14
принцип конкретности состоит в осуществлении управления
применительно к конкретным обстоятельствам с учетом разнообразных форм
проявления объективных законов, на основе достоверной информации как о
внутреннем состоянии объекта управления, так и о внешних условиях, в
которых он находится;
принцип целенаправленности состоит в правильном определении
целей и постоянной направленности управленческой деятельности на решение
главных задач, умелом определении и сосредоточении основных усилий на
первоочередной подготовке и осуществлении важнейших мероприятий, от
которых зависит успешное выполнение поставленных перед системой
управления целей;
принцип эффективности заключается в достижении целей и задач
управления при наименьших затратах сил, средств и времени;
принцип оптимального сочетания централизации и децентрализации
имеет важное значение в таком федеративном государстве, как Россия, где
законодательно разграничены предметы ведения и полномочия между
федеральными органами управления и органами управления субъектов
Российской Федерации, а также признается и гарантируется местное
самоуправление, которое действует в пределах своих полномочий
самостоятельно;
принцип законности означает строгое и неуклонное соблюдение и
исполнение субъектами и объектами управления законов и подзаконных
нормативных актов государственных органов. Законность выражается в
обязанности каждого субъекта и объекта управления действовать в
установленных пределах, то есть в пределах своей компетенции;
принцип оперативности заключается в способности органов
управления решать задачи качественно и в установленные сроки, с учетом
складывающейся обстановки, гибко менять формы и методы работы
12
.
12
Торгашев Р. Б. К вопросу государственного регулирования управления
природопользованием // Актуальные проблемы государственного и муниципального
управления. Сперанские чтения. Сборник статей Международной научной конференции.
15
Среди частных принципов управления в сфере природопользования и
охраны окружающей среды выделяют, например, сочетание государственного
регулирования с местной инициативой. Или принцип разделения хозяйственно-
эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в организации
государственного управления природопользованием и охраной природы,
которое проявляется в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными
функциями управления использованием и охраной природных ресурсов, не
могут выполнять функций по хозяйственному использованию
соответствующих ресурсов. В статье 3 Федерального закона «Об охране
окружающей среды»
13
закреплены принципы этой деятельности.
В то же время некоторые ее положения содержат основы, именно,
управления в данной сфере:
научно обоснованное сочетание экологических, экономических и
социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения
устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
независимость государственного экологического надзора;
приоритет сохранения естественных экологических систем,
природных ландшафтов и природных комплексов.
Содержание управления в сфере природопользования и охраны
окружающей среды раскрывается в функциях, методах и формах данной
управленческой деятельности.
Применительно к управлению в сфере природопользования и охраны
окружающей среды выделяют следующие конкретные функции управления:
– учет природных объектов и ресурсов (ведение государственных
кадастров и реестров природных ресурсов);
– планирование мероприятий по природопользованию и охране
окружающей природной среды (природных объектов);
Москва, март 2017. Министерство образования и науки Российской Федерации, Федеральное
государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Российский
государственный гуманитарный университет». Ассоциация малых и средних городов России.
2017. С. 61.
13
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об охране окружающей среды» //
Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.
16
– государственный экологический мониторинг (государственный
мониторинг окружающей среды);
– государственный экологический надзор;
– распределение и перераспределение (предоставление и изъятие)
природных объектов и ресурсов;
– использование природных объектов и ресурсов;
– пространственно-территориальное устройство природных объектов
(комплексов);
– воспроизводство природных объектов и ресурсов;
– контроль за использованием и охраной природных объектов и ресурсов,
окружающей среды в целом;
– разрешение споров, связанных с природопользованием, применение
ответственности за экологические правонарушения;
– финансирование и материально-техническое обеспечение
экологических мероприятий и другие функции.
Управление осуществляется посредством целенаправленного воздействия
субъекта управления на объект управления посредством различных приемов,
средств, способов - методов управления.
К числу административных методов управления в сфере
природопользования и охраны окружающей среды можно отнести:
1) нормирование в области охраны окружающей среды, которое
осуществляется в целях государственного регулирования воздействия
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего
сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности.
Нормирование заключается в установлении нормативов качества
окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую
среду, иных нормативов в области охраны окружающей среды.
17
В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об охране окружающей
среды»
14
нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки
состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических
систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.
К нормативам качества окружающей среды относятся:
–нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями
состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых
концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;
–нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями
состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней
радиоактивности и тепла;
–нормативы, установленные в соответствии с биологическими
показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп
растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы
качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых
концентраций микроорганизмов;
–иные нормативы качества окружающей среды.
Разновидностью нормирования является:
1) лимитирование природопользования. Лимиты – система экологических
ограничений (объемов предельного использования природных ресурсов и
загрязнения окружающей природной среды), которые устанавливаются
специально уполномоченными государственными органами конкретным
природопользователям (по отдельным территориям и на определенный срок);
2) лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны
окружающей среды, под которым понимается право органов государственной
власти в пределах своей компетенции выдавать лицензии, осуществлять
контроль за деятельностью лиц, которым была выдана лицензия, и отзывать
лицензию
15
.
14
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об охране окружающей среды» //
Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.
15
Кондратьева И. В. Экономический механизм государственного управления
природопользованием. – СПб: Питер, 2018. – С. 81.
18
Экономические методы управления - это способы (средства) достижения
целей управления на основе экономических закономерностей; отличаются от
других методов косвенным характером управленческого воздействия, так как
они не позволяют полагаться на автоматическое их действие. В условиях
рыночной экономики наряду с использованием административных методов
экономические средства обеспечения рационального природопользования и
охраны окружающей среды приобретают все большее значение. Сущность
экономических методов состоит в том, чтобы через воздействие на
экономические интересы участников управленческих отношений при помощи
экономических рычагов, материального стимулирования (системы
ценообразования, тарифов, платежей, прибыли, налогов, премий, кредитования)
организовать эффективное управление, создать заинтересованность участников
управленческих отношений в решении поставленных задач
16
.
В связи с этим Федеральный закон «Об охране окружающей среды»
17
вводит понятие экономического регулирования в области охраны окружающей
среды (глава 4), предусматривающего:
1. плату за негативное воздействие на окружающую среду;
2. государственную поддержку хозяйственной и (или) иной деятельности,
осуществляемой в целях охраны окружающей среды (например, содействие в
осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение
наилучших доступных технологий и реализацию иных мер по снижению
негативного воздействия на окружающую среду посредством предоставления
налоговых льгот и льгот в отношении платы за негативное воздействие на
окружающую среду, а так же выделения средств федерального бюджета и
бюджетов субъектов Российской Федерации при реализации определенных
мероприятий);
3. экологическое страхование в целях защиты имущественных интересов
юридических и физических лиц на случай экологических рисков;
16
Управление природопользованием: учебное пособие / Под редакцией профессора С. М.
Никонорова, доцента М. В. Палта. — М.: Экономический факультет МГУ имени М. В.
Ломоносова, 2017. — С. 102.
17
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об охране окружающей среды» //
Собрание законодательства РФ, 14.01.2002, № 2, ст. 133.
19
4. экономическое стимулирование прекращения производства и
использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.
Социально-психологическими именуются такие методы воздействия
субъекта управления на объект управления, которые опираются на данные
социологии и психологии. Большое значение в связи этим имеет формирование
экологической культуры посредством распространение экологических знаний,
в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки,
учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и
туризма. В целях формирования экологической культуры в обществе,
воспитания бережного отношения к природе, рационального использования
природных ресурсов осуществляется экологическое просвещение посредством
распространения экологических знаний об экологической безопасности,
информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных
ресурсов.
1.2. Организация государственного управления природопользованием и
охраной окружающей среды в России и зарубежных странах
В процессе становления и развития государства и общества постоянно
возникала необходимость урегулирования уже сложившихся отношений, но не
нашедших своей правовой реализации, при этом взаимоотношения между
человеком и природой всегда были актуальны.
По мнению Ю. Е. Будниковой, «одним из основоположников
комплексного подхода к управлению природными ресурсами и охране
окружающей среды следует назвать короля Эдуарда, издавшего в ХШ столетии
эдикт о запрете использования каменного угля для отопления жилищ в
Лондоне»
18
.
18
Будникова Ю. Е. История становления и развитие предпринимательской деятельности в
сфере природопользования // Право и государство. 2018. № 10. С. 55
20
Шесть веков назад, примерно в 1400 г. были принят первый исторический
русский акт по защите природы - это охранная грамота Князя Федора
Федоровича Толгскому монастырю на пользование окрестными лесами.
В дальнейшем в XIV-XVII вв. стали утверждаться на государственном
уровне особые территории, где не разрешалось осуществлять вырубки леса,
назывались они «засеки» и имели военное назначение, так как находились в
основном на южных границах нашего государства, а в 1485 г. Иваном Ш. была
запрещена рубка леса вокруг монастырей - так возникали прообразы
современных заповедников.
Как отмечает Ю. Е. Будникова «в начале XVII в. в нашей стране стали
учитывать смытые почвы, овраги, разбитые пески и рекомендовались первые
разрозненные мероприятия по борьбе с почвенной эрозией
19
. Примерно в это
же время на севере Италии с целью защиты земель от наводнения
осуществляли целенаправленное регулирование стока рек.
Непосредственно само государственное управление
природопользованием и охраной окружающей среды как система возникает по
времена правления Петра I. Законодательно данный вид государственного
управления оформляется посредством таких документов как лесоохранный указ
от 30 марта 1701 г., который запрещал расчистку лесов на расстоянии 30 верст
от сплавных рек, последующих указов «О нерублении добраго лесу на дрова»,
«О нерубке годнаго на корабельное строение леса», «О нерубке на дрова лесу
толще пяди» и др. Были предусмотрены и меры наказания, как для самих
порубщиков, так и для тех, кто давал на то приказ.
Е. В. Гаврилов отмечает, что «в 1740 г. была запрещена охота на лося в
европейской части России. До этого шла массовая заготовка его шкур для
армейских комзолов и штанов - «лосин»
20
.
Г. П. Краснощеков особо отмечает возникновение в дальнейшем (1805 г.)
при Московском университете Русского (Московского) естественнонаучного
19
Будникова Ю. Е. История становления и развитие предпринимательской деятельности в сфере
природопользования // Право и государство. 2018. № 10. С. 55
20
Гаврилов Е. В. Территории традиционного природопользования: понятие, признаки, история
возникновения //Аграрное и земельное право. 2016. № 4. С. 55.
21
общества испытателей природы. А «в 1835 г. был издан Указ об охране в
России мест икрометания рыб. Русским географическим обществом с 1845 г.
публиковались статьи, в которых поднимались вопросы биосфероохранного
плана»
21
.
Революционные декреты В. И. Ленина «О земле» (1917 г.), «О лесах»
(1918 г.), «О недрах земли» (1920 г.) и положения кодексов - Земельного (1922
г.), Лесного (1923 г.) так или иначе затрагивали вопросы природопользования и
охраны окружающей среды.
Вместе с тем, в указанных правовых актах «над проблемами охраны
окружающей среды и рационального использования природных ресурсов
доминировал принцип господства над природой, что отчасти объяснялось
требованиями становления и укрепления социалистического выживания страны
и необходимостью ее интенсивного развития, поэтому принятие данных
документов в полной мере не обеспечивало эффективной природоохранной
деятельности.
На протяжении советского исторического периода возникает главный
недостаток государственного управления природопользованием и охраной
окружающей среды, который сохранил свою актуальность и по сей день - это
то, что управление и контроль в изучаемой сфере осуществлялись (и
осуществляются) слишком большим количеством государственных органов.
При том даже однородные природные объекты, например, водные или
воздушные ресурсы подпадали под юрисдикцию нескольких государственных
органов, что свидетельствует о некачественном разграничении компетенции
между ними. Центральный же координационный орган, который объединял
природоохранную деятельность, отсутствовал вообще.
Поэтому советская система управления природопользованием и охраной
окружающей среды создавала предпосылки для посредственного отношения к
природным ресурсам как со стороны самого государства, так и подчиненных
ему номенклатурных предприятий.
21
Краснощеков Г. П. Становление экоправа в России //Известия Самарского научного центра РАН.
Самара, 2016. В. 2. Т. 2. С. 194.
22
В 1988 г. происходит в рамках общего курса «перестройки»
реформирование системы природоохранных органов и на первом этапе
учреждаются в каждой союзной республике государственные комитеты по
охране природы, которые как предполагалось должны были взять на себя
функцию по координации всей природоохранной деятельности и стать
центральным управляющим звеном заменив собой ранее существовавшую
совокупность различных ведомств.
На практике же чиновники указанных Государственных комитетов со
своей задачей не справились, на союзном уровне такой орган был
ликвидирован в 1991 г., при этом следует отметить, что здесь немаловажную
роль сыграл распад СССР, который вызвал необходимость формирования
новой системы государственного управления в получивших независимость
республиках.
Так, в России организуется Министерство экологии и природных
ресурсов РФ, которое состояло из нескольких комитетов, в соответствии с
объектом государственного надзора: гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды, лесного хозяйства, водных ресурсов, геологии и
минеральных ресурсов, геодезии и картографии. Но и этот государственный
орган не смог решить поставленные перед ним задачи и здесь опять же на наш
взгляд, проблема носит скорее не организационный, а политический и
экономический характер.
В 2000 г. Министерство экологии и природных ресурсов РФ было
преобразовано в Министерство природных ресурсов РФ.
Крупнейшая административная реформа началась в 2004 г. и
продолжается до настоящего времени. Так, Указом Президента РФ от 9 марта
2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти»
22
радикально меняется вся структура государственной власти и
управления на федеральном уровне.
22
Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.04.2019) «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ, № 11, 15.03.2004, ст. 945.
23
В контексте исследуемой темы наибольшее значение имеет
реформирование Министерства природных ресурсов Российской Федерации,
которое заключалось в том, что большинство полномочий передаются (как это
и было еще в СССР) вновь образованным подведомственным ему
государственным органам: Росприроднадзору, Росводресурсам, Рослесхозу,
Роснедрам. Создается Министерство сельского хозяйства Российской
Федерации, практическая работа которого возлагается на Россельхознадзор и
Росрыболовство, создается Федеральная служба по экологическому,
технологическому и атомному надзору, которая должна была обладать
полномочия ранее существовавших Федеральной службы по технологическому
надзору и Федеральной службы по атомному надзору.
Функции Министерства природных ресурсов России по
государственному управлению природопользованием и охраной окружающей
среды перешли к трем государственным органам - Ростехнадзору, который
напрямую подчиняется Председателю Правительства РФ, Росприроднадзору,
который подчиняется Министерству природных ресурсов России, и
непосредственно часть функций осталась за самим Министерством природных
ресурсов России.
Однако следует отметить, что кроме названных ведомств, окружающую
среду фактически контролирует Федеральная служба по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в систему
Министерства здравоохранения и социального развития, а также
Россельхознадзор, который также наделен полномочиями по регулированию
природопользования и контроля за состоянием окружающей среды.
На первоначальном этапе реформирования полномочия перечисленных
государственных органов не были четко сформулированы на законодательном
уровне, что повлекло их (полномочий) дублирование, и как следствие -
увеличение численности аппарата при недостатке кадров с соответствующим
образованием и навыками в каждом конкретном органе.
Только функциональные полномочия по регулированию, надзору,
контролю, управлению имуществом, в сферах управления использования