16
Сложной проблемой видится разделение этих целей в самом механизме
системы. теоретически такой подход можно охарактеризовать, как некое
«дерево целей». Направленное к конкретным целям управление называется
целевым. Такой способ все чаще применяется в современном мире
7
.
К сожалению, сложность самого механизма подразумевает не одну, а
множество целей, взаимно дополняющих друг друга и имеющих разное
направление. Иной раз, они противоречивы и могут иной раз
взаимоисключать друг друга. Чтобы исключать подобную вероятность,
необходимо четко сформулировать их все
8
.
Основную цель можно разделить на так называемые подцели.
В ходе изучения «норм права в этом вопросе, уставов, положений,
утвержденных общественными организациями и специальной литературы,
возможно выделить наиболее важные подцели и провести их классификацию,
разделив на:
1) педагогические;
2) познавательные;
3) трудовые;
4) нравственные;
5) эстетические;
6) патриотические;
7) развлекательные.
Так же проведем классификацию значимости подцелей на:
1) стратегические;
2) тактические;
3) оперативные»
9
.
7
Борисенко Л.В., Метод административно-правового регулирования в сфере
государственного управления системой образования // Пробелы в российском
законодательстве. 2013. №2.С.23
8
Звонников, В.И. Государственное и муниципальное управление (академический
бакалавриат). Программы учебных дисциплин: Учебное пособие / В.И. Звонников, В.И.
Звонников. - М.: Инфра-М, 2017.С.91
9
Иванов, В.В. Государственное и муниципальное управление с использованием
17
Для достижения этих целей следует поставить перед механизмом
управления системой образования такие вопросы:
1) обеспечить общедоступное, а также, гарантированно бесплатное
образование;
2) создание экономической базы для исполнения федеральных
образовательных программ и соответствующей Федеральному закону от
29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
10
.
3) содействие развитию разнообразных учебных учреждений, в том
числе при помощи их целевого финансирования;
4) введение федеральных государственных образовательных
стандартов;
5) обеспечение единого образовательного, культурного и
информационного пространства;
6) повышение самостоятельности объектов образовательной системы в
сфере выбора программ саморазвития
11
.
Всего этого можно достигнуть после создания структурирования плана
мероприятий, который затронет все части действующего на данный момент
образовательного механизма
12
.
Исходя из указанного выше, плановость в применении этих
мероприятий также повысит эффективность работы системы в общем и
частных ее элементов.
Планирование — это определение направления, темпов и скорости
развития тех или иных процессов, обусловленных рамками общих значений и
принципов. Во время реализации такого плана и создаются нормы для
усовершенствования механизма образования. Особое значение для указанной
информационных технологий / В.В. Иванов, А.Н. Коробова. - М.: Инфра-М, 2018.С.12
10
Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об образовании в
Российской Федерации"// "Российская газета", N 303, 31.12.2012.
11
Якушкина В.А. Роль местного самоуправления в обществе / В.А. Якушкина //
Академическая публицистика. 2018. № 1. С. 121-126.
12
Гадельшина Л.И. Местное самоуправление в РФ / Гадельшина Л.И. // Марийский
юридический вестник. 2017. Т. 1. № 1 (20). С. 23-26.
18
сферы имеет план по кадрам. Оно здесь приобретает как бы «квадратическое»
значение: сам механизм образования имеет главную цель - подготовку кадров
для социальной части, и в то же время испытывает потребность в заполнении
необходимым штатным контингентом.
На практике при разработке плана решают следующие проблемы:
1) определение потребностей и интересов в развитии образования,
планируемого периода и создание на его базе целей;
2) разработку образовательной системы, как социального явления;
3) план так же определяет количество необходимых трудовых
ресурсов;
4) устанавливает сроки исполнения тех или иных задач
13
.
Эффективность этого метода тесно связывают с дальнейшим
углублением его методологии, усовершенствованием информационных и
правовых баз, ростом научного обоснования
14
.
Очерчивая круг необходимой целевой направленности и для придания
процессу регулирования необходимой гибкости, считаем нужным
обязательное обеспечение непрерывного и актуального потока информации
между объектами системы
15
.
Данный информационный обмен необходим не только в самой системе
образования, но и при организации ее взаимодействия с другими элементами
культурной и социальной жизни общества.
Правовая база такого воздействия должна включать в себя всю полноту
передаваемой объектами информации, ее особенности и нюансы, отличающие
тот или иной ее поток информации от других, а также определение границы
13
Зенкова М.А. Административно-правовое регулирование деятельности системы
образования в Российской Федерации // Вестник Уральского института экономики,
управления и права. 2016. №3 (36).С.54
14
Шайхуллин М.С. К вопросу о конституционных гарантиях местного самоуправления в
России / М.С. Шайхуллин // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики.
2016. - С. 130-133.
15
Боков Ю.А., Фетисова А.В. Конституционные гарантии местного самоуправления в РФ /
Ю.А. Боков, А.В. Фетисова // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXIX
междунар. науч.-практ. конф. № 1(63). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 23-28.
19
возможностей и необходимости в передаче тех или иных сведений. При
получения необходимой информации определенным субъектом, происходит
ее реализация подконтрольными ему объектами в рамках соответствующей
компетенции.
16
Необходимо отметить, что в современном обществе вышеуказанные
объекты управления должны проявлять высокий уровень активности, в
противном случае о системе планирования не может быть и речи, ибо своей
инертностью части механизма будут стопорить его работу. Активная роль
образовательных учреждений призвана возвращать аналогичный по объему и
содержанию поток информации, поддерживая постоянную связь с
вышеструктурными субъектами. Все вышестоящие звенья аппарата
регулирования образования (руководящий состав) должны получать свежую
актуальную информацию, отражающую окружающую действительность, что
позволяло бы вносить необходимые изменения в уже существующую систему,
не вредя ее отдельным элементам
17
.
Такое всестороннее регулирование механизма образования должно
иметь необходимую правовую базу, также обратим внимание на властность и
жесткость управления.
Власть воздействует через подчинение общей воли ОУ. Такие действия
заметны в проведении государственных распоряжений
18
.
К другим особенностям системы управления (далее по тексту СУ)
можно отнести наличие большого объема распорядительных возможностей и
у органов управления общественными образовательным объединениями. В п.
8 ст. 12 Закона «Об образовании в Российской Федерации» говорится, что
«образовательные учреждения вправе образовывать объединения (ассоциации
16
Драчук М. А. Управление, правовое воздействие и механизм правового регулирования:
соотношение понятий // Вестник ОмГУ. 2014. №1 (71)
17
Шайхуллин М.С. К вопросу о конституционных гарантиях местного самоуправления в
России / М.С. Шайхуллин // Татищевские чтения: актуальные проблемы науки и практики.
2016. - С. 130-133.
18
Рябова Т.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления /
Т.М. Рябова // Материалы Ивановских чтений. 2018. № 1-1 (18). С. 113-117.
20
и союзы), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных
организаций (объединений). Эти объединения необходимы в целях развития и
совершенствования образования и действуют в соответствии со своими
уставами. Порядок регистрации и деятельности указанных образовательных
объединений регулируется законом». Органы управления общественных
объединений выполняют также следующие функции: оформление на работу,
увольнение сотрудников; осуществление финансового контроля и др
19
.
Обладая подобными полномочиями, органы управления
образовательной системой выступают в роли органов исполнительной власти,
в связи с тем, что их эффективности зависит от связи исполнения законов и
применения власти. Эти два вида деятельности являются основой для
аппарата управления образованием
20
.
Но в процессе своей деятельности образовательным учреждениям
приходится выступать в качестве субъектов имущественных отношений,
регулируемых гражданским правом. Такие отношения могут возникнуть во
время заключения гражданско-правовых договоров: таких как договоры об
аренде учебных помещений, о закупке учебного оборудования, учебных
принадлежностей, и т.п
21
.
Также образовательные учреждения в указанной сфере вступают и в
правоотношения, урегулированные нормами смежных отраслей
законодательства: конституционные, финансовые, трудовые и т. д.
При определении характера управления необходимо выяснить, на что
распространяется данная деятельность.
Чтобы корректно работать в системе управления образованием и
образовательными учреждениями необходимо учесть необходимость их
19
. Савин В.И. Местное самоуправление в системе публичной власти в России / В.И. Савин
// Среднерусский вестник общественных наук. 2017. Т. 12. № 3. С. 150-155.
20
Боков Ю.А., Фетисова А.В. Конституционные гарантии местного самоуправления в РФ /
Ю.А. Боков, А.В. Фетисова // Вопросы современной юриспруденции: сб. ст. по матер. LXIX
междунар. науч.-практ. конф. № 1(63). – Новосибирск: СибАК, 2017. – С. 23-28.
21
Рябова Т.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления /
Т.М. Рябова // Материалы Ивановских чтений. 2018. № 1-1 (18). С. 113-117.
21
координации, урегулирования и контроля.
Координация помогает эффективно использовать наличные ресурсы,
что имеет преимущества перед попыткой самостоятельно организоваться
разрозненным элементам. Начало модернизации трудовой и материальной
основы образовательных учреждений, а также формирование больших
структур ведет к увеличению значимости координации, возникает
необходимость оптимизировать большое количество отдельных элементов,
которые входят в состав системы управления. Но следует понимать, что
координация представляет собой не только право системы управления
образованием, но и ее обязанность.
Развитие координации состоит в том, что необходимо учесть и
согласовать мнения всех участников управленческих отношений
22
.
Координацию можно подразделить на внутреннюю и внешнюю. Первый
аспект выражается в едином руководящем центре Министерства просвещения
Российской Федерации и его внутренней организации. Внутренняя
координация поддерживает взаимосвязь всех объектов иерархии подсистем,
слаженную работу каждого участника внутри СУ.
Второй аспект управления не требует вмешательства в оперативную
деятельность министерств и ведомств.
Координацию в данной системе осуществляют Президент и
Правительство Российской Федерации. Они определяют главное направление
разработки и проведении стратегии политики государства в области
образования, ее законодательного укрепления и другого организационного и
правового содержания
23
.
В ведении Правительства Российской Федерации находится
лицензирование учебных учреждений и их деятельности на территории
нашего государства, аттестация и аккредитация, разработка способов и планов
22
Баранова И.А. Экономическая основа местного самоуправления / И.А. Баранова //
Интеграция наук. 2017. Т. 2. № 2 (6). С. 18-20.
23
Адамская Л.В. Местное самоуправление в РФ / Л.В. Адамская // Российская наука и
образование сегодня: проблемы и перспективы. 2017. № 3 (16). С. 22-23.
22
проведения аккредитации, перечня основных госстандартов, а также ряд иных
функций и полномочий, следующих из положений Конституции Российской
Федерации, федеральных законов и соглашений иных руководящих органов
Российской Федерации. Подобную координацию в механизме образования
осуществляют также органы исполнительной власти в субъектах Российской
Федерации.
Регулировка же проявляется тогда, когда нарушаются соединительные
информационные потоки между частями этого крупного и сложного
механизма. Регулирование зависит от специализации рассматриваемого
объекта. Можно подразделить регулирование на несколько форм:
-правовую,
-материальную,
-моральную
24
.
Регулирование - это действенные способы и методы управления
процессами, происходящими внутри и снаружи механизма образования.
25
Сюда так же можно отнести установление общих требований к процессам,
структуре и виду данной сферы (лицензирование и прочее). преследуя цель
правового регулирования деятельности образовательных учреждений и
причастных к ним объектов. Регулирование, как инструмент, призвано
добиться безопасности, равенства всех участников системы образования, прав
и свобод граждан страны
26
.
За годы, прошедшие с момента принятия ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации» в России произошли серьезные изменения. Как уже
было сказано выше, они коснулись и механизма образовательной системы во
всей его полноте: сократились объекты госуправления и усилились тенденций
24
Рябова Т.М. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления /
Т.М. Рябова // Материалы Ивановских чтений. 2018. № 1-1 (18). С. 113-117.
25
Борисенко Л.В., Метод административно-правового регулирования в сфере
государственного управления системой образования // Пробелы в российском
законодательстве. 2013. №2.С.9
26
Адамская Л.В. Местное самоуправление в РФ / Л.В. Адамская // Российская наука и
образование сегодня: проблемы и перспективы. 2017. № 3 (16). С. 22-23.
23
госрегулирования. Значение же регулировки за прошедшие годы заметно
возросло как в теории
27
, так и на практике, что отмечалось в поправках к
существующему законодательству.
В качестве неотъемлемой части управления образовательным
механизмом можно рассматривать контроль. Объекты контроля регулярно
отчитываются о своей работе ОУ, который занимается обработкой этих
данных, на основе которых субъекты качественно и количественно
контролируют работу объектов с последующим устранением недостатков
28
.
Управление выполняется органами власти лишь в пределах их
полномочий и предоставленной им компетенции.
Систему образования можно охарактеризовать как связь
горизонтальных и вертикальных отношений. Самое широкое распространение
получили отношения вертикальные, реализуемые через подчинение
административной и дисциплинарной власти подконтрольных ей субъектов
управления. В наши дни в образовательной среде появляются новые формы -
так называемые горизонтальные. Они основываются на равноправии
участников отношений. Здесь можно рассуждать о перераспределении
полномочий между субъектами (исполнительные органы) и управляемыми
объектами (ОУ), а также о заключении административных договоров.
В отдельных работах, которые затрагивают суть управления
образованием в Российской Федерации, уделяют внимание деполитизации
образовательной работы
29
30
, научному характеру управления.
31
27
Зайцева Л.А., Административно-правовое регулирование высшего профессионального
образования в Российской Федерации, диссертация ... кандидата юридических наук:
12.00.14/Зайцева Л.А.; [место защиты: Москва, 2008, стр.236]
28
Алиева Г.Ш. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с
центральной государственной властью / Г.Ш. Алиева // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 2 (18). С.
573-575.
29
Тучков Н.Ф. Административно-правовое регулирование общего образования России. -
М., 2001. - С.171-172
30
Башарина А. В. Генезис проблемы социального управления высшим профессиональным
образованием в Российской Федерации // Известия Самарского научного центра РАН. 2010.
№3-1
31
Гончарова Л.И. Формирование рынка образовательных услуг: Дис.... канд. юрид. наук. -
24
В изучении комплекса вопросов об управлении механизмом
образования нами использовался системный подход к решению задачи
руководства данной сферой
32
.
Подводя итог вышеприведенному анализу административного аппарата
и методов управления образовательной средой, его характерных черт и
особенностей для России и ее субъектов, можно дать следующее определение.
Процесс управления системой образования может быть
охарактеризован как целенаправленная, планомерная и постоянная работа
государственных, муниципальных и общественных структур, которая
фиксируется в исполнительно-распорядительных по своей форме и
организующих по содержанию действиях на объекты управления
(учреждения образования) и должна способствовать удовлетворению
потребности граждан в получении качественного образования,
соответствующего их потребностям.
1.2. Проблемы функционирования системы управления образованием в
Российской Федерации
В настоящее время в системе органов управления образованием
происходят серьезные изменения, которые отчасти вызваны переходом
экономики к новым рыночным реалиям. Как представляет, еще имеются
резервы для совершенствования системы российского образования
33
.
Но в системе образования также присутствуют такие проблемы:
а) наличие в обществе социально-экономической нестабильности,
дефицита финансовых ресурсов;
б) в сфере образования отмечается неполнота в нормативно-правовой
базе;
Саратов,1997.С.12
32
Попов Г.А. Местное самоуправление и национальный вопрос в России / Г.А. Попов //
Синергия Наук. 2017. № 12. С. 494-499.
33
Алиева Г.Ш. Проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с
центральной государственной властью / Г.Ш. Алиева // Аллея науки. 2018. Т. 2. № 2 (18). С.
573-575.
25
в) имеется систематическое неисполнение правовых норм и законов.
Одной из ключевых причин наличие в системе управления образованием
кризисных ситуаций — это плохое финансирование. Потребность в
финансовых средствах образовательной сферы обеспечивается менее чем на
1\4 несмотря на то, что в целом финансирование осуществляется из бюджетов
всех уровней
34
.
И сегодня еще сохраняется тенденция к сокращению объема
финансирования нужд образования. Во многих субъектах Российской
Федерации закрыты счета аппарата управлений образованием, как и
образовательных учреждений.
Образовательные учреждения, как управляемые объекты системы – это
государственные и муниципальные образовательные учреждения из-за
отсутствия бюджетных средств на оплату коммунальных услуг, что нарушает
нормальное функционирование учреждений образования.
В подзаконных нормативно-правовых актах органов исполнительной
власти отражаются далеко не все положения законодательства из сферы
образования, чем о создаются сложности в реализации основных функций
образовательных учреждений. Особой проблемой в настоящее время, на наш
взгляд, является отсутствие действенных механизмов контроля:
- за исполнением норм законодательства,
- по защите прав субъектов образовательного процесса,
- по соблюдению гарантий государства в сфере образования.
Одна из проблем также, это концентрация на федеральном уровне
координации деятельности отраслевых систем высшего и среднего
профессионального образования, как всей страны, так и субъектов России. Но
практикой реализации вертикальных связей между субъектами в области
образования доказывается необходимость совершенствования всей системы
взаимодействия государственных и муниципальных органов в управлении
34
Попов Г.А. Местное самоуправление и национальный вопрос в России / Г.А. Попов //
Синергия Наук. 2017. № 12. С. 494-499.