14
уровням, органы местного самоуправления наделяются определенным
объемом прав, обязанностей, на базе которых ими реализуются свои
функции. К числу важнейших функций органов местного самоуправления
относится совокупность полномочий в сфере образования. Инфраструктура в
широком смысле может быть определена как долгосрочные физические
активы, которые функционируют на рынках с высокими барьерами для входа
и позволяют предоставлять товары и услуги. Образовательная
инфраструктура является подмножеством инфраструктуры в широком
смысле и обычно включает активы, обеспечивающие предоставление
социальных услуг. В отличие от нее, экономическая инфраструктура
поддерживает экономическую деятельность и часто характеризуется
основанными на спросе потоками доходов (например, плата за проезд по
платным дорогам).
Для характеристики задач развития сферы образования на
муниципальном уровне заслуживает внимания подход к определению
сущности социальной сферы как совокупности отраслей, деятельность
которых определяет не только уровень жизни людей, но и образ их жизни.
Как следствие, воздействуя на сферу образования в таких параметрах как
доступность и качество образовательных услуг, государство и
муниципальные власти влияют на качество и уровень жизни населения
территории.
Значимую роль управление образованием на уровне муниципалитета
играет в развитии общественных отношений в территории. Совокупность
объектов социальной инфраструктуры способствует социальной
идентичности, интеграции, сплоченности и используется в тот или иной
момент их жизни, часто на ежедневной основе. Доступ к
высококачественным и недорогим социальным услугам напрямую влияет на
социальное и экономическое благополучие. Факторы спроса на социальную
инфраструктуру не являются одинаковыми для всех секторов. Хотя
15
государство стремится обеспечить легкий доступ к высококачественной
социальной инфраструктуре, оно также регулируют спрос на различные виды
социальной инфраструктуры в разных секторах. Например, государственная
политика поддерживает доступ и регулярное использование рекреационной
инфраструктуры, инфраструктуры искусства и культуры, а также
образования. Однако оно нормирует доступ к инфраструктуре социального
жилья и стремятся минимизировать спрос на другие виды инфраструктуры,
такие как скорая помощь, больницы и исправительные учреждения.
Среди укрупненных задач развития сферы образования на
муниципальном уровне выделяются:
- формирование на территории муниципального района единой
образовательной среды, представляющей совокупность образовательных
учреждений;
- разработка механизмов государственно-общественного управления,
направленных на построение конструктивного диалога между субъектами
управленческого процесса между образовательными учреждениями,
муниципальными и региональными властями, управлением образованием,
потребителями образовательных услуг и производством и создание
социально приемлемой образовательной среды. и образовательно-
подходящее общество;
- создание инновационных организационно-управленческих
механизмов межкорпоративного взаимодействия образовательных
учреждений, направленных на обеспечение их оптимального
функционирования и развития с целью получения качественно новых
результатов обучения, повышения конкурентоспособности и
позиционирования муниципального образования как субъекта,
взаимодействующего с профессиональным образованием.
Реализация этих стратегий в образовательной практике способствует
ряду положительных тенденций в развитии муниципальной образовательной
16
системы. Между секторами социальной инфраструктуры существуют
сложные взаимосвязи, которые создают как проблемы, так и возможности
для сообществ. Например, доступ к инфраструктуре может улучшить
показатели психического здоровья. За пределами социальной
инфраструктуры телекоммуникационная инфраструктура играет ключевую
роль в обеспечении цифровых социальных услуг, таких как телемедицина,
доступ к инфраструктуре искусства и культуры или дистанционное
образование и обучение. Цифровые технологии также могут помочь в сборе
и обмене данными для принятия более обоснованных решений при
проектировании, планировании и предоставлении социальной
инфраструктуры. Координация социальных услуг с транспортной
инфраструктурой имеет решающее значение для качества жизни и
благополучия. Развитие сферы образования входит в число приоритетных
задач любого социально ориентированного государства. Низкая
эффективность политик развития социальной инфраструктуры может
привести к разрозненной социальной политике и инвестициям в
инфраструктуру, а также к плохим результатам для сообществ, которые
могут получить высококачественный доступ к определенным услугам, но не
к другим.
1.2 Отличительные черты управления развитием образования на
муниципальном уровне
Сущность муниципального управления проявляется в относительной
автономности от других органов государственной власти, самостоятельности
населения в решении местных проблем. Также муниципальное управление
можно представить как муниципальную публичную власть, имеющую
основные признаки, присущие государственной власти. При этом
муниципальное управление стоит отличать от местного управления –
17
деятельности органов государственной власти, не опирающейся на
реализацию социальной функции местного самоуправления [36]
3
. В ведении
органов местного самоуправления муниципальных районов и городских
округов в сфере образования находятся:
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного
дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего
образования по основным общеобразовательным программам в
муниципальных образовательных организациях;
2) организация предоставления дополнительного образования детей в
муниципальных образовательных организациях;
3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми,
содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
4) создание, реорганизация, ликвидация муниципальных
образовательных организаций;
5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных
образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним
территорий;
6) учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам
дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего
образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за
конкретными территориями муниципального района, городского округа;
7) организации, осуществляющие обеспечение образовательной
деятельности, оценку качества образования;
8) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений,
общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере
образования.
3
Пушкарева, Ю. В. Особенности муниципального управления развитием системы образования и его
нормативно-правовое регулирование / Ю. В. Пушкарева. — Текст : непосредственный // Молодой ученый.
— 2022. — № 43 (438). — С. 262-265. — URL: https://moluch.ru/archive/438/95753/ (дата обращения:
18.11.2023).
18
Следовательно, управление образованием является деятельностью
органов муниципальной и государственной власти и негосударственных
организаций, направленную на повышение эффективности
функционирования образовательной системы и в целом образования, как
социального института. Финансирование системы образования на уровне
муниципалитетов осуществляется через использование таких бюджетных
инструментов, как муниципальный заказ и муниципальное задание.
Муниципальный заказ предполагает проведение конкурса на предоставление
услуг определенного вида и объема, по результатам которого учреждению-
победителю выделяются средства.
Представляя собой форму административно-территориального
деления, муниципалитеты (муниципальные образования) фактически
являются территориальной единицей, обладающей специфическим статусом,
позволяющим отделить ее от прочих территориальных единиц. При этом
муниципалитеты выступают объектом управленческого воздействия на базе
делегирования целей и задач государственного управления и инициируемых
на уровне местного самоуправления запросов населения. Стратегическое
развитие территорий является действенным механизмом, позволяющим
изменить положение территорий в глобальных цепочках создания стоимости,
разделения труда и распределения ресурсов.
Исходя из специфической цели функционирования муниципальной
власти, обобщенно целью стратегического планирования развития
муниципального образования можно полагать достижение режима
функционирования муниципального образования как самоуправляемой и
саморегулируемой системы, обеспечивающей устойчивое повышение
качества жизни уровня благосостояния населения. Определенное влияние на
формирование целей планирования социально-экономического развития
муниципальных образований оказывает интеграция муниципальных
образований в систему региональной и федеральной (для федеративной
19
формы государственного устройства) политик, каждая из которых (являясь
политикой вышестоящего уровня) формирует, во-первых, целевые установки
развития муниципальных образований, а, во-вторых, уровень мобильности
муниципальных образований в установлении собственных целевых
установок и инструментов их достижения.
Специфика управления сферой образования муниципалитетов состоит
в том, что учреждения образования могут как включаться в состав
муниципальной собственности (муниципального хозяйства), так и не входить
в него. Под хозяйством применительно к объектам государственного и
муниципального управления традиционно понимают некую совокупность
хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности,
определенным характером деятельности и территорией, на которой
осуществляется эта деятельность. В рамках узкого подхода к трактовке
муниципального хозяйства в его состав включаются предприятия и
учреждения, относящиеся к муниципальной собственности. Широкий подход
предполагает отнесение к муниципальному хозяйству всей совокупности
государственных и негосударственных предприятий на территории
муниципалитета (как прямо и опосредованно зависящих от управленческих
действий органов местного самоуправления).
Сложность развития муниципальной системы образования состоит в
взаимодействии экономики с запросами и возможностями общества, с
состоянием окружающей среды. Регионализация образования способствует
формированию и развитию муниципальных систем образования. В
современных условиях полномочия и ответственность в сфере образования
между федеральными, региональными и муниципальными органами
управления образованием перераспределены. Роль муниципальных властей
возрастает, они становятся катализатором активного поиска эффективных
моделей развития как общего, так и профессионального образования. Это
связано с тем, что на всей территории муниципального образования есть не
20
только начальные и средние учебные заведения, но также есть средние
специальные и высшие учебные заведения, учреждения дополнительного и
послевузовского образования, учреждения системы переподготовки и
повышения квалификации различных форм собственности. и
административное подчинение.
Сущность регионализации образования заключается в создании
условий для автономного функционирования и развития региональных
систем образования в соответствии с социально-экономическими
потребностями территорий. В федеративном государстве регионализация
образования обусловлена социально-экономическими особенностями и
традициями его субъектов и необходимостью развития образовательной
среды, отражающей региональные интересы на их территориях. Это
приводит к разделению полномочий и компетенций в области образования
между федеральными, региональными и муниципальными органами
управления образованием. Сущность муниципальной системы образования
предполагает, что это система устойчивого и системного взаимодействия
образовательных учреждений, расположенных на территории
муниципального района, а также органов местного самоуправления и
органов управления образованием. обеспечивающие эффективную
организацию образовательных услуг и способные к самосохранению и
развитию через самоорганизацию и самоуправление.
В работе было решено выбрать промежуточный подход к трактовке
муниципального хозяйства и относить к нему совокупность предприятий и
учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования
хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение
коллективных (общественных) потребностей населения. Из общей
совокупности предприятий и учреждений по признаку отраслевой
направленности можно выделить сферу здравоохранения.
государство является основным собственником сети
21
общеобразовательных учреждений (в организационно-правовых формах
государственного / муниципального бюджетного общеобразовательного
учреждения – ГБОУ, МБОУ). Таким образом, государство выступает
основным заказчиком услуг в сфере общего образования и принимает на себя
обязательства по их финансированию;
- сформированный финансово-бюджетный механизм сочетает
бюджетное финансирование и развитие платных образовательных услуг,
которые приносят доход образовательным учреждениям, а также других
источников самофинансирования. При этом доминирующим источником
финансирования остаются средства публичных финансов;
- вопросы разработки финансовой политики в сфере общего
образования, определяющей приоритеты в расходовании средств, порядок
финансирования образования, основные параметры справедливости
финансовой модели относятся к ведению центральных органов управления;
- вопросы фактического финансирования системы общего образования
относятся к совместной компетенции федерального центра, регионов и
муниципалитетов.
- высокий уровень диспропорций в состоянии обеспеченности
учреждений общего образования финансовыми ресурсами. Во многом, как
следствие диспропорций в региональном социально-экономическом развитии
Российской Федерации.
Подобное состояние описывает финансовый механизм подавляющего
большинства элементов системы образования – от дошкольного до
профессионального и высшего. Следствиями подобного состояния является
удаление центров принятия решений об объемах финансирования от
непосредственных потребителей финансовых средств. Следствием также
можно считать и высокую зависимость объемов финансирования от
состояния финансов федерального уровня. На рисунке приведена схема
распределения полномочий субъекта Российской Федерации и
22
муниципалитета в нормативном подушевом финансировании образования.
Рис.1.2 Распределение полномочий между уровнями управления в
нормативном подушевом финансировании сферы образования
4
Рассматривая данную схему, стоит понимать, что подавляющее
большинство субъектов Российской Федерации покрывают значительную
часть доходной части своих бюджетов за счет поступлений из бюджета
федерального (дотации на выравнивание социально-экономического
развития).
Предполагается, что нормативное финансирование из федерального
бюджета является минимально допустимым, а региональные и местные
нормативы учитывают специфику образовательных учреждений и должны
быть достаточными для средних текущих расходов на учебный процесс,
эксплуатацию зданий и т.п.
На практике же наблюдается ситуация
структурной нехватки средств местных и региональных финансов для
4
Анализ нормативного подушевого финансирования общего образования в субъектах Российской
Федерации. Вып. 7. М.: Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики", -
https://ioe.hse.ru/pubs/share/direct/408112726.pdf
23
решения возложенных на них функций и в фактическом финансировании
высока доля субсидий из федерального бюджета.
Высокий уровень диспропорций в состоянии обеспеченности
учреждений общего образования финансовыми ресурсами оказывает
структурное влияние на систему финансирования общего образования,
включая состояние региональных финансов, средний уровень доходов
педагогов (высокий разрыв между заработной платой в ряде регионов),
результаты применения практики подушевого финансирования. Другими
словами, проблема выходит за рамки системы финансирования общего
образования, а своим источником имеет параметры современного
экономического развития страны. Как следствие, решение этой проблемы
исключительно силами региональных властей (в том числе – руководства
образовательных систем) маловероятно.