18
1.2. Управление профессиональным развитием муниципальных
служащих
Муниципальная служба как самостоятельный институт является
предметом рассмотрения различных дисциплин. Так, наукой конституционного
права муниципальная служба рассматривается в первую очередь с точки зрения
формы осуществления публичной власти.
Приведенное в Федеральномзаконе «О муниципальной службе»
определение муниципальной службы Российской Федерации» позволяет
выявить следующие отличительные особенности данного вида муниципальной
службы:
1) данный вид службы осуществляется на профессиональной основе,
т.е. для муниципального гражданского служащего эта деятельность является
основной, за исполнение обязанностей которых ему полагается денежное
содержание, размер и порядок оплаты которого определяется
законодательством;
2) муниципальным гражданским служащим может быть только
гражданин Российской Федерации;
3) осуществление муниципальной службы заключается в обеспечении
полномочий федеральных муниципальных органов, муниципальных органов
субъектов Российской Федерации.
В литературе можно также встретить высказывания о тесной взаимосвязи
государственной службы с муниципальной службой. В частности,
А.Ю. Кирьянов отмечает, что «государственная служба и муниципальная
служба базируются в части правового регулирования на общих принципах
и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление,
единства ограничений и обязательств при прохождении службы и т.д.»[35, с.5].
Согласимся с мнением А.В. Гусева, что при исследовании социально-
трудовых аспектов муниципальной службыправомерно исходить из иного
19
их соотношения: рассматривать муниципальную службу в виде
профессиональной трудовой деятельности, осуществляемой в составе
общественной организации труда [26, с. 183].
С точки зрения данной классификации профессиональную деятельность
муниципальных служащих, безусловно, нужно относить к классу
несамостоятельного, наемного труда.
Коренное отличие муниципальной службы от деятельности лиц,
замещающих государственные должности, состоит в несамостоятельном,
производном содержании государственно-служебной деятельности.
Посредством гражданской службы лишь обеспечивается исполнение
полномочий муниципальных органов и лиц, занимающих государственные
должности. Поэтому по сравнению с деятельностью этих лиц муниципальная
служба имеет обеспечительный и потому подчиненный характер.
В современном законодательстве пока наиболее полно разработаны
вопросы прохождения муниципальной гражданской службы. При этом
в правовом поле выделяются три проблемы: должностной регламент;
аттестация; квалификационный экзамен.
Должностной регламент (от франц. reglament - совокупность правил,
определяющих порядок деятельности организации, проведения заседаний
и конференций) устанавливает статус должности муниципальной службы
и основывается на следующих принципах: законности; соответствия
полномочиям муниципального органа; эффективности; стимулирования
самостоятельности и инициативы муниципальных служащих; персональной
ответственности муниципального гражданского служащего за порученное дело;
стабильности должностных функций; ориентации на прогрессивные
технологии служебной деятельности[19].
Должностной регламент выполняет ряд функций: нормообразующую;
статусообразующую; кадрово-технологическую; контрольную; регулирующую;
системообразующую (рисунок 1.4).
20
Рисунок 2 – 1Функции должностного регламента
Функции должностного регламента
Нормообраз
ующая
функция
должностной регламент определяет права,
обязанности и ответственность муниципального
лужащего, регламентирует его деятельность исходя из
правового основания должности муниципальной служ-
бы, устанавливает правила и процедуры этой
деятельности, показатели и критерии ее
эффективности
Статусообра
зу-ющая
функция
должностной регламент определяет положение
работника в системе муниципальной службы и в
обществе. Особую роль здесь играют вопросы, по
которым муниципальный служащий самостоятельно
принимает решения.
Кадрово-
технологиче
ская
функция
требования, которые, в соответствии с должностным
регламентом, предъявляются к профессиональным
качествам муниципальных служащих что влияет на
кадровые технологии - проведение конкурсов, ат-
тестаций, квалификационных экзаменов,
формирование резерва кадров и другие формы
оценки.
Контрольная
функция
использование должностного регламента как
средства контроля деятельности муниципального
служащего, давая возможность сравнивать нормы,
содержащиеся в регламенте, с результатом
деятельности. На этой основе применяются меры
поощрения (премирование, зачисление в резерв,
присвоение классного чина) или взыскания (пони-
жение в должности, отказ в присвоении классного
чина и т. д.).
Регулирующ
ая функция
отражает действия, связанные с учетом положений
должностного регламента: заключение служебного
контракта: упорядочение служебных отношений;
обогащение административного регламента
муниципального органа.
Системообра
зу-ющая
функция
побуждает х служащих действовать в соответствии с
требованиями системы государственной службы как
неотъемлемый компонент этой системы, от поведения
которого зависит достижение главного -
синергетического эффекта как показателя
эффективности службы.
21
Должностной регламент определяет права, обязанности
и ответственность муниципального гражданского служащего, закрепляет
условия и основания замещения, а также квалификационные требования
по должности, предъявляемые к замещающему ее лицу. Он устанавливает
правила и процедуры юридически значимых действий, совершаемых
по должности, разделяя разрешенные и обязательные сообразно
рассматриваемым делам и исполняемым производствам, а также перечни
вопросов, рассматриваемых, согласовываемых или разрешаемых лицом,
замещающим должность, в том числе в порядке свободного административного
усмотрения, административного правоисполнения, нормативного правового
предположения, индивидуального решения, служебного взаимодействия,
оказания муниципальной услуги, а также показатели результативности
исполнения должности.
Законодательством предусмотрен ряд мер по введению в действие
и использованию должностного регламента: включение его в служебный
контракт; утверждение представителем нанимателя; вхождение составной
частью административного регламента муниципального органа; осуществление
профессиональной служебной деятельности муниципального гражданского
служащего в соответствии с должностным регламентом. При этом
к муниципальному гражданскому служащему не могут предъявляться
требования, не закрепленные в этом регламенте.
Положения должностного регламента являются своего рода «моделью»
должности муниципальной службы и определяют условия конкурса
на замещение вакантной должности, ложатся в основу критериев аттестации
муниципального служащего и вопросов, касающихся сдачи служащим
квалификационного экзамена [18, с.82].
22
Оценка соответствия результатов деятельности служащего требованиям
должностного регламента становится постоянной задачей, поскольку без
результатов такой оценки невозможно эффективно осуществить необходимые
кадровые технологии, важнейшими среди которых являются конкурс
на вакантную должность, формирование кадрового резерва, оценка
профессиональной деятельности при проведении аттестации,
квалификационного экзамена, решении вопросов о поощрении служащего или
применении санкций [18, с. 79].
1.3. Кадровая работа в муниципальных органах
Органы управления муниципальной службой разрабатывают
и утверждают примерные должностные регламенты применительно
к соответствующим категориям и группам должностей, поскольку они
определяют главные черты и различие обязанностей, прав и ответственности,
других стержневых положений должностного регламента. Примерный
должностной регламент является основанием разработки должностных
регламентов, определяющих статус каждого муниципального гражданского
служащего.
Аттестация муниципального служащего проводится в целях определения
соответствия муниципального служащего замещаемой должности
муниципальной службы на основе оценки его профессиональной служебной
деятельности [6].
Она призвана способствовать формированию кадрового состава
муниципальной службы, повышению профессионального уровня гражданских
служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного
права на замещение должности гражданской службы в муниципальном органе
при сокращении ее должностей, а также вопросов, связанных с изменением
условий оплаты труда муниципальных служащих.
23
Строгое выполнение правил проведения аттестации и рекомендаций
аттестационной комиссии - юридическая обязанность муниципального
гражданского служащего.
Аттестацию рассматривают в широком и узком смысле. Аттестация,
рассматриваемая в широком смысле, это процесс, в ходе которого решаются
следующие задачи: формирование высокопрофессионального кадрового
корпуса муниципальных служащих; обеспечение стабильности кадров
муниципальной службы; выявление потенциальных возможностей
муниципальных служащих с целью их наиболее эффективного использования;
стимулирование профессиональной компетентности и повышения
квалификации работников; повышение организованности, ответственности
и дисциплинированности кадров муниципального аппарата; воспитание
муниципальных служащих и др. В узком смысле, аттестация – это процесс,
благодаря которому совершенствуется деятельность муниципального органа по
подбору, повышению квалификации и расстановке муниципальных служащих
[4, с. 65].
Прохождение аттестации является основанием для продолжения
замещения муниципальным гражданским служащим должности
муниципальной гражданской службы.
Требования к профессиональной подготовке муниципального
гражданского служащего по замещаемой должности муниципальной
гражданской службы обусловлены особенностями ее статуса и функций.
Требования могут быть профессионально-квалификационными (образование,
профессиональный опыт, стаж, наличие служебных заслуг, личные служебные
качества, отличия, награды, почетные звания, характеристики, отзывы и т. п.),
психофизиологическими (темперамент, состояние здоровья, возраст, пол,
наличие несовместимых со службой болезней и т. п.), а также субъективными
(правосознание, законопослушность, нравственные качества).
24
В основе аттестации муниципальных гражданских служащих лежат
следующие принципы: законность; объективность: доступность всех граждан
к занятию должностей муниципальной гражданской службы в соответствии
с образованием и профессиональными качествами; гласность;
беспристрастность; коллегиальность.
Наиболее общими критериями оценки муниципальных гражданских
служащих могут быть: деловые и личностные качества (свойства, черты)
работников, характеристики их поведения в различных ситуациях; качество
выполнения управленческих функций; характеристики применяемых средств
деятельности: показатели результатов деятельности возглавляемых
подразделений (коллективов); результаты организаторской деятельности:
успешность установления и достижения муниципальными служащими целей
управления. Существует также интегральная (комплексная) оценка,
включающая различные комбинации из названных критериев.
Аттестация муниципальных служащих проводится на основе Положения
о проведении аттестации муниципальных служащих Российской Федерации
и состоит из трех этапов: подготовительного, непосредственно аттестации,
заключительного.
Предварительная работа по подготовке аттестации возлагается
на кадровую службу муниципального органа, ответственность за организацию
и проведение аттестации - на конкретного муниципального гражданского
служащего.
На этапе аттестации аттестационная комиссия рассматривает
представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемого
гражданского служащего, а в случае необходимости -его непосредственного
руководителя о профессиональной служебной деятельности гражданского
служащего.
Эта деятельность оценивается на основе определения его соответствия
квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской
25
службы уровня выполнения должностного регламента, участия в решении
поставленных перед соответствующим подразделением (государственным
органом) задач, сложности выполняемой работы, ее эффективности
и результативности [18, с. 85].
При этом должны учитываться результаты исполнения гражданским
служащим своих обязанностей, его профессиональные знания и опыт работы,
соблюдение работником ограничений, отсутствие нарушений запретов,
выполнение требований к служебному поведению и обязательств,
установленных законодательством, а при аттестации служащего, наделенного
организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим
работникам, - организаторские способности.
Заключительный этап связан с принятием решений. Его объективность во
многом зависит от состава аттестационной комиссии. В нее включаются
представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие
(в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров,
юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором
гражданский служащий, подлежащий аттестации, замещает должность
гражданской службы), представитель федерального муниципального органа
по управлению муниципальной службой или муниципального органа субъекта
Российской Федерации по управлению муниципальной службой, а также
представители научных и образовательных учреждений, других организаций,
приглашаемых соответствующим органом по управлению муниципальной
службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых
экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без
указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов
должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов аттестаци-
онной комиссии [48, с. 65].
26
На основании анализа деятельности гражданского служащего
аттестационная комиссия дает ему одну из оценок, представленных
на рисунке 3.
Рисунок 3 - Виды оценок служащего аттестационной комиссией [6]
Виды оценки
гражданского
служащего
атестационной
комиссией
соответствует замещаемой должности гражданской
службы;
соответствует замещаемой должности гражданской
службы и рекомендуется к включению в
установленном порядке в кадровый резерв для
замещения вакантной должности гражданской
службы в порядке должностного роста;
соответствует замещаемой должности гражданской
службы при условии успешного прохождения
профессиональной переподготовки или повышения
квалификации;
не соответствует замещаемой должности
гражданской службы.
27
Федеральным законом предусмотрено принятие специального правового
акта муниципального органа после проведения аттестации по ее результатам.
Представитель нанимателя принимает одно из решений, представленных
на рисунке4.
Рисунок 4 - Решения по результатам аттестации служащего
При отказе муниципального гражданского служащего
от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода
на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе
освободить его от замещаемой должности и уволить с гражданской службы
в соответствии с законодательством.
В случае признания муниципального служащего по результатам
аттестации не соответствующим занимаемой должности возможны варианты
решения:
а) оставить муниципального служащего в прежней должности
с последующим направлением на переподготовку или повышение
квалификации (механизм данной процедуры требует скорейшей разработки
на основе принципа нахождения в должности, обусловленного положительным
результатом аттестации);
Решения по
результату
аттестации
служащего
муниципальный служащий подлежит включению в
установленном порядке в кадровый резерв для за-
мещения вакантной должности муниципальной
службы в порядке должностного роста;
муниципальный служащий направляется на
профессиональную переподготовку или повышение
квалификации;
муниципальный служащий понижается в должности
службы