеральный закон от 10 января 2002 года №7-ФЗ (ред. от 31.12.2017г.)
«Об охране окружающей среды» вводит понятия, которые позволяют
систематизировать, управлять, определять, контролировать, разрабатывать
ряд мероприятий, направленных на организацию управления охраны
окружающей среды. И, безусловно, ключевым моментом здесь является
именно государственное управление.
Государственное управление в сфере охраны окружающей среды
представляет собой реализацию абсолютно всеми уполномоченными на это
органами и должностными лицами экологической политики, принятой
действующим законодательством
1
.
Государственное управление охраной окружающей среды - это
совокупность всех действий, осуществляемых уполномоченными органами и
которые направлены на исполнение требований законодательства в сфере
охраны окружающей среды.
По мнению Бринчука М.М., заведующего Сектором экологоправовых
исследований Института государства и права РАН, доктора юридических
наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации,
государственное управление в сфере охраны окружающей среды, можно
сказать, что выступает тем средством, которое позволяет сформировать
реальные эколого-правовые отношения в обществе2.
1
Рязанова МА. Европейское сотрудничество в области использования и охраны от
загрязнения трансграничных водотоков //Международное публичное и частное право. М.:
Юрист. 2015. № 2 (83). С. 25
11
Значение государственного управления в сфере охраны окружающей
среды раскрывается в поставленной перед государством в этом направлении
цели, которая заключается в обеспечении охраны окружающей среды, а также
рационального природопользования.
Стоит отметить, что любая цель, стоящая перед государством с точки
зрения управления в какой-либо сфере, в абсолютном большинстве имеет
социальное значение. Социальное значение государственного управления в
сфере охраны окружающей среды заключается в том, что благодаря
последовательной реализации всех требований нашего законодательства в
сфере распоряжения, рационального использования природных ресурсов,
охраны окружающей среды от различного негативного воздействия,
достигается:
1. соблюдение экологических прав, а также законодательно
закрепленных интересов человека и гражданина Российской Федерации;
2. сохранение и при необходимости восстановление благоприятного
состояния окружающей среды.
Именно в рамках государственного управления могут быть достигнуты
цели, которые ставит перед собой экологическое право. Благодаря государству
с точки зрения его управления и контроля может быть достигнута
максимальная эффективность охраны окружающей среды.
Помимо государственного (федерального) управления в сфере охраны
окружающей среды немало важным является управление на региональном и
муниципальном уровнях, отраслевое (ведомственное) управление,
производственное и общественное. Взаимодействие всех уровней и сфер
деятельности в области охраны окружающей среды позволит получить
максимально положительный результат.
К примеру, муниципальное управление охраной окружающей среды
ориентировано на решение тех экологических проблем, которые возникают на
местном уровне. Данное управление осуществляется органами местного
самоуправления на всей территории нашей страны. Деятельность по
12
управлению охраной окружающей среды на местном уровне законодательно
закреплена Федеральным законом Российской Федерации №131-ФЗ от 6
октября 2003 года «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», а также иными нормативно-
правовыми актами. На местном уровне решаются следующие вопросы охраны
окружающей среды:
• владение, пользование, а также распоряжение природными
ресурсами, которые находятся в муниципальной собственности;
• принятие мер по обеспечению санитарного благополучия всего
населения конкретного муниципалитета;
• осуществление регулирования планировки, а также застройки всей
территории муниципального образования;
• осуществление контроля использования земель на территории
данного муниципалитета;
• осуществление регулирования использования тех водных
объектов, которые имеют статус местного значения, регулирование
использования месторождений полезных ископаемых, недр, используемых
для строительства подземных сооружений местного значения;
• осуществление благоустройства, а также озеленения территории
данного муниципалитета;
• осуществление мероприятий по организации и содержанию
муниципальной информационной службы;
• непосредственное участие в охране окружающей среды на
территории данного муниципалитета.
Отраслевое или же ведомственное управление охраной окружающей
средой осуществляется министерствами, различными государственными
комитетами, службами на федеральном уровне в рамках своей сферы
деятельности при условии, что их деятельность связаны негативным
воздействием на окружающую среду или природопользованием.
13
Производственное управление в сфере охраны окружающей среды
заключается в выполнении тех практических задач, которые поставлены перед
каждым предприятием по выполнению правовых экологических требований.
Среди основных функций производственного управления здесь можно
выделить:
• планирование;
• учет негативных воздействий на окружающую среду;
• осуществление экологического контроля;
• координация природоохранной работы различных подразделений.
Общественное управление в сфере охраны окружающей среды связано
с реализацией первой статьи Конституции Российской Федерации, которая
отмечает, что наша страны является демократическим правовым
государством. Основной функцией общественного управления по вопросу
охраны окружающей среды является непосредственное участие граждан
страны и общественных объединений в подготовке значимых с экологической
точки зрения хозяйственных решений с точки зрения воздействия
планируемой хозяйственной деятельности на окружающую среду.
Несмотря на значимость муниципального, отраслевого,
производственного и общественного управления охраной окружающей среды,
ключевое место занимает, безусловно, государственное управление, которое
является координатором всех направлений деятельности по заданному
вопросу, принимает решения, контролирует, определяет приоритеты и степень
ответственности.
Государственное управление охраной окружающей средой строится,
основываясь на ряде специфических принципов:
• законность;
• комплексный подход к решению вопросов охраны окружающей
среды и природопользования;