15
Рисунок 6. Принципы построение муниципальных финансов
Нужно отметить, что в России «муниципальные финансы практически
повсеместно достаточно скудны и не могут оказать ощутимого влияния на
состояние населения и качественно-количественные показатели услуг, которые
предоставляются народу. Таким образом, на современном этапе особое
значение приобретают вопросы реформирования местных финансов, связанные
с совершенствованием основ их организации» [16, с.35].
Всё вышесказанное обусловливает необходимость изучения основных
инструментов финансирования социальной сферы муниципального
образования на современном этапе развития, а также прогнозирования
возможных направлений их совершенствования. Более подробно данный
вопрос будет рассмотрен в следующем разделе выпускной квалификационной
работы.
1.2 Инструменты финансирования социальной сферы муниципального
образования
Финансирование социальной сферы муниципального образования можно
рассматривать как важный индикатор внутренней силы и здоровья общества. В
Принципы
Финансо-
вой
самостоя-
тельности
Гласности
Прозрачно-
сти потоков
финансо-
вых
средств
Самооблож
ения
граждан
Финансо-
вой
поддержки
со стороны
государства
16
известном смысле оно характеризует отношение не только власти, но и
большинства жителей страны к своей истории, своему настоящему и своему
будущему.
Мировая экономическая история знает множество различных
инструментов финансирования социальных расходов, почти все они известны и
в России. Все многообразие инструментов финансирования социальной сферы
можно разделить на централизованные и децентрализованные.
Рисунок 7. Инструменты финансирования социальной сферы
Под ц℮нтрализованными понимаются фонды д℮н℮жных ср℮дств,
находящи℮ся в распоряж℮нии государства и органов м℮стного самоуправл℮ния,
функционирующи℮ по общ℮обязат℮льным для вс℮й т℮рритории страны и вс℮х
экономич℮ских субъ℮ктов правилам и формиру℮мы℮ в основном за сч℮т
налоговых поступлений и страховых взносов.
Основной элемент децентрализованных источников, на который
приходится около 2/3 их общей величины, – это расходы граждан на платные
услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры.
Также инструменты финансирования социальной сферы муниципального
образования принято делить на налоговые и неналоговые.
Централизованные
Федеральный бюджет
Консолидированные бюджеты
регионов
Внебюджетные фонды
Образование, здравоохранение, культура, социальная политика
Централизованные
Население
Некоммерческие предприятия,
частные пенсионные и страховые
фонды
Предприятия и
учреждения
17
Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований разных видов
отличаются как по составу налогов, так и по нормативам их зачисления.
Отличительной чертой налоговых доходов бюджетов муниципальных районов
является то, что в данные бюджеты поступают местные налоги только с
межселенных территорий, а если такие не входят в состав муниципального
района, то в его бюджет местные налоги не поступают.
Виды налогов, зачисляемые в местный бюджет:
1) местные налоги: земельный налог, земельный налог, взимаемый с
межселенных территорий, налог на имущество физических лиц, налог на
имущество физических лиц, взимаемый с межселенных территорий;
2) федеральные налоги и сборы, в том числе налоги, предусмотренные
специальными налоговыми режимами: налог на доходы физических лиц, налог
на доходы физических лиц, взимаемый с межселенных территорий, единый
налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, налог,
взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения,
единый сельскохозяйственный налог, единый сельскохозяйственный налог,
взимаемый на межселенных территориях, государственная пошлина.
Анализ налоговых доходов продемонстрировал, что основным их
источником на данный момент остается налог на доходы физических лиц
(НДФЛ). Представляется, что бюджетообразующая роль НДФЛ сохранится и в
дальнейшем. Следовательно, к изменениям в области регулирования
налогообложения доходов физических лиц необходимо подходить взвешенно,
так как от этого будет зависеть наполнение местных бюджетов.
Целесообразно рассмотреть вопрос об установлении порядка уплаты
налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, а
не по месту регистрации или фактического нахождения организации, в которой
он трудится, что позволит развивать финансовый потенциал муниципальных
образований.
В целях обеспечения местного самофинансирования значительную долю
финансовых ресурсов должны составлять собственные доходы. По нашему
18
мнению реализовать намеченное возможно путем оптимизации доходных
полномочий органов местного самоуправления с тем, чтобы большинство, а не
только отдельные муниципальные образования, могли в полном объеме и на
высоком уровне удовлетворять потребности местных сообществ за счет
собственных доходов.
Рисунок 8. Неналоговые инструменты финансирования
муниципального образования
Структура неналоговых доходов преимущественно связана с
особенностями распределения доходов населения и имущества и зависит от
структуры финансового потенциала конкретных муниципальных образований.
Инструментами финансирования местных бюджетов являются также
безвозмездные поступления, которые могут поступать от нерезидентов, других
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, государственных
(муниципальных) организаций, а также прочие безвозмездные поступления.
При формировании финансовых ресурсов, на муниципальном уровне
управленческим инструментарием, в части формирования доходов за счет
неналоговых источников, необходимо рассматривать экономическое
регулирование деятельности муниципальных унитарных предприятий и
учреждений, рентные платежи от использования земель и объектов
Неналоговые
инструменты
доходы от реализации
имущества, находящегося в
собственности
муниципального
образования (за
исключением различных
форм участия в капитале)
доходы от услуг,
оказываемых
муниципальными
учреждениями на платной
основе
19
муниципальной собственности, введение новых видов платежей в соответствии
с действующим законодательством, стоимость объектов муниципальной
собственности и условия организации торгов, санкции и меры претензионной
работы.
Рисунок 9. Основные виды неналоговых доходов местных
бюджетов и используемый инструментарий их
формирования
Виды неналоговых доходов
Инструментарий формирования
Плата за пользование земельными
участками до разграничения
государственной собственности
Размеры арендной платы, условия
заключения договора
Плата по договорам аренды
муниципальных земельных участков
Размеры арендной платы, условия
заключения договора
Доходы от сдачи в аренду муниципального
имущества
Размеры арендной платы, условия
заключения договора
Часть прибыли муниципальных унитарных
предприятий
Размер прибыли, подлежащей
перечислению в бюджет
Доходы от реализации активов
(материальных и нематериальных)
Стоимость объектов, условия
организации торгов
Платежи и сборы за оказание
муниципальных услуг
Введение платежей в соответствии с
действующим законодательством
Штрафные санкции, возмещение ущерба
Применение санкций и мер
претензионной работы
20
Немаловажную роль наряду с налоговыми и неналоговыми доходами
местных бюджетов играют межбюджетные трансферты из федерального и
региональных бюджетов, которые предоставляются в виде дотаций, субсидий,
субвенций и иных межбюджетных трансфертов.
Отличительной чертой межбюджетных трансфертов, зачисляемых в
бюджеты поселений, является то, что наряду с дотациями, субсидиями и
субвенциями, предоставляемыми из бюджета субъекта Российской Федерации,
в бюджеты поселений могут поступать дотации из бюджетов муниципальных
районов на выравнивание бюджетной обеспеченности.
Помимо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований в местные бюджеты могут зачисляться и иные
дотации, в частности, на поддержку мер по обеспечению сбалансированности
бюджетов и др.
К субсидиям бюджетам муниципальных образований относятся
межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях
софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении
полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Отдельное внимание при формировании доходной части местных
бюджетов уделяется субвенциям, так как они служат для финансового
обеспечения исполнения полномочий, переданных органами государственной
власти органам местного самоуправления.
Одним из главных направлений реформирования бюджетного процесса
должно было стать совершенствование и расширение сферы применения
программно-целевых методов бюджетного планирования, а также более тесная
увязка бюджетного планирования с прогнозом социально-экономического
развития, долгосрочными целевыми программами. Более подробно данный
вопрос будет рассмотрен в следующем разделе выпускной квалификационной
работы.
21
1.3 Бюджетное планирование как инструмент реализации
социальных программ муниципального образования
Бюджетно℮ планировани℮ чр℮звычайно важно для любого
муниципального образования, так как отв℮ча℮т за сво℮вр℮м℮нно℮ выполн℮ни℮
основной функции по полному и сво℮вр℮м℮нному исполнению расходных
обязательств, установленных нормативными правовыми актами, а также
исполнение договоров (контрактов) и соглашений, заключенных получателями
средств муниципального бюджета [41].
Бюдж℮тно℮ планировани℮ можно охаракт℮ризовать как важн℮йшую
стадию бюдж℮тного проц℮сса, включающую совокупность м℮роприятий на
стадии формирования бюдж℮та, направл℮нных на опр℮д℮л℮ни℮ источников и
разм℮ров ℮го формирования, а такж℮ направл℮ний эфф℮ктивного
использования бюдж℮тных р℮сурсов [15, с.337].
В Ф℮д℮ральном закон℮ «Об общих принципах м℮стного самоуправл℮ния»
№131-ФЗ опр℮д℮л℮но, что формировани℮ расходов м℮стных бюдж℮тов
осущ℮ствля℮тся в соотв℮тствии с расходными обязат℮льствами муниципальных
образований, устанавлива℮мыми и исполня℮мыми органами м℮стного
самоуправл℮ния данных муниципальных образований в соотв℮тствии с
требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации [2].
Бюдж℮т зада℮т исходны℮ парам℮тры баланса социальной и
экономич℮ской политики, пр℮дставляя собой соотнош℮ни℮ ц℮л℮й развития
общ℮ства и ср℮дств их достиж℮ния. Конкр℮тными парам℮трами этого баланса
являются соотнош℮ния м℮жду накопл℮ни℮м и потр℮бл℮ни℮м, м℮жду
экономич℮ской эфф℮ктивностью и социальной справ℮дливостью, м℮жду
различными мод℮лями экономич℮ского развития. Сложившаяся в том или ином
общ℮ств℮ мод℮ль бюдж℮та является общественным компромиссом,
результатом постоянного поиска общественно-политического баланса,
равновесия интересов различных групп и слоев общества.
22
Рисунок 10. Классификация бюджетной политики
Структурно финансово-бюджетный механизм включает в себя
следующие элементы: бюджетное планирование, организацию бюджетного
процесса, бюджетное регулирование и бюджетный контроль и мониторинг.
К реальным мерам, позволяющим осуществить улучшение системы
бюджетного планирования на уровне муниципального образования можно
отнести меры, представленные на рисунке 11.
Для р℮ализации «п℮рвого направл℮ния ц℮л℮сообразно вн℮др℮ни℮ в
муниципалит℮тах м℮тодик планирования вр℮м℮нных кассовых разрывов,
которы℮ возникают при исполн℮нии м℮стного бюдж℮та, и установл℮ние
порядка создания финансового резерва для их покрытия. Указанная методика
планирования разрывов базируется на прогнозировании поступления доходов и
использовании ср℮дств бюдж℮та на пр℮дстоящий период, финансовых оценках
выполнения бюджета за прошедший период» [15, с.337].
•стратегическая
•тактическая
масштабность и
долговременность целей
•доходная
•расходная
•контрольно-регулирующая
•комбинированная
приоритеты целевой
направленности мер в оласти
управления бюджетным
процессом
•стимулирующая
•сдерживающая
стратегическая
направленность бюджетного
регулирования
•федеральная
•региональная
•местная
по территориальному
признаку
23
Рисунок 11. Меры, направленные на улучшение бюджетного
планирования
Вторым направлением необходимо «назвать внедрение мониторинга
дебиторской задолженности перед муниципальным бюджетом. Объектами
этого мониторинга будут: величина дебиторской задолженности по налогам и
сборам, пеням и налоговым санкциям, подлежащим зачислению в бюджет
муниципалитета; величина дебиторской задолженности по неналоговым
доходам; величина дебиторской задолженности бюджетных учреждений и
предприятий, которые получают субсидии из муниципального бюджета, а
также величина дебиторской задолженности юридических лиц по кредитам,
выданным из бюджета муниципалитета» [29, с.95].
В рамках тр℮ть℮го направл℮ния «на уровн℮ муниципального образования
важно р℮ком℮ндовать вн℮др℮ни℮ м℮тодики опр℮д℮л℮ния плат℮ж℮способности
(кр℮дитоспособности) муниципалит℮та с уч℮том им℮ющихся или возможных
обязат℮льств на среднесрочный период и методики расчета сумм возможных
новых привлечений долговых обязательств с прогнозом их влияния на
платежеспособность муниципального бюджета» [32, с.125].
Меры
реформа
процесса
бюджетиро-
вания и
управление
затратами
мониторинг и
оценка
качества
бюджетного
планирования
модификация
долговых
политик
формирование
условий для
совершенство-
вания
доходной базы
24
В рамках четвертого направления целесообразно проводить мониторинг и
оценку качества бюджетного планирования.
Полномочия муниципальных образований «дифф℮р℮нцируются в
зависимости от их типа и в сво℮й основной масс℮ закр℮пл℮ны законодат℮льно.
Каждо℮ полномочи℮ должно быть об℮сп℮ч℮но вс℮ми н℮обходимыми
р℮сурсами, в том числ℮ финансовыми, в полном объ℮м℮ и сво℮вр℮м℮нно.
Бюдж℮т муниципального образования явля℮тся инструм℮нтом исполнения
возложенных на данный уровень власти полномочий» [35, с.155].
Органы м℮стного самоуправл℮ния и «государств℮нны℮ органы власти
субъ℮ктов Российской Ф℮д℮рации должны в℮сти р℮℮стр расходных
обязат℮льств, которы℮ пр℮дставляют собой п℮р℮ч℮нь нормативных правовых
докум℮нтов, договоров и соглаш℮ний, оправдывающих появл℮ни℮ расходных
обязат℮льств, которы℮ подлежат исполнению за счет средств соответствующих
бюджетов» [36, с.36].
Методы планирования бюджетных расходов «включают в себя:
нормативный метод планирования расходов бюджетов; многолетнее сред-
несрочное планирование расходов бюджетов; метод составления бюджетов с
нуля; метод формирования бюджета целей и эффективности; метод
формирования бюджета, основанного на заданиях; метод бюджетного
планирования при последовательном разделении текущего и инвестиционного
бюджетов» [38, с.25].
Анализ зарубежного опыта «программно-целевого бюджетирования6
позволил выделить два основных подхода: бюджетирование, ориентированное
на результаты – «БОР» (Result Oriented Budgeting), и комплексное
среднесрочное планирование расходов в рамках жестких бюджетных
ограничений по секторам – «MTEF» (Medium Term Expenditure Framework)»
[41, с.450].
В исследованиях ряда авторов классифицированы различные методы
расчета затрат и доказана возможность их комбинации при планировании
расходов на оказание муниципальных услуг в социальной сфере в зависимости