общественной власти, касающихся решения хозяйственных вопросов и
выполнения общественных задач местного значения. Кроме того ряд
исследователей уверены, что понятие «муниципальное управление»
произошло от латинского термина «municipes» - «неримские граждане», под
которым подразумевалась повинность неримских общин, у жителей которых
не было римского гражданства. Факт отсутствия гражданства ограничивал
политические и экономические возможности муниципиев, так как они были
неспособны полноценно использовать нормы римского права, а это делало
муниципальное управление зависимым от центрального. В разные периоды
развития зарубежной и отечественной истории понятия «местное
самоуправление» и «муниципальное управление» объяснялись по-разному,
все зависело от роли места муниципального управления и государства в
обществе.
Существование разных подходов к сущности муниципального
управления дало возможность сформулировать несколько отличительных
теорий местного самоуправления.
5
Теории местного самоуправления – это зарубежные и отечественные
учения о зарождении и развитии местного самоуправления (муниципального
управления) как децентрализованной управленческой формы, а также
теоретические концепции муниципального управления.
Самыми распространенными в мировой истории стали: общественная
теория самоуправления, теория дуализма местного самоуправления, теория
свободной общины, государственная теория управления, а также
политическая, хозяйственная, юридическая и прочие теории.
В литературных источниках указано, что первые идеи образования
общинного управления выразил в 1790 году политический деятель из
Франции - Турэ. Именно ему принадлежат формулировки таких центральных
понятий, как: 1) понятие о государственных делах, которые государство
передает местным органам самоуправления; 2) понятие о делах общин,
изначально присущих муниципальному управлению по своей природе. В
5
Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2013. -448с.
дальнейшем подобные идеи отразились в Конституции Бельгии, а дальше – в
разных теориях самоуправления и муниципального управления.
Существенный вклад в развитие теории муниципального управления
сделала юридическая школа Германии. Изначально немецкие ученые,
исследуя сущность и природу общинного, местного самоуправления,
сформулировали теорию свободной общины (или природных прав общины).
В первые десятилетия XIX века общинным имуществом, общинными делами
заведовали государственные, казенные чиновники. Такая система общинное
хозяйство привела к полному упадку.
По этой причине возникла потребность научно обосновать важность
ограничения вмешательства со стороны бюрократического аппарата в систему
общинного ведения хозяйства. Такую задачу и должна была разрешить теория
свободной общины. Д. Арене и А. Гербер, представители этой теории,
утверждали такие принципы формирования местного самоуправления:
6
1) община – это первичное образование относительно государства;
2) право общины заведовать собственными делами – такое же
неотчужденное и естественное, как и права человека;
3) местное самоуправление является самостоятельное управлением
общинными делами, по своей природе отличными от государственных дел;
4) государство обязано уважать свободу управления общин: «Община
по своей природе наделена правом быть самостоятельной и независимой от
органов центральной власти, при этом государство не образовывает общину, а
только признает ее»;
5) полномочия общины разграничиваются на собственные дела, а также
дела, которые ей передает государство;
6) местные органы самоуправления – это не государственные органы;
7) органы государственной власти не имеют права вмешиваться в дела,
которые относятся к полномочиям общины.
6
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического
бакалавриата / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 494 c.
Они только контролируют, чтобы община за пределы собственной
компетенции не выходила.
Теория свободной общины определенным образом повлияла на
развитие законодательства в начале XIX века. Только эта теория имела и свои
недостатки, к примеру, она замыкалась исключительно на городских и
сельских общинах, не рассматривая большие административные единицы,
которые были созданы государством, но являлись самостоятельными,
находящимися под управлением выборными должностными лицами
(провинции, регионы, области и пр.). Природа органов местного
самоуправления лежит в основе местного самоуправления и отражает его
суть, позволяя найти коренные отличия между моделями и теориями местного
самоуправления. Существует государственный, общественный и
общественно-государственный тип природы.
Стоит обратить внимание на то, что в российской истории существовали
примеры внедрения общественной теории, а именно: в государственной
теории – в модели мастного самоуправления СССР (был характерен
государственный характер природы); земской модели муниципального
управления (общественный характер природы). Сегодня практика
продемонстрировала, что теоретическая и правовая природа органов местного
самоуправления однозначно определена быть не может.
В некоторой степени трудно четко отделить собственно местные дела,
которые отличаются от общегосударственных, ведь задачи местного
самоуправления иллюстрируют как частноправовой, так и публичный
характер.
7
Сегодняшняя муниципальная модель имеет признаки, указывающие и
на общественный, и на государственный характер происхождения местного
самоуправления. Так, к примеру, она характеризуется такими признаками:
7
Гегедюш, Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для прикладного
бакалавриата / Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев и др. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 238 c.
1) статус муниципального управления устанавливается, защищается и
гарантируется Конституцией РФ, законами субъектов Федерации и
федеральными законами;
2) местное население сообщества живет на территории страны, жители
муниципальной организации принадлежат к гражданам государства;
3) органы местного самоуправления имеют полномочия властного
(государственно-властного) характера и пр.;
4) местные проблемы населением решаются в русле общей политики
государства. Указанные признаки подтверждают близость местных органов
самоуправления с государственными, свидетельствуют о их тесном
взаимодействии, а это доказывает государственное происхождение местного
самоуправления.
Хотя есть и другие признаки, к примеру:
1) по законодательству население самостоятельно формирует структуру
муниципальных органов, местные органы самоуправления не относятся к
структурным единицам федерального аппарата;
2) жители муниципального образования сами решает проблемы
местного значения на конкретной территории;
3) муниципальная собственность составляет материальную и
финансовую базу органов муниципального управления;
4) органы, которые находятся в системе местного самоуправления,
лишены иерархичности и строгой соподчиненности;
5) органы управления муниципальных организаций приближены к
местным жителям, имея с ними связь более тесную, чем у федеральных
органов;
6) представительные органы местного самоуправления самостоятельно
регулируют местные налоги.
Вышеперечисленные признаки свойственные общественной форме
формирования местного самоуправления. Не учитывая организационное
обособление муниципальной власти, пределы ее самостоятельности
регулируются полномочиями, предоставляемые ей.
Органы местного самоуправления наделены подзаконной властью,
которая действует в пределах и в порядке, регламентируемых верховной
властью.
Вот только органы местной власти не способны сами себя
реформировать, в отличие от центральных органов государственной власти.
Организационное отделение местного самоуправления предполагает наделение
его конкретной компетенцией для разрешения местных вопросов и
самостоятельное законное осуществление этой компетенции, но не больше
того.
1.3. Нормативно-правовые аспекты муниципального управления
В основе муниципального управления лежит система принципов,
которую защищает государство, а также общие основополагающие начала,
которые регламентируют и определяют общественные отношения,
возникающие при организации и реализации самоуправления и местного
управления.
Правовые основы местного самоуправления – это комплекс правовых
норм-принципов, установленных Конституцией РФ и федеральными
законами, которые регулируют и закрепляют самые значимые коренные
отношения в обществе, зарождающиеся, меняющиеся и прекращающиеся при
организации и реализации местного самоуправления в Российской Федерации.
В соответствии с этими нормами-принципами должны находиться остальные
муниципальные и правовые нормы правовых нормативных актов. ФЗ от
6.10.2003 года «Об общих принципах функционирования местного
самоуправления в РФ» стабилизирует правовую основу органов местного
самоуправления, подразумевая под ней такие нормативно-правовые акты:
1) международные договоры РФ;
2) общепризнанные нормы и принципы международного права;
3)Конституцию РФ;
4) ФЗ;
5) федеральные конституционные законы;
6) распоряжения и постановления Правительства России;
7) распоряжения и указы Президента России;
8) уставы (конституции) субъектов РФ;
9) нормативно-правовые акты других федеральных представителей
исполнительной власти;
10) другие нормативно-правовые акты субъектов РФ;
11) законы субъектов РФ;
12) решения, которые были приняты на местных входах граждан и
референдумах;
13) уставы муниципальных образований;
14) другие муниципально-правовые акты. Так, в Конституции РФ
указано, что общепризнанные нормы и принципы международного права
входят в состав правовой системы России.
Кроме того, Конституция РФ перечисляет приоритет правил, которые
закреплены международным договором России, над теми правилами, которые
закреплены федеральными законами.
Основываясь на это норму, правовым фундаментом муниципального
управления в России, прежде всего, стали:
а) Декларация о принципах органов местного самоуправления,
подписанная в 1994 году Межпарламентской ассамблеей стран — участников;
б) решения Конгресса региональных и местных властей совета Европы,
в который входит и Россия;
в) Европейская хартия органов местного самоуправления от 1985года,
которую Российская Федерация подписала в 1996 году и ратифицировала в
1998 году. Европейская хартия, признавая местное самоуправление как одну
из основ каждого демократического строя, перечисляет общие принципы
организации местного самоуправления, а также права и гарантии,
защищающие его деятельность.
8
На все государства, подписавшие Европейскую хартию, накладываются
обязательства использовать основополагающие принципы, которые
8
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического
бакалавриата / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 494 c.
гарантируют административную, политическую и финансовую независимость
местных сообществ при децентрализации власти. Хартия раскрывает понятие
местного самоуправления, гарантирует свободу действий органов местного
самоуправления по всем вопросам своей компетенции, исключительность и
полноту полномочий органов местного самоуправления, самостоятельность
построения собственной внутренней административной структуры.
Исходя из Хартии, положение местных выборных лиц должно
предполагать свободное выполнение полномочий, контроль со стороны
административных органов должен использоваться лишь для обеспечения
конституционных и принципов законности деятельности.
9
Органы местного самоуправления наделяются правом обладать своими
финансовыми средствами и свободно распоряжаться ими.
Важным событием в становлении новой муниципальной модели было
принятие 12.12.1993 года Конституции РФ, которая признала истинную
необходимость функционирования органов местного самоуправления, а также
наделение их правовыми гарантиями на самом высоком законодательном
уровне. Именно Конституцией были впервые регламентированы ключевые
принципы функционирования местного самоуправления, обозначены его роль
и место в системе политического и государственного устройства общества.
10
Конституция России местное самоуправление определила как
самостоятельную форму народовластия, отделила органы местного
самоуправления из системы институтов государственной власти, приняла
экономическую основу функционирования местных органов самоуправления
– муниципальную собственность вместе с прочими формами собственности.
Регулирование деятельности местного самоуправления на
конституциональном уровне в зарубежных федеративных государствах не
имеет аналогов, так как в других странах регламентация местного
самоуправления зачислена к ведению субъектов федераций.
Особые условия развития и возрождения местного самоуправления в
Российской Федерации предопределили потребность активного, прямого
9
Кобилев, А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве:
Учебное пособие / А.Г. Кобилев, А.Д. Кирнев, В.В. Рудой.. - Рн/Д: Феникс, 2013. - 494 c.
10
Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2013. -448с.
воздействия федеральных институтов государственной власти, а также
федерального законодательства, на деятельность и формирование местного
самоуправления. Исходя из этого, в соответствии с Конституцией России,
формирование общих принципов создания местного самоуправления
Российская Федерация совместно провидит с субъектами.
Выделяя ключевые параметры органов местного самоуправления,
Конституция России завершает стадию поиска новых правовых форм. К
примеру, в Конституции РФ содержатся такие концептуальные положения,
как:
а) государственные гарантии деятельности местного самоуправления;
б) ведение местного самоуправления непосредственно населением, а
также посредством представителей (статьи 3, 32 и 131);
в) самостоятельность деятельности органов местного самоуправления в
рамках своих полномочий (статьи 12, 130, 131 и 132);
г) ведение местного самоуправления, учитывая исторические и другие
местные традиции (статья 131);
д) обособленность местных органов самоуправления от
государственной системы власти (статья 12).
В дополнение, в Конституции РФ закреплено такой комплекс
муниципальных институтов:
1) институты правового положения гражданина и человека в системе
органов местного самоуправления (статьи 18 и 24, 32 и 33, 40 и 41, 43 и 46);
2) институты местного самоуправления, являющиеся основой
конституционного строя, одними из видов народовластия (статьи 3 и 12);
3) институт муниципальной собственности (статьи 8 и 132;
4) институты функционирования и организации местных органов
самоуправления как специфичной публичной власти (статьи 130-133) и пр.
Вопросы, регулирующие деятельность местного самоуправления,
непосредственно затрагиваются примерно в 19 статьях Конституции России,
выступая нормами прямого действия, а также должны быть приняты во
внимание всеми, включая и судебные органы.
С целью развития конституционных принципов, регламентирующих
деятельность местного самоуправления, был принят ФЗ «Об общих
принципах формирования местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995
года. В наши дни этот закон утратил свою юридическую силу. Однако как раз
он и закрепил существовавшую длительное время комплексную систему
местной власти, а также создал нужные предпосылки для развития
регионального и федерального законодательства в области местного
самоуправления.
Еще были утверждены и другие федеральные законы: «Об обеспечении
граждан конституционных прав…», «О финансовых основах
функционирования местного самоуправления в России», «Об основных
засадах муниципальной службы» (сегодня принята новая редакция) и пр. Для
установления конституционного порядка по инициативе Президента России 6
октября 2003 года был утвержден новый ФЗ под № 131-ФЗ «Об общих
принципах деятельности местного самоуправления в РФ». Стоит отметить
такие основные нововведения этого Закона:
а) закрепление за всеми типами муниципального образования списка
вопросов муниципального имущества и местного значения (статьи 14-16, 50);
б) создание двухуровневой модели функционирования местного
самоуправления, то есть создание сельских и городских поселений, входящих
в состав муниципального района (статья 11);
в) доступной стала контрактная система работы главы местной ад-
министрации (статья 37);
г) определение количества депутатов в представительных органах
системы местного самоуправления (статья 35);
д) наложен запрет «нефинансируемых мандатов», то есть передача
некоторых государственных полномочий местным органам самоуправления
без передачи финансовых и материальных средств, необходимых для их
осуществления;
е) расширен список форм непосредственного ведения населением
местного самоуправления, добавлены такие формы, как публичные слушания,
голосование по отзыву мандата, конференция по местным вопросам, опрос
населения и пр. (статьи 24 и 28, 30 и 31);
ж) ограничение контрольных мероприятий со стороны субъектов РФ за
выполнением полномочий органами местного самоуправления, связанных с
решением проблем местного значения;
з) операция «банкротства муниципального образования» (статья 75);
и) рост ответственности перед государством должностных лиц и
органов местного самоуправления.
Также, предусматривается временное выполнение полномочий органов
местного самоуправления соответствующими органами государственной
власти РФ в ситуациях появления угрозы жизни, безопасности и здоровья
граждан, а также в ряде других случаев (статья 75). Федеральные законы,
которые регулируют вопросы функционирования местного самоуправления,
можно разграничить на 2 группы:
1) законы, которые регулируют лишь отдельные аспекты муници-
пального управления, к примеру, ФЗ «О муниципальных и государственных
унитарных предприятиях», «Об основах муниципальной службы», «О
приватизации муниципального и государственного имущества». Вместе с тем,
сегодня в Государственной Думе России находятся законопроекты
федеральных законов о муниципальных и государственных землях, о статусе
выборного лица в органы местного самоуправления, о муниципальной
собственности и пр.;
2) отраслевые законы, которые регулируют отдельные сферы или
отрасли общественной жизни.
Эти законы не относятся к специфическим муниципально-правовым
актам, они выступают законодательной основой других разделов права, но в
некоторой степени касаются вопросов местного самоуправления.
11
К примеру, ФЗ «Об основных гарантиях…», «Об образовании», «О
культуре», «О закрытом типе административно-территориального
образования», «О занятости населения», Налоговый кодекс России,
11
Иванов, В.В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных
технологий / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. - М.: ИНФРА-М, 2013. - 383 c.