15
современным требованиям государственного администрирования и способного
квалифицированно решать системные комплексные задачи управления
различными сферами жизни муниципального сообщества.
Специальное исследование кадровой политики муниципальной службы,
качественных характеристик кадрового состава муниципальных служащих с
этих позиций являются принципиально важными. Необходимость развития
механизма кадрового обеспечения муниципальной службы в рамках реальной
кадровой политики обусловлена проблемами, с которыми сталкиваются
администрации муниципальных образований в своей практической
деятельности: отсутствие отлаженной, объективной и независимой системы
поиска кандидатов на вакантные должности, полного, достаточного и
обновляемого набора требований к кандидатам, своевременной доработки и
корректировки используемых на практике методов отбора персонала на
муниципальную службу; нехватка квалифицированных специалистов,
способных качественно и профессионально провести найм персонала на
муниципальную службу, неполное использование возможностей конкурсного
отбора служащих и другие.
На основании Указа Президента РФ о направлениях совершенствования
системы государственного управления
6
к 2018 году органы местного
самоуправления относятся к саморегулируемым организациям. В связи с
изменением направленности деятельности публичной службы, ростом
значимости «российской общественной инициативы» в настоящее время
происходит внедрение новых принципов кадровой политики в системе
публичной службы, предусматривающей:
• создание более прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов
на замещение должностей;
• расширение практики использования испытательного срока;
6
Указ Президента Российской Федерации 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях
совершенствования системы государственного управления» // Российская газета - Столичный выпуск №5775
(102) – 9 мая 2012 г.
16
• формирование кадровых резервов;
• формирование перечня квалификационных требований на основе
компетентностного подхода;
• развитие института наставничества;
• применение системы комплексной оценки деятельности служащих с
использованием показателей эффективности, учитывающих оценку
деятельности общественностью, в том числе через социальные сети;
• совершенствование системы материальной и моральной мотивации
служащих, доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке
труда.
Недостатки современного состояния кадровой политики обусловлены, в
первую очередь, несоответствием кадрового состава осуществляющих ее
структур меняющимся задачам административного управления. Наличие
проблем, вызванных недальновидной кадровой политикой, вернее, ее
отсутствием в рамках среднесрочного и долгосрочного планирования,
подтверждается результатами социологических исследований, проведенных в
ряде регионов России.
Летом 2016 года Всероссийским Советом местного самоуправления было
проведено социологическое исследование на тему «Кадровый потенциал
органов местного самоуправления». Метод исследования - опрос с помощью
анкетирования. Собрано более 12 000 материалов из муниципальных
образований России.
Проведенное исследование свидетельствует о дефиците
профессиональных кадров органов местного самоуправления всех
исследованных регионов. При этом, удовлетворительными оказались
количественные показатели (укомплектование штатов местных
17
администраций), но качество работающих сотрудников вызывает множество
вопросов
7
.
В первую очередь, было проведено исследование профессиональной
принадлежности муниципальных служащих. Высшее образование по
направлению «Государственное и муниципальное управление» наблюдается у
менее 15% респондентов. Основная часть работников местных администраций -
это специалисты (или бакалавры) по социо- гуманитарным направлениям:
экономисты (треть от общего числа), юристы, педагоги, социологи, аграрии.
Также, негативным является тот факт, что муниципальная служба не
является привлекательной для молодых, амбициозных, с активной жизненной
позицией специалистов по причине сложившегося стереотипа о том, что
муниципальная служба связана со сложным и непрерывным
документооборотом, четким следованием должностной инструкции и
отсутствием какой-либо творческой компоненты в работе, бюрократическим
процедурами, бумажной волокитой и т.д.
8
.
При этом, позитивным является факт того, что большинство
респондентов (около 54%) осознают необходимость в повышении
квалификации и профессиональной переподготовке, считая, что это позволит
повысить качество выполняемой работы и улучшить показатели отдельно
взятого подразделения администрации.
В соответствии с пунктом 6 части 2 статьи 60 Федерального закона от 27
июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской
Федерации»
9
одним из приоритетных направлений формирования кадрового
состава на государственной гражданской службе Российской Федерации
7
Касьянов А.А., Куимов В.В. Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих
Российской Федерации / А.А.Касьянов, В.В.Куимов // Актуальные проблемы авиации и космонавтики. 2014. Т.
2. № 10. С. 143-145.
8
Мустафина Л И., Богатырева М.Р. Совершенствование профессиональной подготовки государственных
и муниципальных служащих / Л.И.Мустафина, М.Р.Богатырева // Интернет-журнал Науковедение. 2014. № 2
(21). С. 62.
9
Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // «Российская газета», № 162, 31.07.2004.
18
является применение современных кадровых технологий при поступлении на
службу и ее прохождении.
В 2015 году Министерством труда России проведен конкурс лучших
кадровых практик на гражданской и муниципальной службе (для федеральных
государственных органов конкурс проводится ежегодно с 2013 года), который
позволил выявить ряд федеральных государственных органов, государственных
органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления,
активно внедряющих кадровые технологии. По итогам конкурса на сайте
Министерства труда России размещены 55 наиболее востребованных и
эффективных кадровых практик (см.рис.1).
Рисунок 1. – Количество поступивших в рамках проведения
конкурса заявок государственных органов и органов местного
самоуправления (в разрезе номинаций)
19
В целях обеспечения доступности информации о механизмах и
достигнутых результатах применения лучших кадровых практик по итогам
конкурса 2016 года Министерством труда России была сформирована и
размещена на своем официальном сайте база данных лучших практик
применения кадровых технологий на государственной гражданской и
муниципальной службе
10
.
1.3. Подходы и методы оценки кадрового обеспечения
По данным федерального статистического наблюдения на 1 октября
2016 г., замещали государственные должности и должности государственной
гражданской службы (далее по тексту гражданской службы) вгосударственных
органах Российской Федерации 846,3 тыс.человек, или три четверти от общей
численности работников, занятых в этих органах. По сравнению с данными
предыдущего статистического наблюдения на 1 января 2015 г. прирост
численности кадров гражданской службы Российской Федерации составил 54,5
тыс.человек, или 6,9%
11
.
На муниципальных должностях и должностях муниципальной службы,
было занято 367,6 тыс.человек, или более 70% от общей численности занятых в
органах местного самоуправления (прирост по сравнению с данными на 1
января 2015г. составил 24,0 тыс.человек, или 7,0%).
По данным ежеквартального федерального статистического наблюдения
более 15% от общей численности работников, занятых в государственных
органах, приходилось на работников, замещавших должности иного вида
федеральной государственной службы (сотрудников, имеющих специальные
звания), специалистов и других служащих (технических исполнителей,
обеспечивавших деятельность гражданских служащих), более 10%
10
База данных «Лучшие кадровые практики на государственной гражданской и муниципальной службе»
(2016 г.) // [Электронный документ] – http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/gossluzhba/17/base/2016 (Дата
обращения 21 июня 2017 года)
11
Сайт Федеральной службы государственной статистики. // [Электронный доступ] – http://www.gks.ru
20
приходилось на персонал по охране и обслуживанию зданий. На работников,
замещавших аналогичные должности в органах местного самоуправленияи
избирательных комиссиях муниципальных образований приходилось,
соответственно, 10% и около 20%.
Рисунок 2. – Должностной состав работников (мужчин и женщин)
гражданской службы на 1 октября 2016 года, в % к итогу
Штаты государственных должностей и должностей гражданской службы
в государственных органах России на 1 октября 2016г. были укомплектованы в
среднем на 92,1%, в том числе в федеральных государственных органах - на
91,3%, в государственных органах субъектов Российской Федерации - на 94%.
Штаты муниципальных должностей и должностей муниципальной
службы были укомплектованы на 95,7%.
Структура должностей гражданской службы в государственных органах
Российской Федерации зависит от функций, закрепленных за этими органами.
Доля работников, замещавших государственные должности Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, составила, в среднем, 4,2% от
общей численности лиц, замещавших государственные должности и
должности гражданской службы. Указанное соотношение различается по
21
ветвям власти. Удельный вес этой категории должностей, замещаемых в
органах судебной власти и прокуратуры, составил около четверти, в органах
законодательной власти - 15,3%, в органах исполнительной власти
аналогичный показатель самый низкий - 0,2%.
Среди лиц, замещавших муниципальные должности, женщины
составляли только 30%, в том числе в контрольных органах муниципальных
образований и избирательных комиссиях муниципальных образований - почти
две трети; в местных администрациях (исполнительно-распорядительных
органах муниципальных образований) - на уровне среднего показателя по этой
категории должностей, в представительных органах муниципальных
образований женщины замещали 29% этих должностей.
Удельный вес женщин на руководящих должностях муниципальной
службы (высшие и главные) составлял 51,4% и 66,1%, соответственно.
Рисунок 3. – Состав работников гражданской службы по возрасту и
категориям должностей на 1 октября 2016 года в % от общей
численности работников по соответствующей категории
должностей
Средний возраст лиц, замещавших государственные должности и
должности гражданской службы, составил 39 лет, муниципальные должности и
22
должности муниципальной службы - 43 года. Немного моложе состав кадров в
органах судебной власти и прокуратуры, где средний возраст составил 36 лет.
Кадры гражданской службы в федеральных государственных органах на
федеральном уровне старше, чем в органах соответствующих ветвей власти на
региональном уровне. Так, в центральных аппаратах федеральных органов
исполнительной власти средний возраст лиц, замещавших государственные
должности и должности гражданской службы, составил 43 года, а в их
территориальных органах - 38 лет.
Рисунок 4. – Состав работников по стажу гражданской службы и
категориям должностей на 1 октября 2016 года в % от общей
численности работников по соответствующей категории
должностей
Лица пенсионного возраста среди работников, замещавших
государственные должности и должности гражданской службы, составляли
6,4% (53,8 тыс.человек). В федеральных государственных органах на
федеральном уровне доля лиц пенсионного возраста значительно выше, чем на
региональном (соответственно 15,3% и 5,6%).На лиц этой возрастной группы
приходилось: в органах законодательной власти и других государственных
органах федерального уровня свыше 18%, в центральном аппарате
23
федеральных органов исполнительной власти - 15,0%, в высших органах
судебной власти и прокуратуры - 12,6%, при уровне аналогичных показателей
по территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и
федеральным судам и органам прокуратуры на региональном уровне - 5,9% и
4,1% соответственно.
В органах государственной власти субъектов Российской Федерации в
целом лица пенсионного возраста замещали 6,9% государственных должностей
и должностей гражданской службы (16,2 тыс.человек).
Среди работников, замещавших муниципальные должности и должности
гражданской службы, имели пенсионный возраст 7% от общей их численности
(25,7 тыс. человек), в том числе 1,6% составляли мужчины и 5,3% - женщины.
Значительная часть работников (26,8%), замещавших государственные
должности и должности гражданской службы - имела стаж гражданской
службы 15 лет и выше. Наиболее высокая доля работников с многолетним
опытом работы в государственных органах отмечена в федеральных органах
государственной власти на федеральном уровне - 39,1%.
Аналогично среди лиц, замещавших муниципальные должности и
должности муниципальной службы, имели стаж муниципальной службы 15 лет
и выше 26,8% работников.
Из числа лиц, замещавших государственные должности Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, наибольший удельный вес
работников со стажем гражданской службы 15 лет и выше отмечен в других
федеральных государственных органах - 73,4%, при среднем показателе в
целом по государственным органам Российской Федерации - 51,8%.
Аналогичный показатель имел наиболее высокое значение среди работников
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации - 55,7%. В
федеральных органах исполнительной власти на федеральном уровне он
составил 54,1%.
В органах местного самоуправления значительная часть (36,2%) лиц,
замещавших муниципальные должности, имела стаж муниципальной службы
24
до 5 лет, почти 30% работников имели многолетний опыт работы на
муниципальной службе (15 лет и выше).
Среди мужчин и женщин, замещавших государственные должности и
должности гражданской службы, стаж гражданской службы 15 лет и выше
имели, соответственно, около трети мужчин и почти четверть женщин.
Среди мужчин и женщин, замещавших государственные должности и
должности гражданской службы в федеральных государственных органах на
федеральном уровне, проработали в государственных органах 15 лет и выше,
соответственно, 47% и свыше трети работников. Наиболее высокий удельный
вес по этому показателю отмечен среди мужчин - в других федеральных
государственных органах (63,8%), а среди женщин - в федеральных органах
судебной власти и прокуратуры на федеральном уровне (38,8%).
Рисунок 5. – Состав работников по стажу муниципальной службы,
категориям и группам должностей на 1 октября 2016 года в % от
общей численности работников по соответствующей категории или
группе должностей
В 2016г. по состоянию на 1 октября впервые поступили на должности
гражданской службы 69,4 тыс.человек, или 8,2% от общей численности