18
территориальной организации местного самоуправления имеет некоторые
сложности.
Первое, территориальная организация местного самоуправления, – это
процесс, который не имеет «на выходе» осязаемую продукцию. В данном
случае не просто измерить достижение цели.
Второе, территориальная организация местного самоуправления
базируется на немаловажных процессах развития и функционирования
местного самоуправления. К их числу относятся определение территориальных
рубежей, установление для муниципального образования статуса, проведение
выборных процедур, улучшение межбюджетных взаимоотношений и т.д. В
данном случае сложно согласовать итоги разнообразных процессов, зачастую
разносторонних.
Третье, цели, устанавливаемые федеральными законами
территориальной организации местного самоуправления, разнятся с целями,
представляемыми руководителями на местах
18
.
Противоположным подходом оценки эффективности территориальной
организации местного самоуправления выступает подход, который использует
теорию систем. Сутью подхода является то, что организация принимает
ресурсы из системы более крупного масштаба, производит обработку данных
ресурсов и возвращает ресурсы в модифицированной форме (предоставляемые
услуги и выпускаемая продукция). В пределах данной теории термин
«эффективность» дается, отталкиваясь от роли и места организации в системах
более общих, что дает возможность понять начала индивидуальной,
организационной и групповой эффективности. При помощи данной теории
можно описывать поведение организации внутреннее и внешнее. Первое
позволяет увидеть, почему и как действуют в организации группы и отдельные
люди, второе позволяет соотнести функционирование организации с наружной
средой Теория систем дает такой контекст определению «организация» –
18
Широков, А.Н. Муниципальное управление: Учебник / А.Н. Широков, С.Н. Юркова. - М.:
КноРус, 2016. - c. 63
19
совокупность нескольких составляющих, которые между собой
взаимодействуют взаимозависимыми способами
19
.
Этот подход также применим к выработке действенной территориальной
организации местного самоуправления. Местное самоуправление является
системой, представляющейся элементом большей социальной и экономической
системы
20
.
В данной концепции организации в теории систем подразумевается
значимость обратной связи. Обратная связь относительно к территориальной
организации местного самоуправления являет собой сведенья, отражающие
результаты действия или ряда действий, которые предприняты группой,
отдельными индивидами или в целом администрацией. Обратная связь и ее
направленность, исходя из этого, может в наибольшей степени показать
эффективность территориальной организации местного самоуправления.
Теорией систем подчеркивается значимость реакции на внешнюю информацию
21
.
Использование теории систем для выведения эффективности
территориальной организации местного самоуправления показывает
значимость внешней среды. Кроме того данная теория отмечает важность
сбалансированности различных элементов системы. В.В. Ивановым отмечается,
что с практической стороны многопараметрическим подходом акцентируется
внимание на сравнительной значимости учета различных интересов
22
.
Люди и группы людей, которые участвуют в территориальной
организации местного самоуправления, основываются на следующем: местное
самоуправление на базе нового территориального разделения должно работать
19
Моисеев, А.Д. Муниципальное управление: Учебное пособие / А.Д. Моисеев, Л.В.
Московцева, Шурупова . - М.: ЮНИТИ, 2015. - c. 35
20
Ключникова Т.Н. Совершенствование механизмов гражданского участия в муниципальном
управлении // Проблемы научной мысли. - 2017. - № 2. - С. 96
21
Миннибаева К.А. Стратегическое планирование в управлении развитием муниципального
образования // Молодой ученый. - 2017. - № 21-1 (155). - С. 85
22
Иванов, В.В. Муниципальное управление: Справочное пособие / В.В. Иванов, А.Н.
Коробова. - М.: ИНФРА-М, 2016. - c. 362
20
так, чтобы они получали выгоду, но данные ожидания возможно будут
несовместимыми или совместимыми с ожиданиями прочих людей или
сообществ. Нельзя получить эффективность относительно удовлетворения
желаний всех, кто взаимодействует с организацией, при обстоятельствах, что
организацию могут признать неэффективной или эффективной в зависимости
от субъекта-оценщика. Ответ таков: получить истинную эффективность,
обнаруживая наиболее сильные коалиции и удовлетворяя требования наиболее
значимых участников данных коалиций. Использование
многопараметрического подхода к выявлению результативности
территориальной организации местного самоуправления позволяет объединять
целевой и системный подходы
23
.
Некоторыми исследователями говорится о том, что одни предпочитают
результаты, которые относятся к средствам (составляющим процесса в
системе), а иные выбираю результаты, что относятся к итоговым показателям
(элементы системы на выходе). Итак, есть возможность применения
многопараметрической теории для комбинирования системного и целевого
подходов для получения наиболее верного определения результативной
территориальной организации местного самоуправления
24
.
Результативность методов муниципального управления зависит во
многом от общей экономической и социальной ситуации в государстве,
проводимой государством политики в сфере местного самоуправления, работы
субъектов хозяйствования в границах муниципального образования,
инициативности жителей и всех составляющих гражданского общества.
23
Гегедюш, Н.С. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие для
прикладного бакалавриата / Н.С. Гегедюш, Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев и др. -
Люберцы: Юрайт, 2016. - c. 72
24
Гараев С.Т. Проблемы и пути информатизации в муниципальном управлении //
Инновационная наука. - 2017. - № 5-2 (17). - С. 54
21
Органы местного самоуправления для реализации методического
управленческого влияния имеют три основных вида ресурсов: правовые,
экономические, административные
25
.
Ресурс правовой обеспечивается правами местных органов
самоуправления в принятии правовых нормативных актов, обязательных к
исполнению на территории муниципального образования.
Экономический тип ресурса обеспечивается правами на владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью (в т.ч. землей),
формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление
сборов и налогов местного уровня, регулирование тарифов и цен на услуги,
предоставляемые муниципальными предприятиями.
Сутью административного ресурса является формирование
организационных структур, с помощью которых решаются те или иные задачи
муниципального управления
26
.
В связи с этим основными методическими задачами организации
муниципального управления, по мнению ряда исследователей, являются
(рисунок 3).
Таким образом, эффективность муниципального управления во многом
зависит от выбора организационной структуры управления, определения
субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направленных на
удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в
муниципальном образовании.
Управление муниципальным образованием характеризуется не только
статистическими показателями, организационным закреплением вариантов
разделения управленческого труда, организационной структурой системы
25
Зарубин А.А. Муниципальное управление в социальной сфере // Ростовский научный
журнал. - 2017. - № 1. - С. 161
26
Яковлев А.А. Правовое регулирование государственной и муниципальной кадровой
политики / А.А. Яковлев. - М.: Знание, 2016. - с. 83
22
управления, установленными связями между звеньями системы управления, но
и динамическими характеристиками управления как процесса
27
.
Рисунок 3 – Основные методические задачи организации
муниципального управления
28
Содержание процесса управления характеризуется: этапами, стадиями и
операциями, а также средствами осуществления операций. Этап процесса
управления определяется его содержанием, последовательным выполнением
27
Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник. - 2-е изд., испр. и доп. / А.А.
Васильев. - М.: КНОРУС, 2015. - с. 194
28
Парахина, В.Н. Муниципальное управление: Учебное пособие / В.Н. Парахина, Е.В. Галеев,
Л.Н. Ганшина. - М.: КноРус, 2016. - c. 157
- создание эффективной системы местного управления с учетом специфики
конкретного муниципального образования;
- разработка и принятие Устава муниципального образования, контроль за его
соблюдением;
- организация управления местным хозяйством как совокупностью предприятий,
организаций и учреждений различных форм собственности;
- налаживание партнерских отношений органов местного самоуправления с
населением, органами государственной власти, частным капиталом;
- координация деятельности всех хозяйствующих субъектов и объединение их общими
социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения
общественных интересов и потребностей;
- организация управления муниципальной собственностью и финансами;
- разработка долговременных прогнозов и планирование комплексного социально-
экономического развития муниципального образования;
- формирование местной инфраструктуры, достаточной для нормального
функционирования и развития территории;
- образование единого экономического, социального, культурного и информационного
пространства на территории муниципального образования;
- обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня;
- удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;
- привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным
образованием, финансирование муниципальных программ развития территории.
23
операций, присущим управленческой деятельности. Стадии процесса
управления отражают временной промежуток его этапа
29
.
Исходя из сущности процесса управления, можно выделить следующие
его этапы: цель, ситуация, проблема, решение. В такой последовательности
осуществляется управленческая деятельность любого объекта.
Всякому акту воздействия предшествует уяснение его цели, ее
постановка. Этот этап может протекать по–разному, в зависимости от
масштабов объекта системы муниципального управления и его конкретных
условий функционирования. В практической деятельности бывают случаи,
когда этап формирования цели протекает как бы неосознанно, автоматически
или элементарно. Но так или иначе процесс управления, процесс воздействия
начинается с формирования его цели, так как управление осуществляется для
достижения определенной цели.
Следующим этапом является анализ ситуации. Ситуация – состояние
управляемой системы (объекта), оцениваемое относительно цели развития
объекта. Анализ ситуации – это совокупность работ по оценке
функционирования системы, поиску путей ее улучшения либо устранения
нежелательной тенденции ее функционирования.
Этап проблемы – выяснение основных противоречий в текущем
состоянии объекта системы муниципального управления относительно цели его
развития.
Этап решения – переход к практической организации деятельности
руководителя.
Стадиями процесса управления являются: целеполагание, аналитическая
и информационная работа, выработка и выбор вариантов действий и
организационно–практической работы в объекте. Эти стадии представляют
собой более детальную группировку операций управления по их специфике и
29
Миргородская, Т.В. Муниципальное управление / Т.В. Миргородская. - М.: КноРус, 2015. -
c. 90
24
значимости при нормальном протекании процесса управления муниципальным
образованием
30
.
Операция – это простейший вид управленческого воздействия
(руководителя или аппарата управления). Последовательность и сочетание
операций составляет процесс управления
31
.
К средствам осуществления процесса управления муниципальным
образованием следует отнести прежде всего информацию. Посредством
информации осуществляется воздействие, а большая часть операций
управления представляют собой работу с информацией. С другой стороны, к
средствам воздействия следует отнести совокупность технических средств,
широко используемых в работе аппарата управления; это – поручения, передача
и переработка информации.
Способы осуществления процесса управления можно разделить на две
группы в соответствии с характером управленческого труда: это
информационно–аналитическая, интеллектуальная работа, проводимая с
привлечением специальных методов. К способам относятся: сбор, хранение,
передача и переработка информации; анализ, расчет, разработка вариантов
решений; организационная работа, в которой материализуется воздействие на
управляемую систему (объект). В организационной работе существуют свои
специфические методы, которые используются на заключительном этапе
процесса управления и являются методами управления (экономические,
организационно–административные и социально–психологические). К этим
способам относятся: способы разъяснения, убеждения, стимулирования,
реализации заданий
32
.
Чтобы управлять, необходимо не только решать, что и как делать, но и
заставить людей это делать, заинтересовать, организовать, убедить, разъяснить,
30
Бабун Р.В. Организация муниципального управления. Учебное пособие / Р.В. Бабун. -
Питер, 2016. - с. 68
31
Кёппль О. И. Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / О. И.
Кёппль. – Симферополь : ИТ «АРИАЛ», 2016. – с. 78
32
Шалюгина Т.А. Муниципальное управление как социальное явление и управляющая
система // Научные труды SWorld. - 2017. -. - № 8. - С. 12
25
проконтролировать. Эти две группы способов осуществления процесса
управления взаимосвязаны.
Подытожим, что от правильного выбора методов управления зависит
успех практических действий руководителя. Успех выполнения всех операций
процесса муниципального управления зависит от организации управления и от
условий функционирования системы (объекта) муниципального образования.
В то же время, стоит отметить, что методы – это только часть
эффективного управления, поскольку важны еще и правовое, организационное,
информационное обеспечение организации муниципального управления.
1.3. Правовое, организационное, информационное обеспечение
организации муниципального управления
Особое значение в процессе организации системы муниципального
управления имеют правовые аспекты ее формирования. Это связано с тем
фактом, что данная сфера в последние десятилетия подвергается существенным
трансформациям. Президентом и Правительством РФ делается попытка создать
такое нормативно–правовое поле регулирования муниципального управления,
которое бы в полной мере обеспечивало условия для осуществления
эффективного местного самоуправления, что, в общем и целом гарантировано
Конституцией РФ.
В состав правовой основы местного самоуправления в России входят
также положения, содержащиеся в других правовых актах: в Конституции РФ
(ст. 12, гл. 8 и др.); основных законах (конституциях, уставах) субъектов РФ;
рамочных федеральных законах (об общих принципах организации местного
самоуправления, 2003 г.); федеральных законах; указах Президента РФ
(например, об утверждении основных положений государственной политики в
области развития местного самоуправления, 1999 г.); постановлениях
Правительства РФ (например, о ведении государственного реестра
муниципальных образований Российской Федерации, 2005 г.); постановлениях
26
Конституционного Суда РФ; уставах муниципальных образований; некоторых
других правовых актах конкретного муниципального образования
33
.
В состав правовой основы местного самоуправления могут входить
положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом
относятся к другим областям регулирования, но включают те или иные нормы,
затрагивающие вопросы местного самоуправления.
Особое место среди источников муниципального права занимают уставы
муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления
1985 г. Устав – это учредительный документ муниципального образования,
имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся
основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым
(усложненным) порядком принятия и изменения
34
.
Первый закон, который обозначил правовые основы муниципального
управления, вышел в 1995 году – это ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон
предоставил субъектам РФ достаточно широкие полномочия по решению ряда
вопросов, которые имеют местное значение. Законы могли приниматься даже в
том случае, если по предмету правового регулирования отсутствовал
соответствующий Федеральный закон. Однако если впоследствии был принят
по существу вопроса Федеральный закон, органы местного самоуправления
были обязаны привести изданные муниципальные акты в соответствии с
законами более высокого уровня власти
35
.
Определенный прорыв в правовом регулировании произошел с
принятием Федерального закона № 136–ФЗ, который был принят в 2014 году и
33
Яковлев А.А. Правовое регулирование государственной и муниципальной кадровой
политики / А.А. Яковлев. - М.: Знание, 2016. - с. 25
34
Европейская хартия местного самоуправления (ратифицирована федеральным законом от
11 апреля 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 07.09.98. № 36,
СТ.4466.
35
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. –
Режим доступа: http://www.co№sulta№t.ru/docume№t/co№s_doc_LAW_44571/
27
внес изменения в статью 26.3 Федерального закона № 131–ФЗ. Внесенные
изменения были существенны и свидетельствовали о новом этапе
реформирования системы муниципального самоуправления. В частности,
законом было разрешено
36
:
– установление двухуровневой модели местного самоуправления на
уровне городских округов;
– осуществление процесса перераспределение полномочий между
органами государственной власти субъекта РФ и органами местного
самоуправления;
– определение порядка формирования, полномочий и срока их действия,
подконтрольности и подотчетности органов местного самоуправления, а также
некоторые другие вопросы.
Следует отметить, что отечественные специалисты по–разному
отнеслись к принятию данного нормативно–правового акта, по мнению
отдельных ученых, наблюдается несомненное положительное изменение
ситуации, другие оценивают внесенные изменения как несущественные и
высказываются за необходимость дальнейшего реформирования в области
правового регулирования сферы муниципального управления
37
.
Основным условием результативности муниципального управления
выступает его организационная база, которая должна отвечать функциям,
задачам местного самоуправления, способствовать оптимальному совмещению
общегосударственных, региональных, местных интересов.
В определение «организационные основы муниципального
менеджмента» входит: структура местных органов самоуправления; принципы,
36
Федеральный закон «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
27.05.2014 № 136-ФЗ (последняя редакция). [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.co№sulta№t.ru/docume№t/co№s_doc_LAW_163524
37
Гараев С.Т. Проблемы и пути информатизации в муниципальном управлении //
Инновационная наука. - 2017. - № 5-2 (17). - С. 51