52
власти обусловлена тем, что они должны иметь довольно значительные ресурсы
и существенный политический вес.
Неудивительным является то, что в данных условиях появляются
рекомендации о создании территориальной структуры, которая стремится к
сочетанию обоих вышеуказанных факторов. Рекомендуется формирование 2-
уровневой структуры в пределах города местного самоуправления Суть
рекомендации заключается в том, что имеющиеся на сегодняшний день местные
образования сохраняются и превращаются в муниципалитеты нижних уровней.
Причем местная власть формируется также на уровне районов города, которыми
на сегодняшний день управляет правительство города, имеющего федеральное
значение. При такой привлекательности аналогичных рекомендаций, они
нуждаются в довольно серьезном критическом обсуждении. Следует учесть, по
крайней мере, нижеуказанные главные проблемы, которые порождены этим
подходом.
1. Это решение однозначно приведет к значительному усложнению
управляющей городом структуры. При этом это усложнение будет
взаимосвязано не только с децентрализацией функций управления, но и с
возникновением нового уровня власти. С большой вероятностью правительство
города также сохранит собственное присутствие на уровне района, что будет
свидетельствовать о росте аппарата управления и вопросов бюрократического
взаимодействия. Мало того, как свидетельствует международная практика,
структуры многоуровневого значения оказываются довольно неподходящими
для улучшения инвестиционной обстановки, так как даже в развитых
государствах ведут к увеличению административных барьеров и
транзакционных рисков для предпринимателей.
2. Многоуровневые структуры характеризуются повышенной
конфликтностью. Притом в этом случае возможно прогнозировать конфликты
как с местными образованиями низшего уровня, независимость которых
муниципалитеты районов будут в обязательном порядке пытаться свести на нет,
так и с властью общегородского назначения, в отношении к которой
53
муниципалитеты районного назначения могут выступать в качестве довольно
сильных антагонистов. В узких масштабах данный конфликт может выполнять
положительную роль, так как способствует выявлению проблемы и недостатков
в функционировании разных уровней власти, позволяет раскрыть информацию
и дает возможность населению наиболее объективно судить о политиках, ими
избираемых. Но образование механизмов, не позволяющих созидательному
конфликту переродиться в разрушительный конфликт, когда интересы
населения приносят в жертву противостоянию разных структур власти,
считается чрезвычайно трудной задачей.
3. В условиях приумножения уровней власти острой становится проблема
распределения между ними полномочий и функций. Притом иллюзией является
представление о том, что вышеперечисленное действие можно выполнить четко
и однозначно. Обязательными остаются сферы пересеченных полномочий и
вопросы, которые не относятся ни к одному из уровней власти. В аналогичных
условиях тенденция к бюрократии может не только привести к ослаблению, но и
к усилению, так как чиновники и политики могут переложить ответственность
на иные структуры власти, игнорируя действительные потребности населения.
4. Многоуровневые системы считаются довольно запутанными для
жителей. В этой ситуации для населения зачастую является непонятным вопрос,
к какому уровню власти ему нужно обратиться для решения каких-либо
проблем, где получить интересующие его сведения. Это может вызвать
довольно активное раздражение у населения, в связи с чем нет гарантии, что
создание дополнительного местного уровня районного значения может
повышать интерес жителей города к местному самоуправлению.
Одновременно с этим аналогичный критический анализ вероятных
последствий в результате изменений структуры местной власти не значит то,
что имеющийся подход к территориальным основам действующего местного
самоуправления в городах, имеющих федеральное значение, является наиболее
оптимальным. И все-таки, какие-либо рекомендации по изменению структуры
территориального значения нуждаются в особо детальнейшей проработке.
54
Таким образом, следует выяснить, на каком уровне максимально эффективно
могут выполняться определенные полномочия, переданные муниципалитетам в
городах, имеющих федеральное значение. Помимо этого, результаты
определенных преобразований структуры территориального значения, разумно
изначально находить на основании отдельных опытов, не меняя кардинально
всю систему. Наконец, следует создавать условия и стимулы, необходимые для
того, чтобы реализовать потенциал эволюционного развития структуры
территориального значения, методом кооперирования и дальнейшего
объединения имеющихся на сегодняшний день местных образований под
давлением ограничений организационного и финансового характера. Важную
роль в создании таких стимулов выполняют подходы к организации
взаимоотношений финансового характера между общегородскими и местными
властями.
На сегодняшний день принципы создания финансовой системы г. Москва
и г. Санкт-Петербург довольно похожи, несмотря на то, что объем денежных
средств, которые передаются на муниципальный уровень, значительно
отличаются. За местными образованиями закреплен ограниченный список
источников прибыли. Мало того, на общегородском уровне каждый год
разрабатываются нормативы затрат, применяемые для создания минимальных
муниципальных бюджетов. Материальная помощь определяется в виде разницы
между собственной прибылью и нормативными затратами местных
образований. Следовательно, возможности местных образований по
осуществлению затрат фактически совершенно не взаимосвязаны с их
прибыльной базой и определяются с помощью общегородских решений.
В принципе, применение системы денежного выравнивания на
крупнейших урбанизированных территориях оправдано определенным образом,
так как, в соответствии со сказанным выше, отрицательные результаты
значительной разницы в уровне оказания услуг в разных муниципалитетах
возможно для населения агломерации в целом. Но, учитывая то, что
образующие систему услуги находятся на уровне общегородских органов власти
и муниципальные полномочия являются довольно ограниченными и
55
применяемые в городах, имеющих федеральное значение, механизмы
выравнивания являются достаточно чрезмерными. Мало того, следует
учитывать, что такая система, в целом отвечающая предыдущему закону о
местном самоуправлении, противоречит внесенным в урегулирование
материальных основ муниципальных властей изменениям.
Обыкновенным аргументом, направленным против ориентации на
персональные финансовые источники в городах, имеющих федеральное
значение, считается утверждение того, что в данных условиях районы центра а
также промышленные и спальные районы однозначно попадут в неравные
условия. Такая специфика крупнейших урбанизированных территорий,
несомненно, создает некоторые сложности при закреплении источников
прибыли за местными образованиями. В особенности, как и с полномочиями,
бессмысленно ориентироваться на ряд налогооблагаемых доходов,
закрепленный федеральными законами за поселениями или районами. Самым
приоритетным представляется направленность на имущественные налоги (при
быстром переходе к оцениванию налогооблагаемой базы по имущественному
налогу с физлиц на основании рыночной стоимости) и налоги на малый бизнес,
прежде всего, на вмененную прибыль.
Одновременно с этим, закрепление подоходного налога за
муниципалитетами в городах, имеющих федеральное значение, является
бессмысленным. Этот налог сконцентрирован, прежде всего, по месту работы, а
не по месту проживания граждан. Причем вышепредставленный ряд функций,
которые закрепляются за местными образованиями, в основном, направлен на
обслуживание населения именно живущего, а не работающего на этой
территории. Этим акцент должен быть направлен на источники прибыли,
связанные с жилым недвижимым имуществом и налогообложением
предприятий, которые обслуживают население.
Относительно материальной помощи, любой механизм, который
закреплен на данный момент законодательством, в качестве выравнивания
обеспеченности бюджета, а также выделение подушевого трансферта, могут
56
использоваться в городах, имеющих федеральное значение. В 1-м случае
возможно обеспечение большего выравнивания затрат на 1-го жителя, во 2-м
случае - создание наиболее весомых стимулов к наращиванию базы
налогообложения. Но в любом случае, главную роль должны выполнять
персональные доходы местных образований.
Повышенного внимания требует вопрос, достаточно ли при сложных
условиях в организации урбанизированных территорий, иметь ориентацию при
выделении трансфертов конкретно на число проживающих.
Вышеупоминавшаяся сосредоточенность функций местных образований
конкретно на обслуживании проживающего гражданина, а не работающего или
приезжающего из иных населенных пунктов, дает возможность в целом
ответить положительно на этот вопрос. Но окончательно определить механизм
предоставления материальной помощи (как и с прочими аспектами организации
денежных отношений между общегородскими и местными органами власти,
можно лишь после четкого установления полномочий местных образований (в
особенности, после определенного подразделения общегородских и
муниципальных вопросов в сферах культуры библиотечных услуг, досуга,
физкультуры и спорта и др).
Доступная бюджетная отчетность в виде отчетов о выполнении городских
и районных бюджетов, которые направляются в Министерство Финансов
России, к сожалению, не позволяет оценить финансовые результаты какого-
либо варианта разделения полномочий, закрепления источников
финансирования за муниципальными бюджетами или механизмов материальной
помощи для бюджетов Санкт-Петербурга и Москвы, так как сведения о
прибыли и затратах муниципальных бюджетов представлены не в рамках
местных образований, а консолидированным способом: в Москве – в пределах
округов, в Санкт- Петербурге – в разрезе районов. Этим самым на данной
стадии исследования нет возможности оценить степень важности финансовых
результатов рекомендуемых реформ для разных уровней власти в городах,
имеющих федеральное значение, а также для определенных местных
57
образований.
Это изучение проблем, связанных с организацией местного
самоуправления в городах, имеющих федеральное значение, не только лишь не
считается исчерпывающим, но и претендует только на определение более общих
подходов к созданию системы местного самоуправления в данных городах. И
все же, на его основе можно сделать определенные выводы, которые имеют
значение для перспектив законодательного урегулирования этого вопроса и для
решения проблем, связанных с практикой организации местного
самоуправления.
1. Нынешние теоретические аспекты, а также международная практика,
показывают неэффективность и бессмысленность массовой централизации
власти и управления на крупнейших территориях городов. Теоретически
максимально приоритетной является 2-уровневая модель - существование
местной власти на городском и уровне и уровне внутригородских территорий,
но на практике более распространена 1-уровневая модель с частичной
децентрализацией, когда на территориях внутригородского значения
формируются выборные органы, однако их полномочия и финансовая
независимость в некоторой степени ограничены в сравнении с независимыми
местными образованиями.
2. Существование объективных оснований для распределения функций
между городским уровнем и уровнем территорий внутригородского назначения
в городах, имеющих федеральное значение, взаимосвязано с существующей
экономией на масштабе и эффекте перелива, то, что в отечественной практике
довольно расплывчато и некорректно называется принципом целостности
городского хозяйства, который оказывает влияние на качество жизни граждан и
необходимость формирования системы сдерживания и противовеса в
управлении городом. Одновременно с этим, такое распределение невозможно
осуществить согласно подходам, применяемым в федеральных законах о
местном самоуправлении относительно поселений, районов и городских
округов.
58
3. За внутригородскими территориями, прежде всего, должно быть
закреплено предоставление услуг, которые не имеют экономии на масштабах,
оказание которых является возможным при наличии конкурентной среды и
пользование которыми носит локальный характер. В условиях городов,
имеющих федеральное значение, считается важным также участие органов
муниципальной власти в решении вопросов общегородского значения, прежде
всего, взаимосвязанных с планированием использования земли и
строительством. Наиболее масштабный спектр полномочий должен
закрепляться за пригородными территориями, которые не входят в состав
городского ядра, так как в этом случае принцип целостности городского
хозяйства не считается действительным и не существует оснований для того,
чтобы ограничить их компетенции в сравнении с иными местными
образованиями определенного статуса и масштабов.
4. Самыми приоритетными для закрепления за территориями
внутригородского значения считаются налоги на имущество (при условии
быстрого перехода к рыночному оцениванию жилого недвижимого имущества)
и налоги на малый бизнес. Закрепленный подоходный налог в городах
федерального значения считается недостаточно обоснованным. Одновременно с
этим, следует исходить из того, что разумным является обеспечение покрытия
максимальной части затрат территорий внутригородского значения за счет
собственной прибыли с минимализацией оказания финансовой помощи
нецелевого назначения.
5. В перспективе наиболее насущными будут вопросы, связанные с
координацией управления и деятельности на городском уровне агломераций
Москвы и Санкт-Петербурга, которые существенно выходят за пределы
городов, имеющих федеральное значение. Международная практика не
предоставляет очевидных примеров эффективного решения этой проблемы,
которые возможно было бы считать образцом. И все же, имеет смысл начать
искать всевозможные решения уже сегодня.
Все вышеизложенное дает возможность сделать вывод о том, что
59
отсутствуют основания для того, чтобы оставить на усмотрение органов
общегородской власти урегулирование местного самоуправления в городах,
имеющих федеральное значение. Этот процесс однозначно не будет
эффективным, так как местное самоуправление способствует ограничению
монополии органов общегородского значения на власть и управление и в связи с
этим всегда будет ими рассматриваться в качестве нежелательного конкурента.
Одновременно с этим не представляется возможным урегулирование местного
самоуправления в городах, имеющих федеральное значение в соответствии с ФЗ
«Об общих принципах организации...». В данных условиях, учитывая
необходимость обеспечения гарантий населения на совершение местного
самоуправления, максимально разумным является урегулирование организации
и деятельности местного самоуправления в городах, имеющих федеральное
значение, некоторым нормативно-правовым актам федерального уровня.
3.2. Пути оптимизации муниципального управления в МО
Молжаниновский
Для повышения эффективности функционирования управ районов г.
Москвы и мониторинга качества выполнения полномочий, возложенных на
районные управы столицы, Правительство Москвы выпустило Методику оценки
уровня эффективности деятельности районных управ города Москвы.
Своеобразие процесса муниципального управления связанно с
своеобразием муниципального образования как управленческого объекта, а
также муниципального управления как разновидности управленческой
деятельности.
Основываясь на результаты теоретического анализа, который был подан в
первой главе этого исследования, укажем устойчивые, плохо поддающиеся
управляющим влияниям, особенности муниципального образования с точки
зрения восприятия управляющих воздействий:
- социально-демографический состав местного населения;
- природно-климатические и географические условия;
60
- отношения собственности;
- объем полномочий и предметов ведения.
К характеристикам, изменяемым при воздействиях управленческих
решений, относятся: профессиональные и другие качества трудовых ресурсов;
организационные структурные подразделения управления; взаимоотношения
местных органов самоуправления с гражданским обществом и бизнесом;
мотивация персонала предприятий.
В таком контексте в системе управления собственностью процесс
муниципального управления выполняется преимущественно посредством
воздействия на характеристики муниципального образования, которые
измеряются. Он включает анализ и изучение исходной ситуации, координацию,
планирование, разработку, реализацию и принятие решений, контроль над их
выполнением, а также находится в тесной связи с планированием деятельности
самой власти муниципальных образований. Мы считаем здесь целесообразным
акцентировать внимание на выше выделенные нами общие принципы принятия
и выполнения управленческих решений муниципального сектора, вытекающие
из его специфики:
коллегиальный характер утверждения самых важных решений,
установленный уставом конкретного муниципального образования и
законодательством;
потребность изучения мнения разных социальных категорий местного
сообщества в процессе подготовки управленческих решений, которые
затрагивают их интересы;
существование, кроме классических форм контроля выполнения принятых
решений управленческого типа, дополнительной разновидности контроля -
общественной, подконтрольность местному сообществу муниципальной власти;
потребность отработки механизма взаимоотношений между несколькими
органами местного самоуправления (администрация - представительный орган -
глава муниципального образования) при принятии управленческих решений.
Соблюдение этих принципов позволит принимать более качественные
решения и осуществлять более успешный контроль над их исполнением. Также
это даст возможность предотвратить сбои в механизме муниципального
61
управления, недовольство граждан и конфликты между представителями
муниципальной власти.
Также стоит разработать нормативы, касающиеся технологии принятия
управленческих решений, которые послужат критериями их эффективности. В
процессе принятия управленческих решений использование системы
нормативов позволит:
- сократить временной цикл принятия управленческих решений;
- задействовать самые эффективные формы принятия и применения
управленческих решений;
- увеличить экономическую обоснованность, соответственно, и точность
прогноза;
- сократить трудоемкость принятия управленческих решений;
- разработать механизм самостоятельного регулирования процесса
исполнения бюджетов и планов.
Популярным и эффективным методом оптимизации решений в сфере
управления является запараллеливание нескольких деловых процессов в
муниципальном менеджменте, что дает существенный эффект на практике
управления процветанием предприятия.
Все эти способы оптимизации хорошо известны в зарубежной и
отечественной практике управления на институциональном и муниципальном
уровнях, и в соответствии с полученными результатами проведенного нами
исследования рекомендуются для введения в систему управления
муниципального округа Молжаниновский города Москва.
3.3. Предварительная оценка эффективности и результативности
предлагаемых мероприятий
В этом разделе выясним, как внедрение выше рассмотренных
мероприятий окажет влияние на эффективность муниципального управления и,
частично, на закупки продукции для нужд Администрации муниципального
образования района «Молжаниновский» по информации учреждения. С этой