12
сфере закупок»
22
преимущества при осуществлении закупок
предоставляются учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной
системы, организациям инвалидов, субъектам малого и среднего
предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим
организациям (СОНКО).
Муниципальные заказчики в процессе планирования и осуществления
муниципальных закупок должны отдавать приоритет принципиально новой
или с новыми потребительскими свойствами продукции (товарам, работам,
услугам). В этом и заключается инновационная функция муниципального
заказа.
Основным документом, регулирующим экономические, правовые и
организационно-технические отношения товаропроизводителя (поставщика)
и потребителя (покупателя), является муниципальный контракт.
В соответствии с нормативно-правовыми актами Министерства
экономического развития Российской Федерации (уполномоченный орган,
осуществляющий нормативное регулирование в сфере размещения
публичных заказов) «закупками товаров, работ, услуг для государственных и
муниципальных нужд» зачастую именуется размещение государственных и
муниципальных заказов. Применение подобной терминологии предполагает
покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет бюджетных и
внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их
осуществляет: главные распорядители или получатели бюджетных средств.
Таким образом, муниципальный заказ реализуется через
муниципальные закупки. Муниципальные закупки - это процесс
непосредственного осуществления муниципального заказа органами
местного самоуправления на конкурентном рынке. Актуальность закупочной
деятельности на местном уровне обусловлена ежегодным динамическим
22
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Справочно-правовая
система Консультант Плюс
13
увеличением доли муниципальных закупок на рынке государственного и
муниципального заказа.
Формирование системы муниципальных закупок исходит из
необходимости реализации государством своих функций с целью
удовлетворения общественных потребностей, в том числе для обеспечения
стабильного функционирования и развития отраслей экономики, малого и
среднего предпринимательства. Значимым является условие насыщения
рынка товарами и услугами первой необходимости для населения,
обеспечение удовлетворения других необходимых для жизни потребностей
населения, и в конечном итоге - достижение стабильного роста экономики в
стране.
По своему экономическому содержанию муниципальные закупки
призваны удовлетворить муниципальные нужды и отражают потребности
хозяйствующих субъектов в лице государственных заказчиков во всех
необходимых им для исполнения государственных функций в товарах,
работах и услугах и для реализации их полномочий, то есть для ведения их
деятельности.
Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и учреждений
субъектов РФ понимаются их потребности в товарах, работах и услугах для
осуществления деятельности.
Муниципальные нужды — это потребности муниципальных
образований в средствах для решения вопросов самоуправления на местах и
осуществления отдельных полномочий, переданных им государственными
распорядителями бюджетных средств на основе законов РФ или субъектов
РФ.
Они обеспечиваются за счет средств бюджетов всех уровней, а также
государственных внебюджетных фондов.
Муниципальными заказчиками выступают, соответственно, органы
муниципальной власти, органы управления государственных внебюджетных
14
фондов, органы местного самоуправления, казенные, бюджетные учреждения
и другие получатели бюджетных средств в ходе осуществления ими
закупочных процедур
23
.
Структурными элементами в системе муниципальных закупок
выступают государственные и негосударственные хозяйствующие субъекты.
Одна сторона экономических отношений - это государство,
являющееся основным субъектом рыночных отношений в ходе закупочных
процедур, которое может быть представлено соответствующими
уполномоченными органами власти, имеющими полномочия по исполнению
бюджета. Другой стороной финансово-экономического взаимодействия
выступают участники закупочной процедуры - потенциальные поставщики,
исполнители, подрядчики в ходе исполнения контракта.
.
Рисунок 2. Механизм размещения муниципального заказа
Крупнейшим субъектом рыночных отношений в размещении
23
Седова М.В. Зарубежный опыт регулирования закупочной деятельности на примере федеральной
контрактной системы США // Финансовый альманах. Ученые записки: Сборник научных трудов /
Российская академия предпринимательства. - Вып. III. - М.: Агентство печати «Наука и образование», 2018.
- C. 110
Размещение
муниципальных
заказов, заказов
закупок,
осуществления
закупочных
процедур
Уполномоченные на осуществление
контроля органы власти
Федеральный орган исполнительной
власти, уполномоченный на
нормативно-правовое регулирование
Правительство
Государственные и
муниципальные заказчики
Уполномоченные органы по
размещению заказов
Специализи
рованная
организация
Участники
размещения
заказов
Участник
и торгов
Уполномоченные на
ведение реестров
контрактов органы власти
Уполномоченные на
ведение официального
сайта органы власти
Уполномоченные на
осуществление контроля
органы власти
15
бюджетных заказов выступает государство как обладатель значительных
финансовых ресурсов, так как государственные закупки осуществляются за
счет средств налогоплательщиков, а также доходов государства, получаемых
от управления государственной собственностью, аккумулированных в
бюджетах и внебюджетных фондах.
Общество в данном случае персонифицируется как потребитель благ,
на который направлены государственные расходы, за исключением
содержания государственного аппарата
На первом этапе закупочной процедуры, т.е. на этапе размещения
заказа, муниципальному заказчику необходимо определить будущего
поставщика, подрядчика, исполнителя для исполнения муниципального
контракта.
При этом на первое место выходят закупки для удовлетворения
общественных потребностей и нужд администрации, т.е. для удовлетворения
нужд с учетом наиболее эффективного расходования бюджетных средств.
Здесь предусматривается, что основное внимание в ходе муниципальных
закупок должно уделяться экономическим критериям, среди которых
важнейшим является цена.
Однако должны учитываться и дополнительные критерии,
обеспечивающие экономические выгоды для заказчика, включающие:
- соответствие закупаемой заказчиком продукции ее назначению;
- затраты, понесенные заказчиком в течение срока службы или
жизненного цикла товара, работ, услуг, включая эксплуатационные затраты и
затраты на текущий ремонт;
- затраты на транспортировку, хранение и другие дополнительные
затраты, например сервисное обслуживание
24
.
В целом, рынок муниципальных закупок представляет собой
24
Сильвестрова, Т. Анализ нарушений, выявляемых при проверках соблюдения Закона о госзакупках / Т.
Сильвестрова // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности №9 -
2018. - С. 18-21.
16
макроэкономическую систему, включающую взаимодействующие в одной
системе структурные элементы и являющуюся составной частью единой
народно-хозяйственной экономической системы государства.
Реализация на практике подобной модели взаимодействия,
предоставляющей возможность хозяйствующим субъектам максимально
удовлетворить свои экономические интересы в ходе закупочной
деятельности, дает возможность органам местного самоуправления наиболее
эффективно использовать свои ресурсы, экономить бюджетные средства и
при этом расширять спектр предоставляемых населению качественных услуг.
Во многом именно рационально построенный механизм финансирования
закупочной деятельности муниципалитетов способствует решению этих
задач
25
.
Отрицательным моментом современного рынка муниципальных
закупок является то, что по отдельным категориям хозяйствующих
субъектов, закупочная деятельность которых регулируется в особом порядке
(№ 223-ФЗ), наблюдается значительный объем закупок с использованием
неконкурентных способов - закупка у единственного поставщика и иные
способы закупок. При этом сектор применения таких конкурентных способов
закупок, как открытый аукцион в электронной форме, открытый аукцион и
запрос котировок существенно уменьшился к 2020 году.
Все это говорит о наличии серьезных проблем в механизме
финансирования муниципальных закупок путем осуществления закупки
необходимых товаров, работ и услуг с использованием неэффективных и
неконкурентных способов определения поставщиков. Такое положение дел
приводит к наращиванию неэффективных расходов бюджета.
В результате проведенного анализа можно сделать вывод, что за
период 2012-2017 гг. другие способы закупок используют в основном
25
Маркеева А.В. Проблемы становления и перспективы развития российского рынка государственных
заказов // Социально-гуманитарные знания. - 2015. № 6. - С. 167-180.
17
естественные монополии и унитарные предприятия. Эту форму активно
применяли также хозяйственные общества с 50%-ным и более участием
государства дочерние хозяйственные общества, которые значительную часть
закупок осуществляют у единственного поставщика. Все это говорит о
необходимости продолжения исследований в данном направлении с целью
оптимизации форм закупочных процессов, используемых отдельными
видами хозяйствующих субъектов, регулирование закупок которых
осуществляется в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ.
Система муниципальных закупок в Российской Федерации продолжает
совершенствоваться. Принимаются новые законодательные акты, более
подробно прописываются аспекты, регламентирующие деятельность
участников закупочных процедур. Расширяются способы определения
поставщика, которые по принципиально отличающимся видам закупочных
процедур включают электронный аукцион, открытый конкурс и его
модификации, закрытые способы, запрос котировок, запрос предложений -
все они относятся к конкурентным способам. К неконкурентным, а,
следовательно, менее эффективным, способам закупок относятся такие, как
закупка у единственного поставщика, и другие способы. Заказчик сам
выбирает один из способов проведения закупки в зависимости от многих
факторов таких, например, как: предмет закупки, объем поставок, цена,
качественные и технические характеристики и другие условия, закрепленные
государственными нормативно-правовыми актами. Всё это способствует
формированию более эффективной и развитой системы государственного
заказа
26
.
Наиболее часто используемыми способами определения поставщика,
заказчика, исполнителя являются электронный аукцион, закупка у
26
Федорова И.Ю., Седова М.В. Финансовый механизм формирования, функционирования и развития
системы государственных закупок в Российской Федерации // Ученые записки: Роль и место
цивилизованного предпринимательства в экономике России. Сборник научных трудов. Выпуск XXXV. - М.:
Российская академия предпринимательства, 2017. - C. 155-171.
18
единственного поставщика и открытый конкурс.
Преимущества электронного аукциона заключаются в максимальной
экономии при закупке для заказчика; в прозрачности и независимости
поставщика от заказчика и определении победителя. К недостаткам можно
отнести отсутствие гарантированного положительного результата закупки и
риск заключения договора с недобросовестным поставщиком. Существует
«реестр недобросовестных поставщиков», но он не выполняет свою функцию
в полном объеме, так как недобросовестный поставщик, даже попавший в
реестр, может использовать иное юридическое лицо для закупочных
процедур, не попавшее в реестр, а значит, относящееся к добросовестным
поставщикам.
Из проведенного анализа следует, что большинство крупных заказов
осуществляется посредством проведения электронного аукциона, а не
конкурса, как это планировалось ранее в ходе разработки закупочных
процедур.
Можно предположить, что проведение аукциона в электронной форме
делает процедуру закупок максимально независимой и прозрачной от
предпочтений заказчика.
1.2 Теоретические аспекты основы проведения конкурсов
По законодательству заказчик вправе провести выбор поставщика
разными способами. Это прописано в статье 24 Федерального закона № 44-
ФЗ от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
(далее — 44-ФЗ). Закон выделяет следующие способы отбора исполнителя:
открытый конкурс; закрытый конкурс; конкурс с ограниченным участием
(закрытый и открытый); двухэтапный конкурс (закрытый и открытый);
19
электронный аукцион; закрытый аукцион
27
.
Рассмотрим каждый способ более подробно. Открытый конкурс
является самым распространенным видом. Чаще всего с помощью конкурса
открытого типа заказчики ищут поставщиков для выполнения, например,
технически сложных работ. Для победы в тендере необходимо предложить
наиболее интересные условия исполнения контракта, а не самую выгодную
цену. Информация о проведении таких закупок размещается в единой
информационной системе. Принять участие в открытом конкурсе может
любой исполнитель, соответствующий требованиям, прописанным в
конкурсной документации. Процедура определения победителя проходит
публично, предложения участников оценивает конкурсная комиссия.
Информация о результатах тендера является общедоступной. Закрытый
конкурс Процедура проведения закрытого конкурса схожа с процедурой
проведения открытого. Отличие составляет способ выбора участников. К
участию в закрытом конкурсе допускаются только те поставщики, которые
получили приглашение от заказчика. Информация о проведении тендера и
его результатах не является публичной.
В целом закрытый конкурс проводится в следующих случаях: закупках
для государственных нужд, когда сведения об этом составляют
государственную тайну; закупках, являющихся государственной тайной
(сведения об этом должны быть предусмотрены в конкурсной
документации); госзаказе услуг по уборке помещений; госзаказе услуг
водителей для судей и судебных приставов; госзаказе услуг по страхованию,
охране и транспортировке ценностей государственного фонда, драгоценных
металлов, музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных
изданий, рукописей, архивных документов. Конкурс с ограниченным
участием (закрытый и открытый) Законодательством (пункт 2 статьи 56 44-
27
Маркеева А.В. Проблемы становления и перспективы развития российского рынка государственных
заказов // Социально-гуманитарные знания. - 2015. № 6. - С. 167-180.
20
ФЗ) предусмотрено только два случая проведения конкурса с ограниченным
участием: когда нужно выполнить работы, обеспечить поставку технически
или технологически сложных товаров, услуг.
То есть, когда госзаказ могут выполнить только поставщики, которые
обладают соответствующим уровнем квалификации; когда требуется
выполнить работы по сохранению объектов культурного наследия
(памятников истории и культуры), реставрации музейных предметов и
музейных коллекций, особо ценных и редких документов, входящих в состав
библиотечных фондов. Конкурс с ограниченным участием проводится в один
этап с предквалификационным отбором.
При проведении предквалификационного отбора к поставщикам,
помимо общих, могут предъявляться и дополнительные требования.
Победителем тендера становится исполнитель, прошедший отбор и
предложивший наиболее выгодные условия исполнения контракта.
Открытый и закрытый конкурсы с ограниченным участием различаются
методом выбора поставщика. При открытом тендере информация о его
проведении публикуется в единой информационной системе и доступна
неограниченному кругу лиц. В закрытом конкурсе участвуют только те
исполнители, которые получили приглашения от заказчика. В целом
процедура проведения конкурса аналогична открытому способу.
Двухэтапный конкурс (закрытый и открытый) Двухэтапные конкурсы
проводятся, когда необходимо: заключить контракт на проведение научных
исследований, проектных работ, экспериментов, изысканий, на поставку
инновационной и высокотехнологичной продукции, а также в случае, когда
заключается энергосервисный контракт; провести обсуждение предмета
закупки с поставщиками для уточнения характеристик госзаказа; в целях
создания произведения литературы или искусства. Конкурс проводится в два
этапа. На первом этапе поступают заявки без указания стоимости, также
уточняются характеристики предмета закупки и критерии оценки. На втором
21
этапе заказчик рассматривает заявки с ценой. Победителем становится
поставщик, предложивший лучшие условия исполнения контракта. Закрытый
двухэтапный конкурс проводится, когда применяются закрытые виды
госзакупок. Информацию и приглашение о тендере получает ограниченный
круг лиц. При открытом двухэтапном конкурсе извещение публикуется в
единой информационной системе, принять участие может любой
желающий
28
.
Электронный аукцион. В последнее время все большей популярностью
пользуется электронный аукцион. Он организовывается в случаях, когда
заказчик точно знает, какой объем товара или услуг и какого качества ему
нужен. Аукцион в электронной форме проводится открытым способом.
Информация о нем публикуется в единой информационной системе для
неограниченного круга лиц. К участию допускаются исполнители, у которых
есть электронная подпись (ЭЦП) и аккредитация на одной из
государственных электронных площадок (ЭТП). Сегодня площадок, где
размещаются госзаказы, восемь: «Сбербанк-АСТ» Единая электронная
торговая площадка ZakazRF ЭТП НЭП «РТС-тендер» ЭТП РАД ЭТП «ТЭК-
Торг» ЭТП «Газпромбанк» Это площадки, входящие в перечень,
установленный распоряжением Правительства от 12 июля 2018 года № 1447-
р. Они начали полноправное функционирование с 1 октября 2018 года (см.
информационные письма Минфина России от 02.10.2018 № 24-06-08/70718
«О начале функционирования электронных площадок, специализированной
электронной площадки, применении Федеральных законов от 05.04.2013 №
44-ФЗ и 223-ФЗ» и от 31.08.2018 № 24-00-09/62461 «Об открытии
специальных счетов»). Только на этих порталах участники могут принимать
участие в торгах по 44-ФЗ на госзаказы. Заявки исполнителей доступны для
просмотра всем участникам, поэтому в процессе торгов каждый может
28
Маркеева А.В. Проблемы становления и перспективы развития российского рынка государственных
заказов // Социально-гуманитарные знания. - 2015. № 6. - С. 167-180.