42
структуры системы управления.
Более детально рассмотрим проблемы управления на примере местной
власти МО Молжаниновский города Москва.
Цель каждого уровня власти – это обеспечение достойного уровня жизни
людей. Задачи органов местного самоуправления вытекают как из проблем
местной значимости, так и с полномочий, которые возлагаются государством на
местные органы самоуправления.
Задачи и цели местных органов самоуправления относятся к необходимой
составной части планирования. В наше время многие города поняли
необходимость стратегического и краткосрочного планирования. Несколько
городов уже создали стратегические планы развития, а другие только начинают
работу в этом направлении, в то время как третьи - еще не приступили к этому.
Сегодня разработка стратегических планов, направленных на развитие
городов – далеко не потребность в изысканиях теоретического характера, а
насущнейшая необходимость. Если не будет четкого планирования - дома
начнут взрываться, больницы закрываться, школы разрушаться.
При этом на федеральном уровне целесообразно скоординировать работу
подразделений по стратегическому планированию деятельности городов. Это
даст возможность сэкономить средства, избежать множества ошибок и
дублирования работ. Вероятным способом решения этой проблемы было бы
создание на государственном уровне Института стратегического развития
городов.
Низкий уровень эффективности функционирования органов
муниципальной власти обусловлен несколькими факторами, в частности:
- не четко указанными полномочиями, касающимися как собственно
компетенции органов местной власти, так и федеральных полномочий,
которыми местная власть наделяется;
- нестабильной и недостаточной финансовой базой;
- низким уровнем профессионализма и квалификации служащих
муниципальных учреждений.
Если недостаточное финансирование еще долго будет препятствовать
органам местной власти полноценно выполнять собственные задачи, так как
43
очевидно, что государство будет бедным еще долго, то эту нестабильность
можно устранить совершенствованием бюджетного и налогового
законодательства и урегулированием межбюджетных отношений.
Компетенция органов местной власти должна быть структурирована и
уточнена в соответствии с видом муниципального образования. Все это
необходимо четко фиксировать в федеральном законодательстве.
Недостаточный уровень квалификации служащих муниципальных
учреждений также не относится к неустранимым ограничением. Эта проблема
решается, если поступление на службу в муниципальные органы будет
осуществляться исключительно на конкурсной основе. При поступлении на
службу в муниципальные органы конкурсы, как и периодическая аттестация
муниципальных служащих, обязаны быть такими же жесткими, как и при
поступлении в знаменитый вуз, и должны регламентироваться на
государственном уровне. Когда нет добросовестных и грамотных управленцев,
никакие инновационные законопроекты не помогут. Одновременно с этим
муниципальным служащим необходимо начислять зарплату на уровне
управленца крупного предприятия или банка, ее размер должен в большей мере
зависеть от качества работы и квалификации (а не только от ступени служебной
лестницы). Нормативную и правовую базу органов муниципальной службы
необходимо существенно доработать.
В первую очередь качество управления определяется уровнем жизни
людей и их здоровьем. Формулироваться критерий качества должен с учетом
объективных показателей, например, смертности, рождаемости,
продолжительности жизни, уровня доходов всех групп населения. Найти такую
информацию можно в Госкомстате, ее необходимо применять в процессе
оценки качества управления всех уровней власти, включая и органов местного
самоуправления.
Также, качество управления зависит от затрат на выполнение
определенных функций. Требуется оптимизация расходов и необходимы
методики, которые позволяют оценить, насколько рационально расходуются
деньги плательщиков налогов. Такие методики есть смысл разрабатывать на
государственном уровне, лишь так станет возможной объективная оценка
44
работы местных властей, а также нужно сравнивать эффективность
функционирования местных органов самоуправления муниципальных
образований различных типов.
9
17
Местное самоуправление, как наиболее приближенная к населению
власть, оказалось самым финансово ущемленным, если сравнивать его с
другими уровнями власти. Неустойчивость и неопределенность полномочий
местных органов самоуправления, обозначенных на государственном уровне,
приводят к безответственности со стороны федеральной власти России по
отношению к деятельности органов местного самоуправления. По этой причине,
финансовые ресурсы, которые остаются местному самоуправлению, абсолютно
не соответствуют тем задачам и функциям, которые перед ним стоят. В таком
случае говорить об успешном управлении просто нет смысла.
Само собой разумеется, что условия для работы органов местного
самоуправления в больших городах абсолютно другие, нежели в мелких
населенных пунктах, где жители отлично знают друг друга, а структура их
местного сообщества понятна и достаточно проста. В мегаполисах ситуация
принципиально другая. Граждане живут в одном микрорайоне, учатся в другом,
работают в третьем, отдыхают и развлекаются в четвертом и т.п. Это и
позволило представителям муниципальных реформаторов утверждать, что в
мегаполисе создается единое сообщество, управляемое единым органом власти.
Также становится очевидным, что экономия на масштабе, а также «эффекты
перелива» и все вытекающие негативные последствия значимых различий в
сфере предоставления услуг наиболее полно проявляются в больших городских
агломерациях. Не вызывает удивления тот факт, что на практике достаточно
ограниченной является децентрализация в управлении большими городами.
Еще значимее являются аргументы в пользу укрепления централизации в
случае городов посткоммунистического типа. Серьезные диспропорции,
которые сложились по причине отсутствия полноценных земельных рынков и
рынков недвижимости, необходимость проведения радикальных реформ в сфере
городского хозяйства и существенных структурных сдвигов выдвигают наперед
потребность в общей стратегии и сосредоточенности усилий на решении
центральных задач, что слабо совместимо с действующей структурой
управления фрагментированного типа. Дополнительно, стремительное
9
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для академического
бакалавриата / И.А. Василенко. - Люберцы: Юрайт, 2016. - 494 c.
45
разрастание городских агломераций, которое специалистами отмечается в
посткоммунистических городах, создает также вызовы, реагировать на которые
необходимо скоординировано.
Одновременно с этим в посткоммунистических государствах есть не
менее значимые причины, которые обусловливают потребность в
децентрализации. Предостережения поклонников теории «общественного
выбора», которая заключается в угрозе бюрократизации совершения управления
большими городами и монополизации оказания услуг при функционировании
одноуровневой модели актуальны в государствах с незрелыми либо до конца не
образовавшимися демократическими механизмами. Если децентрализация
управления отсутствует, возникает опасность того, что массовые структурные
сдвиги, наблюдаемые в посткоммунистических городах, под контролем
больших лоббистских структур стремительно осуществляться без учета позиций
населения, или даже вопреки его интересам. В подобной ситуации
децентрализация выступает важнейшим условием создания политически
сбалансированного механизма управления, образовывая в общегородском
управлении противовес бюрократическим тенденциям.
Одновременно с этим, децентрализация создает самые благоприятные
условия для проведения демонополизации оказания городских услуг и
задействования рыночных механизмов в этой сфере. На общегородском уровне
управленческая система неизбежным образом тяготеет к созданию
иерархических структур даже тогда, когда оказание услуг может вполне
осуществляться производителями самостоятельно на принципах рыночных
отношений. Когда подобные структуры пускают независимые компании на
рынок, этот процесс тотчас приобретает непрозрачный, не редко
коррупционный характер. Передача обязанностей по обеспечению подобных
услуг на низкие уровни управленческой деятельности будет провоцировать
отказ от таких структур общегородского уровня, а также административной
децентрализации. А создание конкуренции между разными муниципалитетами
подтолкнет их к тому, чтобы отдавать предпочтение более эффективным
принципам рыночной организации оказания данных услуг.
Следовательно, анализ базовых предпосылок организации работы
местного самоуправления в крупных городах государственного значения
иллюстрирует, что здесь действуют разные тенденции. Технологические
факторы или принцип единства городского хозяйства предполагают
централизацию большого объема опций на общегородском уровне.
Муниципальная власть становится значимым элементом механизма
46
противовесов и сдержек в городском управлении, ведь без этого тенденции
монополизации и бюрократизации будут неизбежно вызывать существенные
социальные и экономические издержки.
Результаты проведенного анализа показывают, что, на самом деле,
практически нет возможности на города крупного федерального значения
распространить общие положения, которые содержатся в законодательстве об
органах местного самоуправления. Одновременно с этим нет оснований
полагать, что создание структуры органов местного самоуправления можно
оставить в компетенции таких городов, на осуществление полномочий
монополию которых она подрывает. Здесь нужно особое федеральное
регулирование этого вопроса, вероятные направления которого ниже
рассмотрены.
Исходя из результатов проведенного выше анализа, функции
муниципальной власти в городах, имеющих федеральное значение, должны
соответствовать таким критериям:
- не иметь существенной экономии на масштабе и значительных эффектов
перелива;
- разрешать учитывать местные предпочтения граждан, сосредотачиваться
на сферах с максимально сильными элементами местного сообщества на
отдельно взятых территориях;
- охватывать возможные конкурентные сферы деятельности,
предоставляющие городские услуги;
- информировать и обеспечивать возможное влияние местных сообществ
на общие городские решения, непосредственно их касающиеся.
При этом для того, чтобы сохранить целостность механизма местного
самоуправления, функции муниципальной власти в городах, имеющих
федеральное значение, не должны выходить за пределы полномочий местного
самоуправления, предоставленные законодательством Российской Федерации
местным образованиям на территории всего государства. Принципы
распределения собственности между муниципальным и общегородским
47
уровнями тоже должны располагаться в рамках федерального законодательства.
Даже максимально поверхностный анализ способствует утверждению, что
вопросы, имеющие местное значение на внутренних территориях городов,
невозможно свести к перечню, который установлен для поселений либо
районов. В обоих случаях к компетенции соответствующего уровня относятся
отрасли инфраструктуры, являющиеся ядром хозяйственной деятельности
города, единство которого следует сохранить в процессе децентрализации
власти. По этой причине распределение функций должно осуществляться на
основании других признаков.
В компетенцию муниципальной власти в городах, имеющих федеральное
значение, входят указанные ниже группы функций:
1. Оказание возможно конкурентных услуг, которые не имеют экономии
на своем масштабе. К ним относятся :
содержание местного жилого фонда;
озеленение территории и ее благоустройство;
сбор мусора (бытовых отходов) и его вывоз.
Децентрализация оказания этих услуг способствует созданию условий для
укрепления рыночных начал в ЖКХ и разделению между различными
управляющими уровнями организации оказания возможно конкурентных услуг
и тех услуг, которые являются естественными монополиями.
2. Оказание услуг, которые имеют наименьшие эффекты перелива и
обеспечивают качество жизни на определенной территории. Такие услуги
можно подразделить на 2 крупных блока. 1-й блок - услуги, которые по своей
сути носят локальный характер. К ним относится, к примеру, организация
образования дошкольного уровня. 2-й блок - услуги, оказание которых может
иметь общегородской и муниципальный локальный характер. К ним относятся:
48
- предоставление услуги, связанной с дополнительным образованием;
- услуги библиотеки для населения;
- обеспечение условий, необходимых для организации досуга и культуры
для жителей;
- создание условий, способствующих развитию массовой физкультуры и
спорта;
- обеспечение условий и мест для массового отдыха населения.
Очевидным является факт, многие организации, которые предоставляют
вышеперечисленные услуги, обладают не только лишь общегородским, но и
общероссийским значением, например, Большой театр, Эрмитаж, Румянцевская
библиотека, Олимпийский комплекс "Лужники" и другие. Одновременно с этим
на некоторых территориях города есть довольно развитая сеть стадионов,
библиотек, учреждений культуры и отдыха, оказывающих услуги
муниципального уровня. Обеспечение оказания услуг такого характера разумно
поручить муниципальной власти. При этом необходимо применение
соответствующего критерия при распределении не только лишь функций, а
также собственности на эти объекты.
3. Общие полномочия, которые технически обеспечивают нормальную
жизнедеятельность местного сообщества. К ним относятся:
- создание условий, необходимых для того, чтобы обеспечить население
услугами связи, торговли, общепита и обслуживания бытового назначения в
пределах общегородского нормативного правового урегулирования;
- организацию уличного освещения и установку указателей с
наименованиями улиц и нумерацией домов;
- обеспечение основных мер пожарной безопасности, профилактики
чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.
49
4. Специфические для больших городов функции, которые связаны с
участием в решении вопросов общегородского назначения и касаются
непосредственно местного сообщества. К таким вопросам относятся:
- планирование социального развития экономики определенной
территории;
- решения, которые связаны с землепользованием и использованием
недвижимости на определенной территории;
- предоставление транспортных услуг;
- организация дорожного хозяйства;
- организация экологического контроля;
- предоставление школьного образования;
- охрана социального порядка.
Во многих случаях, при неудовлетворении решения этих задач на
общегородском уровне, муниципальные власти в согласии с городскими
властями могут предпринять собственные действия, направленные на
улучшение сложившейся ситуации. Такие дополнительные полномочия в
совокупности с соответствующими денежными ресурсами могут
предоставляться в сфере транспортных услуг, в виде ввода дополнительных
маршрутов, в сфере охраны социального порядка и дорожного хозяйства.
Естественно, что этот перечень, который состоит из 4-х групп задач
муниципального назначения, считается предварительным и подлежит
возможным изменениям или дополнениям. В наиболее глубокой проработке
нуждаются определенные механизмы реализации многих функций, прежде
всего, 4-й группы. Одновременно с этим, совершенно очевидным является то,
что, без нарушения принципов целостности городской хозяйственной
деятельности, этот подход качественно повышает компетенции местного
самоуправления в сравнении с фактически имеющейся (хотя иногда сужает в
50
сравнении с декларируемой) и способствует довольно органичному включению
системы местного самоуправления в городах, имеющих федеральное значение, в
правовое регулирование местного самоуправления в нашем государстве.
Должны также передаваться органам местного самоуправления
полномочия, связанные с решением вопросов муниципального значения
согласно статьи 17 ФЗ «Об общих принципах организации...». Причем самым
важным является реальное закрепление за ними следующих полномочий, в
данный момент фактически не полностью переданных им:
- создание организаций муниципального значения и их финансирования,
формирование муниципального заказа и его размещение;
- определение тарифов на услуги, которые оказывают муниципальные
организации;
- принятие планов и программ, направленных на комплексное социальное
и экономическое развитие, а также организация их выполнения.
Определенные полномочия, в основном, создание новых организаций
муниципального значения, принятие планов и программ, направленных на
комплексное социальное и экономическое развитие местного образования,
должны выполняться одновременно с органами общегородской власти и
управления.
1. Функции внутренних городских территорий можно подразделять на 3
блока: участие в разрешении задач общегородского характера, которые
относятся к этой территории; регулятивные функции; оказание услуг
муниципального характера. Те же самые блоки рекомендуется закрепить и за
местными образованиями в городах, имеющих федеральное значение. Причем
регулятивные функции, согласно отечественному законодательству,
рассматриваются в качестве полномочий по разрешению муниципальных задач.
2. Рекомендуемый список услуг муниципального значения почти не
выходит за пределы сложившегося в иных больших городах. Международный
51
опыт свидетельствует о том, что этот список может быть даже увеличен за счет
закрепления следующих функций: содержание соцучреждений (например,
детских домов, приютов для бездомных и домов престарелых), содержание
муниципальных дорог, а также определенных услуг в области здравоохранения
и школьного образования. Но это является бессмысленным по 2-м причинам. 1-я
- по отечественному законодательству некоторые функций, в основном
социальные, частично переданы на уровень регионального значения. 2-я - все
вышеуказанные функции взаимосвязаны с имеющими большое значение
эффектами перелива.
3. Информация свидетельствует о том, что в международной практике
применяется рекомендуемое в этой работе выделение муниципальных объектов
вместе с общегородскими объектами, и закрепление их за внутренними
городскими территориями.
4. Среди функций, которые связаны с участием в разрешении вопросов
общегородского значения, которые относятся к определенной территории,
главная функция принадлежит участию в планировке строительства и
зонирования земли - какие-либо формы аналогичного участия
предусматриваются для всех внутренних городских территорий в изучаемых
нами городах. Отчасти такое участие в городах, имеющих федеральное
значение, происходит и в настоящее время, но его возможности следует
значительно расширить. Это следует учитывать в процессе разработки
определенных механизмов, направленных на взаимодействие властей
общегородского и муниципального значения.
Специфическая ситуация в городах, имеющих федеральное значение,
имеет противоречивые требования к уровню организации местной власти
территориального значения. В условиях значительной концентрации функций
на высших уровнях управления этими городами очень важно, чтобы
муниципальные органы были максимально приближены к народу, адекватно
отражали его преференции и интересы. Однако, особенная роль муниципальных
органов в качестве противовеса склонности к бюрократизму и монополии