24
природных ресурсов и охраны окружающей среды в 2004-2005 гг. имели, как
минимум, два Министерства, семь федеральных служб, шесть - федеральных
агентств.
В настоящее время в Российской Федерации функционирует
многоуровневая система управления природопользованием, она формируется
под воздействием многих факторов. Важными факторами выступает принцип
федерализма, где в основу положены разграничения предметов ведения между
государством и регионами. То есть, структура создается на базе нескольких
подходов к определению компетенции и полномочий органов управления по
природопользованию. Важнейшей и самостоятельной функцией
государственного экологического управления является формирование и
обеспечение активной работы федеральных органов исполнительной власти,
которые осуществляют управление охраной окружающей среды.
Государственными органами общей компетенции выступает Президент
Российской Федерации (и его администрация), Федеральное собрание,
Правительство Российской Федерации, представительные и исполнительные
органы власти субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ и федеральные законы регулируют работу Президента
РФ по управлению природопользованием и охраной окружающей среды. Его
управленческая деятельность представлена в: установлении главных
направлений внутренней и внешней экологической политики государства;
законотворчество, (Указы Президента); установлении организации основных
органов исполнительной власти в РФ; обязательства соблюдения прав граждан
в области природоресурсного права и охраны окружающей среды;
установлении скоординированного функционирования и взаимодействия
органов государственной власти по вопросам природопользования и охраны
окружающей среды.
Управление по природопользованию осуществляется как на прямую
Президентом РФ, так его администрацией, то есть Межведомственной
комиссией по экологической безопасности Совета безопасности РФ.
25
Указом Президента от 06.05.2011 № 590
23
была образована комиссия в
целях реализации проблем в области обеспечения экологической и
природоохранной безопасности Российской Федерации в соответствии с
Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»
24
и
Положением о Совете Безопасности Российской Федерации
25
. Этим Указом
установлены функции по обеспечению экологической безопасности в стране, а
также разрешение природоохранных вопросов, связанных с защитой здоровья
населения.
Конституцией РФ ст. 144 установлена компетенция Правительства,
которая ориентирована на обеспечение проведения в РФ общей
государственной политики в области экологии; реализация управления
федеральной собственностью на природные ресурсы; проведение мер по
обеспечению законности, реализации экологических прав граждан.
Так же Федеральный Конституционный закон «О Правительстве РФ»
26
(ст. 18) установил полномочия Правительства по природопользованию
(например, единая государственная политика в области охраны окружающей
среды и реализация природоохранной безопасности; обеспечение
экологического благополучия населения; рациональное использование
природных ресурсов; координирование работы по предотвращению стихийных
бедствий, аварий и катастроф, сокращению их опасности и ликвидации их
последствий).
Основным и главным органом государственного управления и контроля
по природопользованию является Министерство природных ресурсов и
экологии Российской Федерации.
23
Указ Президента РФ от 06.05.2011 № 590 (ред. от 16.01.2020) «Вопросы Совета Безопасности
Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 09.05.2011, № 19, ст. 2721.
24
Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности» // Собрание
законодательства РФ, 03.01.2011, № 1, ст. 2.
25
Указ Президента РФ от 07.06.2004 № 726 (ред. от 06.05.2011) «Об утверждении Положений о
Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации,
а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской
Федерации» // Собрание законодательства РФ, 14.06.2004, № 24, ст. 2392.
26
Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) «О
Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 22.12.1997, № 51, ст. 5712.
26
На основании Постановления Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219
«Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии
Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу
некоторых актов Правительства Российской Федерации»
27
были определены
полномочия Министерства природных ресурсов и экологии РФ.
К ним можно отнести: законотворческую инициативу; ведение
государственного реестра работ по геологическому изучению недр;
установление порядка рассмотрения заявок на получение краткосрочного
(сроком до одного года) права пользования участком недр по согласованию с
Министерством экономического развития Российской Федерации;
установление размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами;
установление правил охоты.
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
реализовывает координацию и контроль работы подведомственных ему
Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,
Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства лесного
хозяйства и Федерального агентства по недропользованию.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды обеспечивает гидрометеорологическую безопасность Российской
Федерации и предоставляет государственные услуги в области
гидрометеорологии, смежных с ней областях и мониторинга загрязнения
окружающей среды.
Так, Постановлением Правительства РФ №372 от 23 июня 2004 г «О
Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей
среды»
28
установлены полномочия:
27
Постановление Правительства РФ от 11.11.2015 № 1219 (ред. от 24.01.2020) «Об утверждении
Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении
и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ, 23.11.2015, № 47, ст. 6586.
28
Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 (ред. от 06.09.2018) «О Федеральной службе
по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» // Собрание законодательства РФ,
02.08.2004, № 31, ст. 3262.
27
государственный надзор за проведением работ по активному
воздействию на метеорологические и др. геофизические процессы на
территории РФ;
осуществление отдельных видов деятельности;
учет поверхностных вод и ведение государственного кадастра в части
поверхностных водных объектов;
управление Единым государственным фондом данных о состоянии
окружающей среды, ее загрязнении;
проведение государственного мониторинга атмосферного воздуха.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзор) считается федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере
природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны
окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного
техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением
радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г.
№ 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере
природопользования и внесении изменений в постановление Правительства
Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370»
29
сформированы полномочия
по осуществлению государственный экологический надзора
(«…..государственный надзор за геологическим изучением; рациональным
использованием и охраной недр; государственный земельный надзор,
государственный надзор в области обращения с отходами; государственный
надзор в области охраны атмосферного воздуха; государственный надзор в
области использования и охраны водных объектов; государственный
экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;
государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в
29
Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 (ред. от 27.07.2019) «Об утверждении
Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 01.01.2020) // Собрание законодательства РФ, 09.08.2004, № 32, ст. 3347.
28
территориальном море Российской Федерации; государственный
экологический надзор в исключи-тельной экономической зоне Российской
Федерации; государственный экологический надзор в области охраны озера
Бай-кал; федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану) на
землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;
федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и
использования объектов животного мира и среды их обитания на особо
охраняемых природных территориях федерального значения; государственный
надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных
территорий федерального значения (за исключением особо охраняемых при-
родных территорий федерального значения, управление которыми
осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями,
находящимися в ведении Министерства природных ресурсов и экологии
Российской Федерации (государственные природные заповедники и
национальные парки); федеральный государственный охотничий надзор на
особо охраняемых природных территориях федерального значения)».
Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в
сфере водных ресурсов. Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г.
№ 282 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных
ресурсов» регламентированы полномочия (Росводресурсов)
30
.
К ним можно отнести организацию рационального пользования водными
объектами, осуществление мероприятий по охране водоемов, ведение
государственного водного реестра, а также ведение мониторинга водных
объектов.
Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов,
30
Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 № 282 (ред. от 07.07.2016) «Об утверждении
Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов» // Собрание законодательства РФ, 21.06.2004,
№ 25, ст. 2564.
29
расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по
оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом
в области лесных отношений. Постановлением Правительства РФ от 23.09.2010
№ 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства»
31
определены
полномочия Рослесхоза. В компетенцию включены вопросы о переводе земель
лесного фонда из одной категории в другую; территориальное планирование
субъектов Российской Федерации, генеральных планов гг. Москвы и Санкт-
Петербурга; формирование информации для лесного реестра; проведение
мониторинга воспроизводства лесов.
Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом
в сфере недропользования. Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004
г. № 293 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по
недропользованию»
32
регламентированы следующие компетенции:
геологическое изучение недр; порядок проведения конкурсов и аукционов на
право пользования недрами; лицензирование недропользования.
Государственное управление по природопользованию в России
исполняют ряд других органов, входящих в систему центральных органов
федеральной исполнительной власти. В частности, к ним относятся:
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека; Министерство РФ по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
Федеральная таможенная служба.
Если рассматривать опыт управления природопользованием и охраной
окружающей среды в зарубежных странах, то отметим, что в США также есть
31
Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 (ред. от 02.08.2019) «О Федеральном
агентстве лесного хозяйства» (вместе с «Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства») //
Собрание законодательства РФ, 04.10.2010, № 40, ст. 5068.
32
Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 293 (ред. от 07.07.2016) «Об утверждении
Положения о Федеральном агентстве по недропользованию» // Собрание законодательства РФ,
28.06.2004, № 26, ст. 2669.
30
три уровня государственного управления природопользованием: федеральный,
штатов, местный.
Принцип двойного подчинения не применяется. В соответствии с
закрепленной в Конституции США концепцией дуалистического федерализма,
органы исполнительной власти штатов и местных муниципальных образований
подчиняются по горизонтали только представительным органам власти,
которые их образовали, и обладают значительной экономической и правовой
автономией по отношению к вышестоящим уровням власти.
Главным факторов разграничения полномочий органов по управлению
природными ресурсами различного уровня является вид собственности, в
котором находятся последние. Федеральные органы управляют ресурсами,
находящимися в федеральной собственности. Соответственно, органы штатов и
местные органы управляют природными ресурсами, право собственности на
которые принадлежат им.
Крупнейшие федеральные органы США по управлению
природопользованием:
Министерство внутренних дел США – отвечает за использование и
охрану ресурсов недр, земельных и водных ресурсов, а также за особо
охраняемые природные ресурсы;
Министерство сельского хозяйства США – в ведении находятся
лестные и почвенные ресурсы.
В каждом из этих ведомств конкретным видом природных ресурсов
занимаются специализированные управления, которые внутри штатов имеют
свои филиалы, взаимодействующие с губернаторами.
Таким образом, как в России, так и в зарубежных странах, система
государственного управления природопользованием и охраной окружающей
среды может успешно функционировать при условии создания, с одной
стороны, законодательной и нормативно-правовой базы, а с другой –
организационной структуры управления.
31
1.3. Правовые основы государственного управления природопользованием
и охраной окружающей среды
Глобальная проблема рационального природопользования и
экологической безопасности выходит на первый план в большинстве стран и
является ключевой проблемой цивилизации, поскольку это – один из главных
факторов устойчивого социо-эколого-экономического развития всех стран.
Основой глобальной экологической политики стала принятая на
конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992
г.) Концепция устойчивого развития (зародилась в 1987 г.), определяющая
модель развития общества, в рамках которой удовлетворение жизненных
(социо-эколого-экономических) потребностей нынешнего поколения людей
достигается без ущерба и лишения способности и возможности будущих
поколений удовлетворять свои собственные потребности. Впоследствии данная
концепция послужила отправной точкой для разработки концепций
устойчивого развития большинством стран мира.
В настоящее время страны Европейского Союза (ЕС) ориентируется на
единые стандарты, независимо от социо-эколого-экономической обстановки в
конкретной стране или регионе. В разработанной ЕС Директиве по
комплексному контролю и предупреждению загрязнения окружающей среды
определены технологии, которые считаются наилучшими в достижении общего
высокого уровня защиты окружающей среды. Иными словами, эти технологии
минимизируют негативные экологические последствия индустриального
развития территории
33
.
Федеральные законы РФ регулируют отношения в области
взаимодействия природы и общества, которые возникают при осуществлении
хозяйственной или другой деятельности человека, связанной с влиянием
общества на природную среду как главную составляющую окружающей среды.
Природная среда является основой существования всех живых организмов в
33
Международный стандарт CIS 2010. URL: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/ portal/
microdata/cis (дата обращения: 09.02.2020).
32
пределах различных территорий, в том числе и на континентальном шельфе, и в
исключительной экономической зоне Российской Федерации. Главным образом
закон является основой экологического права, закрепление государственной
политики в сфере экологии осуществляется посредством федерального и
регионального законодательства, принимаемого органами представительной
(законодательной) власти. Федеральные законы являются выражением воли
общества в определении государственной политики в области взаимодействия
человека с природой на высшем уровне.
Среди источников экологического права особое место отведено
Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 г.), так как здесь
определены права и обязанности человека в целом и в сфере охраны
окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в частности
34
.
Еще одним законом обеспечения рационального природопользования
экологической безопасности является ФЗ «Об охране окружающей среды» от
10 января 2002 г., занимающий значительную позицию в экологическом
законодательстве. В нем систематизированы нормы, относящиеся к правам
человека на благоприятную окружающую природную среду, определению ее
качества, государственной экологической экспертизе и ряд других вопросов
35
.
Среди законов РФ, относящихся к регулированию природопользования и
охраны окружающей среды, можно выделить следующие: Земельный кодекс
36
,
Лесной кодекс
37
, Водный кодекс
38
, закон об особо охраняемых природных
территориях и др. Эти и иные федеральные законы, и кодексы являются
основными составляющими экологического права.
34
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом
поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от
30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ, 04.08.2014, № 31, ст.
4398.
35
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «Об охране окружающей среды» //
СЗ РФ. 14.01.2002. № 2. ст. 133.
36
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (с изм. и
доп., вступ. в силу с 01.01.2019) // СЗ РФ, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
37
Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 01.01.2019) // СЗ РФ, 11.12.2006, № 50, ст. 5278.
38
Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп.,
вступ. в силу с 01.01.2019) // СЗ РФ, 05.06.2006, № 23, ст. 2381.
33
Данные федеральные законы являются природоохранными источниками
экологического права, которые определяют правовые основы государственной
политики в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечивают
правильное решение социально-экономических задач, благоприятную
окружающую среду, сохранение биоразнообразия в целях удовлетворения
потребностей населения, обеспечения экологической безопасности и
укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды.
В России в рамках политического курса на обеспечение экологической
безопасности (охраны окружающей среды) сформировано экологическое
законодательство, в которое входят основные документы, строго
ориентированные на преодоление глобальных экологических проблем (Таблица
1), связанных с изменением климата, вопросами экологического развития,
потерей биологического разнообразия, обеспечением экологической
безопасности и другими негативными для окружающей среды процессами,
затрагивающими интересы РФ и ее граждан.
Таблица 1
Основные документы РФ, ориентированные на преодоление
глобальных экологических проблем и реализацию экологических
программ
Документ
Одно из основных направлений
1
2
О Концепции долгосрочного социально-
экономического развитая Российской
Федерации на период до 2020 года:
Распоряжение Правительства РФ от 17
ноября 2008 г. № 1662-р
Усиление влияния экологических
факторов в качестве вызовов
будущего
Стратегия социально-экономического
развитая Российской Федерации на
период до 2020 года: Распоряжение
Правительства РФ от 18 ноября 2011 г. №
2074-р
Улучшение качества окружающей
среды и экологических условий жизни
человека
Основы государственной политики в
области экологического развития
Российской Федерации на период до 2030
Обеспечение экологической
безопасности при модернизации
экономики и в процессе