4
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................................... 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ................................... 9
1.1. Понятие, цели и задачи государственного управления природопользованием и
охраной окружающей среды ........................................................................................................ 9
1.2. Организация государственного управления природопользованием и охраной
окружающей среды в России и зарубежных странах .............................................................. 19
1.3. Правовые основы государственного управления природопользованием и
охраной окружающей среды ...................................................................................................... 31
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РЕСПУБЛИКЕ
КРЫМ ............................................................................................................................................... 39
2.1. Деятельность органов государственного управления в области
природопользования и охраны окружающей среды в Республике Крым ............................. 39
2.2. Оценка эффективности управления природопользованием и охраной
окружающей среды в Республике Крым ................................................................................... 42
2.3. Проблемы управления природопользованием и охраной окружающей среды в
Республике Крым ........................................................................................................................ 54
ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
РЕСПУБЛИКИ КРЫМ .................................................................................................................... 66
3.1. Рекомендации по совершенствованию методов управления
природопользованием и охраной окружающей среды в Республике Крым.......................... 66
3.2. Оценка эффективности разработанных рекомендаций ...................................... 79
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................................. 90
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ ......................................................... 97
ПРИЛОЖЕНИЯ ............................................................................................................... 104
5
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Продолжающийся стремительный рост
экономик многих стран мира и России в том числе, безусловно, оказывает все
большую нагрузку на окружающую среду, снижает качество основных
природных сред – воздуха, воды, земельных ресурсов. В реальных условиях
глобализации экономки наблюдается усиление процессов экологических
нарушений. Наиболее актуальны проблемы экономико-экологического
развития, связанные с подъемом уровня индустриализации, наибольшим
распространением ресурсоемких отраслей и не модернизированных
производств.
Проблемы природопользования и охраны окружающей среды
переплетены с другими глобальными проблемами, и нередко решать их можно
только в комплексе, что предъявляет более высокие требования к качеству
регулирования. Политика рационального природопользования и охраны
окружающей среды не может реализовываться без сопряжения с другими
отраслями политики – экономической, социальной, политикой безопасности, и
её роль, приоритетность стремительно повышается в связи с переходом к
новому экономическому укладу, ядро которого составляет «зелёная
экономика». Особая актуальность избранной проблематики связана с тем, что
Россия обладает колоссальным, во многом уникальным природным капиталом.
В то же время в обществе отсутствует базовый консенсус относительно
обязательств личности, социальных групп и общностей по охране окружающей
среды. Существующие противоречия между государством и бизнесом, между
центром и регионами, между группами регионов имеют сильную
природоохранную компоненту, в то же время экологическая политика
находится на периферии политического пространства.
Достаточно прогрессивное законодательство в сфере природопользования
«уравновешивается» не только слабой эффективностью управленческих
структур, но и неформальными практиками взаимодействия. Политику
природопользования и охраны окружающей среды в настоящее время
6
недостаточно связывать только с деятельностью государства, хотя оно,
безусловно, играют доминирующую роль. Именно региональным и
муниципальным органам власти надо решать конкретные задачи, связанные с
реализацией экологических программ, используя различные методы и
инструменты.
Проблемам изучения эколого-экономических взаимодействий,
эффективности управления природопользованием и охраной окружающей
среды, поиску направлений совершенствования управления
ресурсосбережением и охраной природы, посвящены работы А. А. Борисова,
М. М. Бринчука, Н. В. Кичигина, И. В. Кондратьева, О. И. Крассова, С. М.
Никонорова, М. В. Палта, М. В. Пономарева, Н. И. Хлуденева и др. Однако,
теоретические исследования разработки и применения инструментов
управления природопользованием и охраной окружающей среды на
региональном уровне характеризуются недостаточной разработанностью и
требуют дальнейшего научного обоснования.
Целью работы является проведение анализ государственного управления
природопользованием и охраной окружающей среды и разработка
рекомендаций по совершенствованию данной системы на примере Республики
Крым.
Необходимость достижения цели потребовала решения следующих задач:
исследовать понятие, цели и задачи государственного управления
природопользованием и охраной окружающей среды;
рассмотреть организацию государственного управления
природопользованием и охраной окружающей среды в России и
зарубежных странах;
рассмотреть правовые основы государственного управления
природопользованием и охраной окружающей среды;
исследовать деятельность органов государственного управления в
области природопользованием и охраной окружающей среды в
Республике Крым;
7
провести анализ и дать оценка эффективности управления
природопользованием и охраной окружающей среды в Республике
Крым;
выявить проблемы управления природопользованием и охраной
окружающей среды в Республике Крым;
разработать рекомендации по совершенствованию методов
управления природопользованием и охраной окружающей среды в
Республике Крым;
оценить эффективность разработанных рекомендаций.
Объектом исследования является область государственного управление
природопользованием и охраны окружающей среды в республике Крым.
Предметом исследования выступает система государственного
управление природопользованием и охраной окружающей среды республики
Крым.
Теоретическую и методологическую основу работы составляют
диалектический, исторический, абстрактно-логический и другие общенаучные
методы познания, системный, ситуационный подходы, факторный и
сравнительный анализ, эмпирическое обобщение, табличные и графические
приемы визуализации статистических и расчетных данных.
Информационную основу исследования составили официальные данные
Министерства экономического развития РФ, Федеральной службы
государственной статистики, публикации в научных изданиях по управлению
региональным развитием, программные документы, регламентирующие
разработку и реализацию стратегии социально-экономического развития
регионов, оперативная информация о деятельности органов государственной
власти РФ, материалы сети Интернет.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в том, что
оно доведено до конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы
в Республике Крым для обоснования мероприятий в области
природопользования и защиты окружающей среды. Непосредственное
8
практическое значение имеют рекомендации по разработке программ
утилизации твердых бытовых отходов в городе Евпатории.
Структура работы. Работа включает введение, три главы, заключение,
список использованной литературы, приложения.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ
1.1. Понятие, цели и задачи государственного управления природопользованием
и охраной окружающей среды
Изучение вопросов управления в сфере природопользовании и охраны
окружающей среды обязывает к рассмотрению двух понятий: «управления» и
непосредственных сфер данного управленческого воздействия
«природопользования и охраны окружающей среды».
Управление – это целенаправленное, опирающееся на познание
объективных закономерностей воздействие управляющей системы на
происходящие процессы для оптимального достижения поставленных целей.
Управление предполагает наличие субъекта управления – того, кто
управляет, объекта управления – того, кем или чем управляют, определенного
управленческого воздействия со стороны субъекта управления на объект
управления для достижения поставленной цели.
Природопользование и охрана окружающей среды являются
специфическими сферами управленческого воздействия. В соответствии со ст.
9 Конституции Российской Федерации «земля и другие природные ресурсы
используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и
деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»
1
.
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от
30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства
РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
10
Термин «природопользование» раскрывается в Национальном стандарте
Российской Федерации ГОСТ Р 52104-2003 как использование природных
ресурсов в процессе человеческой деятельности
2
.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей
среды»
3
природные ресурсы – это компоненты природной среды, природные
объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут
быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в
качестве источников энергии, продуктов производства и предметов
потребления и имеют потребительскую ценность. Использование природных
ресурсов как вид деятельности предполагает их эксплуатацию, вовлечение в
хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе
хозяйственной и иной деятельности.
Охрана окружающей среды – деятельность органов государственной
власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных
объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц,
направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное
использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение
негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую
среду и ликвидацию ее последствий (природоохранная деятельность) (ст. 1
Федерального закона «Об охране окружающей среды»). При этом под
окружающей средой понимается совокупность:
компонентов природной среды (земля, недра, почвы, поверхностные и
подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные
организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое
пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для
существования жизни на Земле);
2
ГОСТ Р 52104-2003. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Термины
и определения (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 03.07.2003 № 235-ст) (ред. от 30.11.2010). -
М., ИПК Издательство стандартов, 2003.
3
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об охране окружающей среды» //
Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.
11
природных объектов (естественная экологическая система, природный
ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные
свойства);
природно-антропогенных объектов (природный объект, измененный в
результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный
человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий
рекреационное и защитное значение);
антропогенных объектов (объект, созданный человеком для
обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами
природных объектов).
В научной литературе не сложилось единого подхода к пониманию
управления в области охраны окружающей среды и природопользования
4
.
Например, М. М. Бринчук под управлением природопользованием и охраной
окружающей среды понимает совокупность осуществляемых
уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение
требований экологического законодательства
5
. По мнению О. И. Крассова,
управление в сфере охраны окружающей среды представляет собой
подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность государственных
органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, основной
целью которой является организация обеспечения сохранения окружающей
природной среды, ее восстановления и обеспечения экологической
безопасности
6
. Тогда как М. В. Пономарев под управлением в сфере охраны
окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической
безопасности понимает деятельность уполномоченных субъектов (органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и
иных некоммерческих объединений, юридических лиц) по реализации своих
4
Борисов А. А. Экологическое право: конспект лекций. - М.: Инфра-М, 2015. – С. 13.
5
Бринчук М. М. Экологическое право: учебник. - М.: Инфра-М, 2017. С. 182.
6
Крассов О. И. Экологическое право: учебник. - М.: Инфра-М, 2018. С. 138.
12
полномочий, прав и обязанностей в области охраны окружающей среды,
природопользования и обеспечения экологической безопасности
7
.
Управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды
можно определить, как деятельность уполномоченных субъектов,
направленную на организацию рационального использования природных
ресурсов, сохранения окружающей среды посредством создания и поддержания
необходимых параметров природопользования в целях обеспечения
экономических и экологических интересов общества.
Целью управления в сфере природопользования является обеспечение
рационального использования природных ресурсов для максимально полного
удовлетворения потребностей общества при сохранении экологического
баланса и возможностей восстановления природно-ресурсного потенциала.
Задачи управления в сфере природопользования и охраны окружающей
среды:
организация рационального использования природных ресурсов;
сохранение окружающей среды;
создание и поддержание необходимых параметров
природопользования в целях обеспечения экономических и экологических
интересов общества.
К субъектам управления в сфере природопользования и охраны
окружающей среды, прежде всего, к ним относятся государственные органы,
осуществляющие управление в данной области. При этом одни авторы
включают в систему органов управления все три ветви государственной власти:
законодательную, исполнительную и судебную. Например, М. В. Пономарева
отмечает, что органы законодательной власти (представительные органы),
осуществляя законодательное регулирование, все же участвуют в
осуществлении государственного управления, в том числе в сфере охраны
окружающей среды и природопользования
8
. Другие ограничиваются только
7
Кичигин Н. В., Пономарев М. В., Хлуденева Н. И. Экологическое право: конспект лекций. - М.:
Инфра-М, 2019. С. 43.
8
Кичигин Н. В., Пономарев М. В., Хлуденева Н. И. Экологическое право: конспект лекций. - М.:
Инфра-М, 2019. С. 48.
13
органами исполнительной власти, аргументируя это тем, что задачи
организации управления в сфере охраны окружающей среды возлагаются на
органы исполнительной власти, а не на органы законодательной или судебной
власти, которые не осуществляют никаких управленческих функций
9
.
Органы местного самоуправления осуществляют управление в области
охраны окружающей среды в соответствии с федеральными законами и иными
нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами
муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления.
Признавая существование внутреннего (или внутрихозяйственного)
управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды,
субъектом такового следует считать и природопользователей – юридических
лиц (организации, предприятия, общества), индивидуальных
предпринимателей, независимо от формы собственности, осуществляющих на
территории Российской Федерации хозяйственную или иной вид деятельности
с использованием природных и вторичных ресурсов и оказывающие
воздействие на окружающую среду
10
.
В системе принципов управления в сфере природопользования и охраны
окружающей среды можно выделить общие и частные принципы управления
11
.
К числу общих принципов управления относятся:
принцип объективности заключается в учете в процессе
управленческой деятельности объективных закономерностей развития сферы
управления, в данном случае - окружающей среды (например, всеобщей
взаимосвязи происходящих в природе явлений), реальных возможностей
субъекта управления и фактического состояния объекта управления;
9
Крассов О. И. Экологическое право: учебник. - М.: Инфра-М, 2018. С. 139.
10
Гонтарь Ю. А. Организация государственного управления в сфере охраны окружающей
среды и природопользования // Инструменты и механизмы современного инновационного
развития. Сборник статей международной научно-практической конференции. 2017. С. 16.
11
Баишева З. В. Принципы государственного управления природопользованием и охраной
окружающей среды // Аллея науки. 2018. № 4. С. 34.