8
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ КАДРОВОЙ РАБОТЫ В
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНАХ ........................................................................... 11
1.1. Понятие и характеристика муниципальной службы ...................................... 11
1.2. Управление профессиональным развитием муниципальных служащих ..... 18
1.3. Кадровая работа в муниципальных органах ................................................... 22
ГЛАВА 2. РЕГУЛИРОВАНИЕ КАДРОВОЙ РАБОТЫ АДМИНИСТРАЦИИ
СОВЕТСКОГО РАЙОНА Г. КРАСНОЯРСКА ...................................................... 33
2.1. Характеристика Администрации Советского района г. Красноярска .......... 33
2.2. Оценка кадровой политики Администрации Советского района г.
Красноярска ............................................................................................................... 35
2.3 Проблемы кадровой работы Администрации .................................................. 40
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
КАДРОВОЙ РАБОТЫ АДМИНИСТРАЦИИ СОВЕТСКОГО РАЙОНА Г.
КРАСНОЯРСКА ........................................................................................................ 53
3.1. Совершенствование кадрового работы Администрации Советского района
г. Красноярска ............................................................................................................ 53
3.2 Оценка эффективности предлагаемых мероприятий ...................................... 67
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 77
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ..................................................................... 79
9
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность выбранной темы исследования обоснована рядом факторов.
В частности, значимостью института муниципального управления в частности
и ролью квалифицированных кадров осуществляющих повседневную
деятельность в нем. На муниципальную службу возлагаются серьезные
и ответственные задачи. Качественное кадровое обеспечение при этом занимает
важное место в обеспечении реализации государственной политики и местных
программ вверенной области, в данном случае обеспечения управления
Октябрьским районом города Красноярска.
Муниципальные органы в настоящее время, как и большинство
институтов российского общества, находятся на стадии реформирования.
Укрепление кадрового потенциала муниципальной службы можно считать
одним из важнейших условий обеспечения грамотного управления, которые
будут достигнуты благодаря безупречному соблюдению норм действующего
законодательства, добросовестному исполнению служебных обязанностей,
совершенствованию профессионального мастерства, внимательному
отношению к сослуживцам, честности, опрятности, соблюдению прав и свобод
граждан.
В связи с этим вопросы формирования кадрового состава администраций
муниципальных образований приобретают особое значение. При этом новые
технологии могут решить задачу введения новых, соответствующих
современным реалиям форм отбора сотрудников для службы в муниципальных
органах.
Объектом исследования выступает Администрация Советского района
города Красноярска. Предметом – процесс кадровой работы Администрации
Советского района города Красноярска.
Цель данной работы – разработка рекомендаций по совершенствованию
кадровой работы Администрации Советского района.
10
Задачи, которые необходимо решить для достижения поставленной цели:
- исследовать понятие, общую характеристику, особенности
муниципальной службы;
- охарактеризовать организационные и правовые основы управления
развитием муниципальных служащих;
- рассмотреть понятие, функции и основные направления кадровой
работы на муниципальной службе;
- охарактеризовать организационные основы и направления деятельности
Администрации Советского района г. Красноярска;
- произвести оценку кадровой политики Администрации Советского
района г. Красноярска;
- выявить практические проблемы кадровой работы Администрации;
- разработать мероприятия совершенствования кадровой работы
Администрации Советского района г. Красноярска;
- произвести предварительную оценку эффективности предлагаемых
мероприятий.
Методологической основой настоящего исследования являются
общенаучные методы познания: диалектический, логический, системного
анализа, а также специальные научные методы - системно-правовой,
сравнительного правового анализа, толкования правовых норм, формально-
юридический метод и метод правового прогнозирования.
На современном этапе развития науки муниципального права накоплен
определённый объем знаний о правовой природе местного самоуправления, его
экономической основе и ее составных компонентах. Эта проблематика
рассматривается в юридической литературе, в том числе в работах С.А.
Авакьяна , И.В. Бабичева , Л.И. Бусыгина , В.И. Васильева , И.В. Гранкина ,
О.Е. Кутафина , А.Н. Писарева , Е.С. Шугриной и других учёных. Их труды
составляют теоретическую базу работы.
11
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ
КАДРОВОЙ РАБОТЫ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНАХ
1.1. Понятие и характеристика муниципальной службы
В настоящее время в Российской Федерации органы власти разделены
на три уровня: федеральный, региональный и местный, что определено
децентрализацией власти с учетом широкого спектра и решаемых задач
и величиной территории Российской Федерации. Каждый из перечисленных
уровней власти выполняет свои определенные задачи, отнесенные к области
полномочий. Федеральный уровень власти рeшает вопросы обеспечения единой
государственности: права и свободы человека, единое экономическое,
финансовое и правовое пространство, внешняя политика
и внешнеэкономические отношения, оборона и безопасность, обеспечение
единства и территориальной целостности
1
.
Региональный уровень обеспечивает решение задач государственной
власти, применительно к условиям субъекта. Местное самоуправление в этой
системе занимает важное место, что обусловлено перечнем решаемых задач,
которые напрямую обеспечивают жизнедеятельность и ежедневные
потребности населения. Т. Ф. Ефремова, российский лингвист и лексикограф,
дает следующее определение самоуправления: «Форма организации работы,
при которой самостоятельно решаются вопросы внутреннего управления»
2
.
1
Деменкова, Н.Г. Административное право в схемах и таблица: учебное пособие / Н.Г. Деменкова, М.С.
Игнатова, И.Ю. Старков. – М. : ПРОСПЕКТ, 2013. С.34.
2
Ефремова, Т. Ф. Новый словарь русского языка [Текст] / Толково-словообразовательный. В 2-х т. – М.: Русский
язык, 2010. – Т. 1: А-О. VII, 1213 с. Т. 2: П-Я. с.227.
12
Прaктическое исполнение многих функций местного самоуправления
возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной
службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества,
а с другой, институтом власти, она представляет собой социально
организованный механизм претворения полномочий и компетенции местного
самоуправления в процессе осуществления муниципального управления.
Общие функции, выполняемые муниципальной службой, обусловлены,
с одной стороны, ее социальным предназначением по осуществлению
муниципального управления, а с другой - связаны с организацией реализации
задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами
местного самоуправления.
От эффективности муниципальной службы во многом зависит социальная
полезность образованных населением муниципальных структур.
Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы
разделены между органами государственной власти: федеральными
и субъектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена
к компетенции органов местного самоуправления
3
.
Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми
актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным
законодательством организация и функционирование муниципальной службы
регламентируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных
образований. K ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение
муниципальной службы на соответствующей территории
4
.
Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе
в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка
ее прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных
3
Молодоженов А.Г. Государственная и муниципальная власть: отечественный и зарубежный опыт
взаимодействия//Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Политология и социология. 2016.
№ 1. С. 92.
4
Кирьянов А.Ю. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 4. С. 5.
13
служащих и требования к муниципальным должностям. Вопросы о правовом
положении муниципальных служащих могут содержаться также в уставах
соответствующих муниципальных образований.
Общие принципы организации муниципальной службы и основы
правового положения муниципальных служащих установлены
ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007 № 25-
ФЗ, а также ЗКК «О муниципальной службе вКрасноярском крае» от 21.10.1997
№15-580.
Местное самоуправление - форма осуществления народом своей власти,
вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом
исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации
5
.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» складывается двухуровневая система местного самоуправления.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. В структуру органов местного самоуправления,
устанавливаемую уставом муниципального образования, входят следующие
органы и должностные лица местного самоуправления:
представительный орган муниципального образования;
глава муниципального образования;
местная администрация;
контрольный орган муниципального образования;
иные органы местного самоуправления
6
.
5
Берлявский, Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере / Берлявский Л.Г., Зорина
Е.В. // Наука и образование : хоз-во и экономика ; предпринимательство ; право и упр. - 2014. - № 5. - С. 110.
6
Александрова П.А. Механизмы повышения авторитета местной власти//Человеческий капитал. 2013. № 7 (55).
С. 67.
14
Устав муниципальных образований определяет правовую регламентацию
муниципальной службы, включающую требования к должностям
муниципальной службы, статус муниципального служащего, отдельные
условия и порядок прохождения муниципальной службы.
Посредством осуществления муниципальной службы свою практическую
реализацию и воплощение получают функции государства, выступающие
одним из основных элементов всего муниципального механизма.
Г.В. Атаманчук говорит о том, что «муниципальная служба представляет собой
практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей
и функций государства посредством исполнения государственных должностей,
учрежденных в государственных органах»[17, с. 95].
Муниципальная служба может быть исследована с различных позиций:
как общественно-политическая, социологическая, организационно-
управленческая или правовая категория, в философском, политологическом,
социологическом, сравнительно-историческом, юридическом аспектах.
В российской юридической науке муниципальная служба рассматривается
также в нескольких значениях: как вид деятельности и система органов, как
совокупность общественных отношений и политико-правовой институт.
Разнообразие подходов к муниципальной службе объясняется
многогранностью этого явления, что создает возможность его исследования
несколькими отраслевыми юридическими науками: конституционным,
административным и трудовым правом.
Сущность муниципальной службы прежде всего выражается в понятиях.
Представляют интерес взгляды ученых монархического периода развития
России, отразившие особенности отечественной муниципальной службы.
При этом выделяются два подхода (рисунок 1):
15
1) акцент на служении государству;
2) акцент на исполнении должности.
В современном законодательстве о муниципальной службе Российской
Федерации принят узкий вариант ее трактовки, причем ухудшенный тем, что
в нем не нашлось места самому государству: муниципальная служба трактуется
как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях
муниципальной службы по обеспечению исполнения полномочий
муниципальных органов и лиц, замещающих муниципальные должности.
Таким образом, в определении сущности современной российской
муниципальной службы выявилось два подхода - широкий (ориентация
на задачи государства) и узкий (ориентация на исполнение должности
муниципальной службы). Узкий подход принят за основу официальной
трактовки муниципальной службы, что порождает отрицательные последствия,
в частности, создает условия для абсентеизма (безразличного отношения
к интересам государства), коррупции, равнодушия к потребностям граждан
и др.
С содержательной стороны деятельность муниципальных служащих
связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административно-
хозяйственных, информационно-аналитических, проектно-прогнозных,
контрольных, координационных и других управленческих функций. Подобная
деятельность вызывает большие психологические перегрузки (проявление
нервно-физиологических структур). Однако было бы ошибочным только
на этом основании определять требования к служащим, условиям их отбора,
формированию круга обязанностей, функциональных характеристик места
работы, условий труда, форм его оплаты. Данные проблемы следует решать
с учетом других качественных характеристик муниципальной службы и прежде
всего, как правового и социального института.
Исходя из этого, следует определять цель деятельности муниципальных
служащих и муниципальной службы в целом как социальной организации.
16
Продуктивным представляется «сферный» подход, поскольку он отражает
сущность муниципальной службы как системы социальных институтов.
В каждой из сфер деятельность муниципальных служащих приобретает свою
специфику.
По содержанию цели муниципальной службы могут быть социальными,
экономическими, политическими, организационными, правовыми,
идеологическими и т. д [37].
Что касается средств деятельности, то в этом качестве используются
различные виды прежней, ранее реализованной (накопленной) деятельности -
материальные (финансы, ЭВМ, множительная техника, информация)
и духовные (идеи, традиции, правила, технологии, способы деятельности
и т. д.).
Существуют значительные трудности с определением результатов
деятельности. Их нельзя оценивать по количеству проектов, информационных
материалов, телефонных звонков, принятых посетителей, рассмотренных жалоб
и т. д. Это должны быть успехи в реализации социально-политической,
экономической, организационно-правовой политики государства, полномочий
ведомства. [34, с. 26].
Для того чтобы выделить результаты деятельности муниципальных
служащих, используют ряд косвенных методов: оценка экспертами деловых,
профессиональных, нравственных и личностных качеств; опросы населения;
отзывы клиентов; сравнение итогов работы служащего с правами
и обязанностями, содержащимися в должностном регламенте, и т. д.
Следует также учитывать, что в федеральном законодательстве
муниципальная службаограничивается обеспечением полномочий
муниципальных органов. В науке управления, в административном,
государственном и некоторых других отраслях права полномочие
рассматривается как составная часть компетенции и статуса органа, его право
и обязанность действовать в определенной ситуации способом,
17
предусмотренным законом или иным правовым актом. При этом компетенция
(от лат. competencio- добиваюсь, соответствую, подхожу) представляет собой
совокупность юридически установленных прав и обязанностей конкретного
муниципального органа, определяющих его правовой статус в системе
муниципальных органов [25, с. 61].
Что касается муниципального органа (от греч. orjanon -орудие,
инструмент), то он представляет собой структуру, обладающую
организационным единством, собственной компетенцией и специальным
назначением. В ходе дальнейшего развития муниципальной службы
целесообразно уточнить формулировки, касающиеся определения
муниципальной службы, ограничения ее ведомственностью
и «обеспечивающим» характером.
Что касается процесса деятельности, то он означает напряжение
физических сил и умственных способностей, применение разнообразных
методов, механизмов и технологий управления [23, с. 60].
Таким образом, деятельность муниципальных служащих имеет цель,
средства, результаты и сам процесс деятельности. Поскольку цели
муниципальной службы нормативно не указаны, их следует определять, исходя
из рассмотрения муниципальной службы как системы социальных институтов.
Важнейшей составной частью процесса организации
и функционирования муниципальной службы является ее прохождение.
Оно во многом предопределяет становление муниципальной службы как
профессиональной деятельности, системы социальных институтов.