26
1.3. Управление системой образования в Российской Федерации в
условиях взаимодействия органов государственной и муниципальной
власти
В настоящее время ряд крупнейших ведомств, а именно:
- Министерство образования;
- Российская Академия образования;
- Российская Академия наук,
подготовили комплексные целевые программы на длительную
перспективу. Эти программы получили название Национальной доктрины
образования и Федеральной программы развития образования. Вместе с
законами РФ «Об образовании» и «О высшем и послевузовском
образовании» эти нормативные правовые документы определяют основные
принципы развития и обновления российского образования.
Национальная доктрина образования в Российской Федерации
11
(далее -
доктрина), принятая в 2000 году, явилась основополагающим
государственным документом, устанавливающим приоритет образования в
государственной политике, стратегию и основные направления его развития.
Доктрина определила цели воспитания и обучения, пути их достижения
при помощи государственной политики в области образования, ожидаемые
результаты развития системы образования на период до 2025 года, а также
основные направления совершенствования законодательства в области
образования. Этот документ является основой для разработки программ
развития образования, способствующий изменению направленности
государственной политики в области образования, помогающий укреплению
в общественном сознании представления об образовании как определяющего
фактора развития современного российского общества. Образование,
11
Постановление Правительства Российской Федерации от 04.10.2000 № 751 «О Национальной доктрине
образования в Российской Федерации»;
27
согласно Доктрине, является сферой ответственности и интересов всего
государства и его институтов.
Вместе с тем Доктрине присущи некоторые недостатки, в ней
отсутствует комплексный критерий уровня образования и как следствие
отсутствуют положения, связанные с ответственностью органов
государственной власти за реализацию государственной образовательной
политики.
Главная задача российской образовательной политики определена как
обеспечение современного качества образования на основе сохранения его
фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным
потребностям личности, общества и государства.
Модернизация образования понимается как политическая и
общенациональная задача. Интересы общества и государства в области
образования не всегда совпадают с отраслевыми интересами самой системы
образования, а потому определение направлений модернизации и развития
образования не может замыкаться в рамках образовательного сообщества и
образовательного ведомства. Цель модернизации образования состоит в
создании механизма устойчивого развития системы образования.
Важнейшая задача и приоритетное направление модернизации системы
образования – модернизация самой модели управления. Управление
образованием – это управление процессом его развития. В качестве
ближайшей цели рассматривается формирование оптимальной модели
управления, в которой будут четко распределены и согласована компетенция
и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной
политики.
Программа модернизации образования в Российской Федерации
предполагает перечень мер, направленных на развитие образования как
открытой и единой государственно-общественной системы.
28
Следующим документом, регламентирующим государственную
политику в области образования, стала Федеральная программа развития
образования на 2000-2005 гг.
В ходе выполнения Федеральной программы развития образования в
2000 - 2005 годах были реализованы мероприятия и проекты в области:
- модернизации структуры и содержания общего и профессионального
образования;
- формирования общенациональной системы оценки качества
образования;
-развития материально-технической базы образовательных учреждений
на условиях совершенствования механизмов финансирования образования,
расширения экспорта образовательных услуг;
- совершенствования институциональных механизмов управления
образованием.
Благодаря мерам, принятым в 2001 - 2005 годах была создана база для
решения новых задач, направленных на усиление роли образования в
социально-экономическом развитии страны:
-приведено содержание образования, технологий обучения и методов
оценки качества образования в соответствие с требованиями современного
общества;
-разработаны механизмы управления, адекватные задачам развития
системы образования;
- созданы экономические механизмы, обеспечивающие инвестиционную
привлекательность сферы образования.
Продолжение модернизации российского образования должна была
обеспечить Федеральная целевая программа развития образования на 2006 -
2010 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской
29
Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803
12
. Данная Программа стала
организационной основой реализации государственной политики Российской
Федерации в сфере образования.
Цель политики модернизации образования, согласно Программе, состоит
в обеспечении конкурентоспособности России на мировом уровне. Однако,
указанная цель была бы достижима, если бы в указанные годы была
обеспечено оптимальное соотношение затрат и качества в сферах
образования. Для этого было необходимо внедрить в систему образования
новые организационные и экономические действия, обеспечивающие
эффективное использование имеющихся ресурсов и способствующие
привлечению дополнительных средств, повысить качество образования на
основе обновления его структуры, содержания и технологий обучения,
привлечь в сферу образования квалифицированных специалистов, повысить
его инновационный потенциал и инвестиционную привлекательность.
Одной из стратегических задач Федеральной Программы является -
повышение эффективности управления в системе образования. Социальная
эффективность реализации исследуемой Программы определяется с
помощью системы показателей и индикаторов, отражающих следующие
стратегические приоритеты развития страны, связанные со сферой
образования:
-формирование эффективного человеческого капитала и
профессиональных кадровых ресурсов, обладающих квалификацией
необходимого уровня;
-содействие развитию институтов гражданского общества в системе
образования и в стране в целом;
-обеспечение динамичного и устойчивого роста качества жизни
населения.
12
Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы № 803 от 23.12.2005г. (в ред.
Постановлений Правительства РФ от 05.05.2007 N 270, от 24.03.2008 N 199, от 20.05.2010 N 359, от
11.03.2011 N 166)
30
Реформирование системы образования одно из важнейших
направлений политики Правительства Российской Федерации сегодня. Для
решения поставленной Президентом Российской Федерации задачи создания
«механизмов, способных кардинально поднять качество отечественного
образования», необходимо приведение образовательной системы России в
соответствие с уровнем развития европейских стран. Необходимо
формирование политики управления образованием страны в режиме
развития, благодаря которому система управления образованием должна
стать ориентированной на инновации, творческий подход к решению
программно-методических, кадровых, материально-технических проблем.
В связи с этим в 2005 году был предложен Приоритетный
национальный проект «Качественное образование», основным значением
которого было создание системе образования стимула к движению вперед.
Для реализации проекта предусмотрено два дополняющих друг друга
подхода. Во-первых, выявление возможных «точек роста»: государство
делает ставку на лидеров и распространяет их опыт:
- стимулируя инновационные программы;
- поощряя лучших учителей;
-выплачивая гранты талантливым молодым ученым.
Во-вторых, внедрение новых управленческих механизмов, способных
сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к
запросам общества, а именно:
- создание в школах попечительских и управляющих советов;
- привлечение общественных организаций к управлению образованием.
Успешная реализация проекта позволила обеспечить системные
изменения по основным направлениям развития образования России, что
эффективно способствует становлению институтов гражданского общества и
современного образовательного менеджмента.
31
Таким образом, через мероприятия национального проекта впервые в
масштабе страны были сделаны попытки реализовать ключевые принципы
построения системы образования, адекватной сегодняшним социальным и
экономическим требованиям.
Государство, стимулируя инновационные программы, делая ставку в
основном на лидеров и распространяя их опыт, таким образом,
поддерживает наиболее эффективные и успешные образовательные
практики. Тем не менее, практика показывает, что ориентация только на
создание «точек роста» не обеспечивает реформирования всей системы, а
снижение внимания к работе массовых адаптивных образовательных
учреждений ведет к ухудшению качества образования в целом. Поэтому
применение стратегии системных инноваций необходимо.
Логическим продолжением Программы «Образование» и Федеральной
целевой программы развития образования стала программа «Образование и
развитие инновационной экономики: внедрение современной модели
образования в 2009-2012 годах». Целью программы стало внедрение
механизмов поэтапного формирования и реализации современной модели
образования, обеспечивающей повышение доступности качественного
образования в соответствии с требованиями инновационного развития
экономики, современными потребностями общества и каждого гражданина.
Данная программа имела следующие приоритетные направления:
- обеспечение инновационного характера базового образования в
соответствии с требованиями экономики, основанной на знаниях,
- формирование механизмов оценки качества и востребованности
образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных
сопоставительных исследованиях,
- модернизация институтов образования как инструментов социального
развития,
32
- создание современной системы непрерывного образования, подготовки и
переподготовки.
Построение эффективной модели образования приобретает важное
национальное значение и становится приоритетной задачей государственной
образовательной политики. Выполнение этой задачи возможно только при в
условиях эффективного взаимодействия и согласованной работы органов
управления образованием всех уровней: федерального, регионального и
муниципального.
С позиции управленческого подхода образование трактуется как сфера
распределения властных полномочий между различными уровнями власти и
субъектами образовательной политики. В организации образовательного
процесса государство устанавливает принцип разделения полномочий между
федеральной властью, субъектом и органами местного самоуправления,
реализация которого опирается на развитую научную и правовую базу в
области образования.
Основные нормы управления системой образования содержатся в ФЗ №
3266-1 «Об образовании». Данный закон определяет общие правовые рамки
функционирования системы образования и политику государства в этой
сфере. Федеральные органы власти осуществляют полномочия общего
характера. К компетенции федеральных органов государственной власти и
органов управления образованием относится:
- формирование и осуществление федеральной политики в области
образования;
- правовое регулирование отношений в области образования в пределах
своей компетенции;
- разработка и реализация федеральных целевых и международных
программ в области образования;
33
- формирование федеральных государственных органов управления
образованием, создание, реорганизация и ликвидация федеральных
государственных образовательных учреждений и др.
Компетенция органов власти субъектов РФ в области образования
функционально практически идентична компетенции органов федеральной
власти, за исключением того, что относится она к образовательным
учреждениям регионального подчинения.
Субъекты федерации несут ответственность за практическое
воплощение федеральной политики и за принятие решений, относящихся к
региональным особенностям образовательной системы.
Принципиально новым инструментом управления в сфере образования
для России явилась серия договоров между Министерством образования и
субъектами федерации. Делегирование полномочий и ответственности на
региональный уровень предполагает четкое разделение обязанностей между
различными уровнями власти и установление реального соответствия между
возлагаемой на определенный орган управления ответственностью и теми
материально-финансовыми ресурсами, которыми он располагает. В
последние годы наблюдается четкая тенденция роста региональной
составляющей финансирования образования.
Региональная программа развития образования, разработанная на
основе программно-целевого подхода с учетом всех социально-
экономических, научно-культурных, экологических, национальных и другие
региональных особенностей и возможностей способствует превращению
образования в действенное средство развития всего региона.
Система управления образованием на уровне муниципалитетов
представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов:
-образовательных программ и государственных образовательных
стандартов различного уровня и направленности;
34
- сети реализующих образовательных учреждений независимо от их
организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов
управления образованием и подведомственных им учреждений и
организаций.
13
Несомненно, муниципальная политика в сфере образования должна
строиться на основе государственной политики, принципами которой
являются:
-гуманистический характер образования,
- приоритет общечеловеческих ценностей,
-доступность образования, адаптивность систем образования к уровням
и особенностям развития и подготовки обучающихся,
- светский характер образования в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях.
При этом необходимость разделения полномочий между органами
государственной власти и органами местного самоуправления очевидна и
связана, с тем, что они имеют неодинаковые возможности оценки факторов,
влияющих на содержание управленческих решений в данной области. Так,
орган государственной власти, «имея возможность более полно учесть все
разнообразные факторы общего характера, не может предусмотреть всех
деталей применения вынесенного решения, всех дополнительных
обстоятельств, связанных с индивидуальными особенностями каждого
отдельного случая». С другой стороны, органы местного самоуправления так
же не всегда могут иметь полное представление об общих пропорциях, о
структуре хозяйства в целом, о тенденциях и закономерностях его развития.
Отнесение мелких вопросов к компетенции органов государственной власти,
как правило, приводит к замедлению их решения
14
.
13
В.Б. Зотов. Система муниципального управления. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2012, - с.314
14
Матюшева Т. Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации в сфере образования: Дис. ... канд.
юрид. наук. Ростов н/Д, 2013, с.45-46.
35
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года достаточно четко определил
перечень вопросов местного значения в области образования, которые
подведомственны исключительно органам местного самоуправления и в
осуществление которых органы государственной власти вторгаться не имеют
права. К ним относится: организация предоставления общедоступного и
бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного)
общего образования по основным общеобразовательным программам, за
исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного
процесса, организация отдыха детей в каникулярное время и др. (п. 1 ст. 15 и
п. 13 ст. 16).
Таким образом, органы местного самоуправления действуют в области
образования в русле государственной политики в тесном единстве с органами
государственной власти и могут выполнять лишь часть задач, стоящих в
данной области.
Закон об образовании устанавливает, что органы местного
самоуправления ответственны, прежде всего, «за реализацию прав граждан
на получение установленного данным Законом обязательного основного
общего образования» (п. 1 ст. 31), а к их компетенции отнесено, в частности,
«обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях,
возможности выбора общеобразовательного учреждения» (п. 2 ст. 31).
К исключительной компетенции органов местного самоуправления
относится:
- планирование, организация, регулирование и контроль деятельности
местных (муниципальных) органов управления образованием,
образовательных учреждений в целях осуществления государственной
политики в области образования; использование государственных и
муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в
интересах образования;