82
округа от 14 июня 2013 г. по делу № А40-106170/12-156-1001.
Закон № 44-ФЗ в ч. 6 ст. 45 к основаниям для отказа в принятии
заказчиком банковской гарантии относит:
1) отсутствие информации о банковской гарантии в
предусмотренных настоящей статьей реестрах банковских гарантий;
2) несоответствие банковской гарантии условиям, указанным в ч. 2
и 3 ст. 45;
3) несоответствие банковской гарантии требованиям,
содержащимся в извещении об осуществлении закупки, приглашении
принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя),
документации о закупке, проекте контракта, который заключается с
единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Анализ третьего основания позволяет сделать вывод о том, что
заказчик может обоснованно отказать исполнителю (поставщику,
подрядчику) в принятии банковской гарантии, содержащей условие о
получении гарантом требования бенефициара до окончания срока действия
обеспечения, если в документации о закупке предусмотрено условие о
направлении бенефициаром гаранту требования до истечения срока действия
банковской гарантии.
Однако заказчик не вправе отказаться от принятия банковской
гарантии с условием о получении банком требования до окончания срока
гарантии на основании п. 2 ст. 194 ГК РФ, если в документации о закупке не
будет предусмотрено правило о том, что заказчик обязан направить
требование гаранту до истечения срока действия банковской гарантии.
Подобная ситуация становится возможной вследствие наличия в
Законе № 44-ФЗ закрытого перечня оснований для отказа в принятии
банковской гарантии, среди которых отсутствует положение о
несоответствии требованиям гражданского законодательства.
Неразрешенность указанной проблемы на законодательном уровне
83
приводит к затягиванию закупочного процесса вследствие возникновения
спора между заказчиком и исполнителем (поставщиком, подрядчиком) и
дальнейшего его рассмотрения в судебных инстанциях.
В связи с чем предлагается содержание п. 2 ч.6 ст. 45 Закона № 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» изложить в
следующей редакции:
«2) несоответствие банковской гарантии требованиям гражданского
законодательства, условиям, указанным в частях 2 и 3 настоящей статьи;».
Таким образом, можно сделать вывод о том, что мониторинг
правоприменения является эффективным способом выявления
несовершенства законодательства, а выработанные в процессе его
осуществления предложения - основанием для принятия решения об
изменении правовых норм.
3.2. Предложения по адаптации организационной структуры учреждения
Вопросы повышения эффективности размещения и реализации
государственных (муниципальных) заказов касаются не только всех
государственных учреждений, но всего государства в целом. Поэтому
совершенствование механизма размещения государственного заказа и
проведения конкурсов необходимо начинать решать на общероссийском
уровне.
Определение НМЦК лота.
При подготовке расчета начальной максимальной цены контракта
необходимо законодательно запретить поставщикам закладывать в стоимость
товара другие расходы (расходы на доставку, сборку, подключение и пр.) Как
в коммерческих предложениях, которые запрашивают контрактные
управляющие (заказчики) так и в аукционной документации (расчет НМЦК)
84
все расходы должны быть прописаны по пунктам. К примеру: коммерческое
предложение на поставку и подключение моноблока среднетемпературного
для нужд учреждения должно содержать следующую информацию:
- стоимость товара;
- стоимость доставки товара заказчику;
- стоимость пуско-наладочных работ.
Соответственно и в аукционной документации все вышеуказанные
пункты должны быть прописаны.
В результате такого введения у поставщика просто не будет
возможности заложить в стоимость товара какие-либо расходы
(несуществующие затраты), и определение начальной максимальной
стоимости товара приобретет ту прозрачность и открытость, которой и
добивается законодательство.
Отсутствие конкуренции при проведении торгов, либо вообще
отсутствие интереса со стороны предполагаемых участников к предмету
аукциона.
Демпинг (от англ. dumping — сброс) — продажа товаров (работ, услуг)
по искусственно заниженным ценам. Обычно, при проведении торгов в
сговоре участвуют несколько поставщиков. Один участник аукциона,
который в итоге должен победить в торгах делает минимальное снижение
цены от начальной максимальной цены контракта. Далее в «игру»
подключаются другие участники, и они быстро и максимально сбивают
ценовое предложение так, чтобы порядочными участниками подача ценовых
предложений стала бессмысленным, т.к. лот становится убыточным. Вроде
бы победитель определился, но при рассмотрении вторых частей заявок этих
участников отклонили, т.к. они заведомо приложили неверные документы,
либо в крайнем случае победитель уклоняется от заключения контракта, и по
истечению регламентированного срока контракт заключается со следующим
участником. И соответственно победителем становится участник, который
85
предложил минимальное снижение цены. До стадии «уклонения от
заключения контракта» компании стараются не доводить, т.к. в таком случае
их вносят в реестр недобросовестных поставщиков сроком.
Как вариант борьбы с такими участниками, можно предложить
создание какой-либо единой базы «подача ошибочных сведений участниками
торгов».
Заказчики, при рассмотрении заявок участников смогли бы проверять
поставщиков в данной базой. И если компания фигурирует в этой базе
неоднократно (к примеру, было подано более 3 заявок с ошибочными
данными) имели бы право отказать компании в участии в торгах.
- внесение в реестр недобросовестных поставщиков: как показала
практика, уклонение от заключения контракта происходит не всегда по злому
умыслу и сговору. В связи с этим можно предложить ввести законодательно
такое понятие как «продление регламентированного срока заключения
контракта в связи с «форс-мажорными» ситуациями. Это даст возможность
порядочным компаниям из-за отсутствия опыта в участии в торгах не
попасть сразу в реестр недобросовестных поставщиков.
Уменьшение затрат на проведение конкурсной процедуры.
Для решения данной задачи можно предложить следующее:
а) так как при размещении государственного заказа законодательно
требуется создание закупочной комиссии в количестве не менее пяти
человек, и в соответствии с ч. 5 ст. 39 Закона № 44-ФЗ, члены комиссии
должны обладают специальным образованием или квалификацией в
закупочной сфере. Для оптимизации затрат закупочная комиссия может
состоять из трех человек, это будет весьма актуально для учреждений, штат
сотрудников которых менее 40 человек, и у которых наверняка возникают
трудности с выполнением условия по образованию членов закупочной
комиссии;
б) изменить состав закупочной комиссии, и включить в нее на
86
должность секретаря студента 4-5 курса высшего образовательного
учреждения в рамках прохождения практики. Между контрактной службой
учреждения и высшим образовательным учреждением заключается договор о
сотрудничестве для организации прохождения практики студентов старших
курсов по соответствующей специальности, в независимости от формы
обучения. На практиканта (секретаря закупочной комиссии) будут
возлагаться обязанности подготовки конкурса:
- подготовка и рассылка запросов в организации на необходимые
товары, работы и услуги;
- изучение среднерыночных цен на необходимые товары, работы и
услуги;
- подготовка расчета начальной максимальной цены контракта;
- рассылка приглашений организациям к принятию участия в
проводимых аукционах;
д) большой объем обязанностей по размещению государственного
заказа контрактному управляющему приходится выполнять вместе с
выполнением основной работой и сложности в описании технического
задания (необходимые требования к закупаемому товару). Эти два фактора
необходимо объединить в одну проблему, так как они очень тесно с собой
переплетаются.
Для решения данной проблемы можно предложить трехэтапную
оптимизацию:
- 1 этап: ввести в штаты о учреждения отдельную штатную единицу
контрактного управляющего. Одна штатная единица контрактного
управляющего на два образовательных учреждения, т.к. специфика
закупаемых товаров, работ и услуг однородна. Эта мера позволит
контрактному управляющему полностью посвятить свое рабочее время
работе с размещением государственного заказа, а это в свою очередь
минимизирует допущения ошибок и погрешностей в конкурсной
87
документации, что сократит срок подготовки всей необходимой
документации;
- 2 этап: после проведения подробного анализа такой работы,
наработки опыта, знаний и базы однотипной документации по размещению
государственного заказа можно расширить зону обслуживания контрактного
управляющего на три образовательных учреждения;
- 3 этап: так же в дальнейшем можно сократить количество
специалистов экономического отдела, из трех существующих специалистов
сократить количество до двух (структура размещения государственного
заказа в учреждении представлена на рисунке 6).
3.3. Повышение квалификации персонала учреждения.
В связи со вступлением в силу Федерального закона «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ с 1 января
2014 г. появилась необходимость обучения лиц, сопровождающих
закупочную деятельность в организациях, учреждениях и других
хозяйствующих субъектах, являющихся получателями бюджетных средств.
Указанные выше лица согласно ст.38 Закона № 44-ФЗ именуются
«контрактными управляющими».
С 1 января 2017 г. ими могут являться только специально обученные
(на курсах повышения квалификации, курсах профессиональной
переподготовки) лица. Кроме того, законодатель предусмотрел создание
различных комиссий по проведению закупок, где предпочтение будет также
отдаваться лицам, прошедшим обучение по данному виду деятельности.
Таким образом, для того, чтобы заниматься закупочной деятельностью,
необходимо обучить контрактного управляющего, членов контрактной
службы и членов комиссий.
88
При подготовке кадров для сферы закупок необходимо обратить
внимание на такие аспекты, как:
1. профессиональные стандарты к лицам, работающим в сфере закупок,
согласно Приказу Минтруда России «Об утверждении профессионального
стандарта "Специалист в сфере закупок”» от 10.09.2015 № 625н ;
2. выбор учебного заведения для подготовки кадров в сфере закупок:
3. опыт учебного заведения по подготовке кадров для закупочной
деятельности.
Остановимся на них подробнее.
Первый аспект. Приказом Минтруда России от 10.09.2015 № 625н
установлены профессиональные стандарты в данной сфере.
Необходимо отметить, что начиная с 1 июля 2018 г. указанные в
Приказе Минтруда России стандарты обязательны только по критерию
«наличие образования», по остальным критериям («опыт работы, трудовые
функции, навыки и знания») стандарты носят рекомендательный характер.
Остановимся на критерии «наличие образования» в сфере закупок. Только
для пятого уровня квалификации (самого низкого по обобщённой трудовой
функции «обеспечение закупок») необходимо дополнительное
профессиональное образование по программе повышения квалификации и
профессиональной переподготовки. При этом достаточно иметь среднее
профессиональное образование. По остальным уровням квалификации
установлена «или программа повышения квалификации, или
профессиональная переподготовка в сфере закупок».
При этом для обобщённой трудовой функции «осуществление закупок»
необходимо высшее образование - бакалавриат, для экспертов и лиц,
осуществляющих контроль в сфере закупок, - специалитет или магистратура,
без учёта сферы подготовки. Следует отметить, что сегодня в Российской
Федерации не имеется обучающих программ по бакалавриату или
магистратуре в сфере закупок. На наш взгляд, их наличие является
89
необходимым для исключения различного рода неопределенностей по
обучению лиц, занятых в данной сфере.
Второй аспект. Каким образом согласно Закону № 44-ФЗ необходимо
проводить закупки по обучению контрактных управляющих, членов
комиссии и других лиц? Законом № 44-ФЗ даны несколько способов
осуществления закупки:
- конкурс, как открытый, так и закрытый, конкурс с ограниченным
участием, двухэтапный конкурс, установленные ст.48, 56, 57 Закона № 44-
ФЗ. При выборе исполнителя возможно установление таких требований, как
учёная степень, звание, опыт и стаж работы, наличие методических
материалов, установление критериев их оценки;
- электронный аукцион, случаи проведения которого установлены
ст.59 Закона № 44-ФЗ и Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2018 №
471-р. Следует отметить, что субъекты РФ вправе самостоятельно
дополнительно устанавливать виды закупок, осуществляемые путём
электронного аукциона. Наиглавнейшим критерием в данном случае является
цена;
- запрос котировок. Условия его проведения установлены ст.73
Закона № 44-ФЗ, когда начальная максимальная цена не превышает 500 тыс.
руб. и совокупный годовой объём закупок не превышает 100 млн руб., а
также не может составлять более 10% от совокупного годового объёма
закупок. Наиглавнейшим критерием здесь также является цена;
- запрос предложений проводится при данной закупке только в
случае признания несостоявшимися конкурса или электронного аукциона:
- единственный поставщик (осуществление закупки в данном
случае возможно, как по п.4, 5 и 33 ч.1 ст.93).
Заказчик сам выбирает, каким способом ему выгодней провести
закупку по обучению контрактных управляющих, специалистов в сфере
закупок, учитывая критерий, который важен для него: ценовой порог или
90
качество предоставляемой услуги. То есть заказчик волен самостоятельно
выбирать наиболее оптимальный для него способ закупки.
Третий аспект. В ГОУ ВО «Коми республиканская академия
государственной службы и управления» создан Центр по обучению
специалистов в сфере закупок, где слушатели как проходят обучение на
курсах повышения квалификации, так и получают профессиональную
переподготовку.
В чём заключается деятельность данного Центра?
Первое, на что хотелось бы обратить внимание, это подготовленность
профессорско-преподавательского состава по обучению в закупочной
деятельности.
В него входят не только преподаватели Коми республиканской
академии государственной службы и управления, но и сотрудники различных
ведомств и учреждений, занятые в сфере закупок. Помимо этого,
приглашаются руководители соответствующих подразделений Министерства
финансов Республики Коми, Министерства экономического развития
Республики Коми, Федеральной антимонопольной службы Республики Коми,
Министерства здравоохранения Республики Коми (в силу специфики закупок
лекарственных препаратов) и других ведомств.
Реализуются обучающие семинары по проведению приёмочных
процедур закупаемых товаров, работ и услуг: сельскохозяйственной
продукции (маркировки мяса, молочной продукции), строительно-
монтажных работ (начиная с проведения изыскательских работ и заканчивая
строительством «под ключ», изучением нормативных документов,
регламентирующих строительную деятельность).
Предлагаемые темы могут варьироваться в зависимости от
деятельности, которой занимаются слушатели. Например, при обучении
работников в сфере здравоохранения больше времени уделяется составлению
документации лекарственных препаратов, при работе с сотрудниками
91
правоохранительных и судебных органов - закрытым способам закупки и т.д.
Немаловажным направлением деятельности является методическая
работа: изданы различные учебно-методические пособия, рабочие тетради по
Закону № 44-ФЗ для подготовки слушателей в сфере закупок.
В учебно-методических пособиях нормы законодательства в сфере
закупок представлены в схемах и табличном варианте.
Обоснование закупок
Такая подача материала существенно облегчает его усвоение, является
«подсказкой» для контрактного управляющего при осуществлении
закупочной деятельности.
Далее, в учебно-методическом пособии указывается, на какие нормы
следует обратить внимание при проведении того или иного способа закупки,
будь это конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений или же
закупка
у единственного поставщика, а также каким образом должна быть
оформлена документация при определённом способе закупки.
Большое внимание в учебно-методическом пособии уделяется и
контрольной деятельности в сфере закупок: на что будут обращать внимание
сотрудники контролирующих органов, этапы проведения контрольных
мероприятий, кем и на каком этапе проводятся контрольные мероприятия, их
полномочия.
В рабочей тетради приведены практические задания для более полного
освоения теоретического материала по контрактной системе. В процессе
работы с тетрадью слушатели приобретают следующие умения: оперировать
понятиями, анализировать отношения, складывающиеся в процессе
контрактной деятельности, принимать решения и совершать определённые
действия, планировать и осуществлять свою деятельность по
предупреждению и профилактике правонарушений в рассматриваемой сфере.
Следует отметить, что многие задания в рабочей тетради нацелены на