4
Тема: Совершенствование организации муниципального управления в
ЗАТО МО «Мирный» Архангельской области
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .................................................................................................................. 5
Глава 1. Теоретические аспекты совершенствования организационной
структуры местной администрации .......................................................................... 8
1.1 Сущность и понятие органов местного самоуправления в Российской
Федерации .................................................................................................................... 8
1.2 Методы совершенствования организационной структуры местной
администрации .......................................................................................................... 18
Глава 2. Анализ организационной структуры местных администраций и оценка
эффективности в ЗАТО МО «Мирный» Архангельской области ........................ 33
2.1 Анализ организации деятельности администрации ЗАТО МО «Мирный»
Архангельской области ............................................................................................ 33
2.2 Оценка эффективности деятельности администрации ЗАТО МО «Мирный»
Архангельской области и ее организационной структуры ................................... 45
Глава 3 Совершенствование организационной структуры местной
администрации .......................................................................................................... 59
3.1 Основные проблемы, выявленные при анализе структуры администрации
ЗАТО МО «Мирный» Архангельской области ...................................................... 59
3.2 Рекомендации по повышению совершенствованию организационной
структуры местной администрации и их экономическое обоснование .............. 61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................................... 66
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ............................................... 69
ПРИЛОЖЕНИЕ ......................................................................................................... 78
5
ВВЕДЕНИЕ
Местное самоуправление в Российской Федерации предоставляет
возможность гражданам осуществлять свою власть по месту своего жительства.
Конституционные положения устанавливают право населения участвовать в
местном самоуправлении непосредственно или посредством создания органов
муниципальной власти. Конституция Российской Федерации закрепляют
самостоятельность местного самоуправления. В статьях 12,133 закрепляется
признание и гарантированность местного самоуправления, действие которого
осуществляется в рамках законодательства и право на судебную защиту. Право
на самостоятельность местного самоуправления подкрепляется нормами статьи
132, в которой речь идет о наделении органов местного самоуправления
полномочиями в экономической сфере. К их числу относятся управление
имуществом муниципального образования, местным бюджетом, местного
налогообложения. Речь также идет об участии в осуществлении общественного
порядка; а также решение других вопросов жизнедеятельности населения.
Обратим внимание на отдельные полномочия, которые могут передаваться
органами государственной власти органам местного самоуправления в
соответствии с принятыми федеральными законами и законами субъекта
Российской Федерации. Для их реализации органам муниципальной власти
передаются необходимые материальные и финансовые ресурсы.
В практике муниципального управления особое внимание уделяется
совершенствованию деятельности органов муниципальной власти, которое
призвано играть важную роль в максимальном использовании социально-
экономических ресурсов местных сообществ. Их участие в реализации в
проблемных вопросов их жизнедеятельности, результативное взаимодействие с
органами муниципальной власти, наконец, строгое соблюдение местных
интересов с государственными интересами будет способствовать более
активному участию населения в местном самоуправлении.
6
Актуальным и злободневным вопросом местного самоуправления на
протяжении всего периода его становления и функционирования является
повышение эффективности деятельности администрации муниципального
образования. Именно на этот исполнительно-распорядительный орган
муниципальной власти возложены полномочия по социально-экономическому
развитию муниципального образования. От работы этого органа
муниципального образования по внедрению более эффективных управленческих
технологий во многом зависит доверие к системе местного самоуправления со
стороны населения. Они связаны не только с повышением роли местной
администрации в системе местного самоуправления, но и более тесного
взаимодействия органов муниципальной власти и органов государственной
власти в субъекте Российской Федерации.
Исходя из вышесказанного, выбор автором темы выпускной
квалификационной работы обусловлен необходимостью изучения вопросов
деятельности администрации ЗАТО МО «Мирный» в системе городского
самоуправления.
Предмет и объект исследования. Предметом выпускной работы является
администрация ЗАТО МО «Мирный», объектом - организация деятельности
администрации.
Целью исследования является анализ деятельности администрации
муниципального образования в системе местного самоуправления. Исходя из
этой цели, были поставлены задачи:
- изучить статус администрации муниципального образования как
субъекта местного самоуправления;
- рассмотреть методы совершенствования организационной структуры
администрации;
- изучить содержание деятельности администрации ЗАТО МО «Мирный»;
- оценить эффективность деятельности администрации ЗАТО МО
«Мирный»»;
7
- выявить проблемы в работе администрации муниципального
образования;
- предложить рекомендации по совершенствованию деятельности
администрации.
При изучении избранной темы автор ознакомился с работами
специалистов в области местного самоуправления и муниципального
управления. Речь идет о трудах И.В. Бабичева, Р.В. Бабуна, Воронина А.Г,
Широкова А.Н., а также в коллективных сборниках, в специализированной и
учебной литературе, материалы периодических изданий и интернет-ресурсы.
Основой исследования являются федеральное законодательство, законы и
нормативные акты Архангельской области, муниципальные нормативные акты,
принятые органами местного самоуправления по вопросам местного
самоуправления,
Практическая значимость работы связана с возможностью предложенных
мероприятий в деятельности администрации муниципального образования.
В структуру выпускной квалификационной работы входит введение, три
главы, заключение, список использованных источников и приложения.
8
Глава 1. Теоретические аспекты совершенствования организационной
структуры местной администрации
1.1 Сущность и понятие органов местного самоуправления в Российской
Федерации
Местное самоуправление представляет собой важнейший элемент
конституционного устройства Российской Федерации. Оно представляет собой
определенную нормативно-закрепленную систему организации народовластия и
самоорганизацию граждан, которая призвана создавать условия для участия
населения совместно с органами муниципального управления в решении
вопросов его жизнедеятельности.
Формирование системы местного самоуправления в России началось еще
с 1864 года, когда были приняты земская и городская реформа Александра II.
При этом в исторической ретроспективе наблюдается то приход к данному виду
местной власти, то отказ от него
1
.
В современном своем состоянии местное самоуправление сформировалось
в 1993 году после конституционной реформы, когда был принят федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в двух редакциях 1995 и 2003 годов. До сегодняшнего
дня в данный нормативно-правовой акт вносятся множественные поправки,
которые адаптируют систему местного самоуправления к изменяющимся
потребностям.
Как одна из ветвей власти, местное самоуправление включает в себя
систему органов управления, которые формируются на основе выборного
принципа. В отечественной практике функционирования данного уровня власти
существуют коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления,
1
Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / под ред. Е. С. Шугриной. - 2-
е изд. перераб. и доп. - М. : Изд-во «Проспект», 2015. - 240 с.
9
которые исполняют свои функции в соответствии с Конституцией Российской
Федерации и названным выше Федеральным законом.
В первой редакции федерального закона 1995 года более четко был
определен правовой статус представительного органа местного самоуправления,
тогда как статус главы муниципального образования, его полномочия оказались
достаточно размытыми. Что касается местной администрации, то она была
отнесена к другим органам, которые формировались в соответствии с уставом
муниципального образования. Вторая редакция федерального 2003 года
закрепила обязательные элементы структуры органов местного самоуправления,
которые обязательны для любого вида муниципального образования:
представительный орган, местная администрация и глава муниципального
образования.
К числу других органов отнесены контрольные органы
2
.
Все представленные органы местного самоуправления могут быть
отнесены к наиболее эффективным, поскольку они наиболее приближены к
народу и практически не реализуют политические функции. Однако нельзя не
отметить двойственную природу местного самоуправления, которая
представляет собой основную его специфику.
Двойственность сущности и специфики местного самоуправления можно
связать с тем, что с одного аспекта рассматриваемое местное самоуправление -
это элемент одной единой системы государственного строя управления, оно
действует, опираясь на положения существующей нормативно-правовой базовой
основы, обладает самостоятельным бюджетом, выполняет налоговые функции -
создает и взимает налоги с населения, проживающего на территории
муниципального образования.
С другой стороны местное самоуправление представляет собой
важнейшую часть только формирующегося в России гражданского общества и
2
Бабичев, И.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые
аспекты: Монография / И.В. Бабичев. - М.: Норма, ИНФРА-М, 2016. - 528 c.
10
является одной из форм политической локальной самоорганизации. При наличии
такой двойственности, объект и предмет управления совпадают, что также
вызывает значительные противоречия в системе управления на местном уровне,
поскольку достаточно сложно отделить их друг от друга
3
.
Осложняют функционирование местного самоуправления и принципы, на
которых оно построено - свобода, равенство и непосредственное участие
населения в местном самоуправлении. Основные трудности здесь возникают в
определении границ реализации данных принципов, а также его реализации как
одной из наиболее эффективных альтернатив государственного управления в
рамках отдельной территории
4
.
Функционирование местного самоуправления сегодня связано и с
наличием проблем во взаимодействии органов государственной и местной
власти в рамках реализации экономической, социальной и политической
политики, а также недостаточности нормативно-правового регулирования в
данной отрасли. Для повышения эффективности функционирования местного
самоуправления в России сегодня необходимо реформирование не только
нормативно-правовой базы, но и осознания местного самоуправления
населением, как наиболее эффективного инструмента управления территорией.
Также необходимо понимание того, что именно благодаря взаимодействию с
местным самоуправлением возможно решение конкретных задач, как в рамках
конкретной территории, а также в рамках всего государства в целом.
Вопрос об организационно-правовом статусе администрации
муниципального образования в теории муниципального управления и права
недостаточно разработан. Вместе с тем эта тема в настоящее время является
особенно актуальной. В процессе проводимых административной и
муниципальной реформы акцент делается на эффективность управленческой
3
Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М.: Финансы и
статистика, 2015. - 362 с.
4
Наумов, С.Ю. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / С.Ю. Наумов, Н.С. Гегедюш
и др. - М.: Дашков и К, 2016. - 556 c.
11
деятельности органов муниципальной власти, и, в первую очередь, местной
администрации. Она рассматривается сквозь призму оценки населением
качеством предоставляемых услуг в различных отраслях муниципальной
экономики, удовлетворенности жителей работой местной администрации,
подведомственных ее учреждений и организаций.
Согласно правовому статусу, администрация муниципального
образования наделена полномочиями, которые присущи только данному органу
местного самоуправления. Они охватывают социально-экономическую,
хозяйственную, финансовую сферы деятельности в муниципальном
образовании, организацию межмуниципального сотрудничества,
взаимодействие с органами государственной власти по реализации федеральных,
региональных и муниципальных программ
5
.
Таким образом, как показывает практика государственного и
муниципального управления местная администрация предстает тем органом
местной власти, который в понимании вышестоящих органов государственной
власти и населения рассматривается в качестве ведущего и основного элемента
в системе местного самоуправления. Не случайно глава муниципального
образования, как правило, одновременно руководил местной администрацией,
исполняя одновременно полномочия и высшего должностного лица и органа
муниципальной управления. Именно в этом двойственном статусе глава
муниципального образования олицетворял в своем лице местное
самоуправление, искажая его природную сущность и целевое назначение.
Единоличная ответственность главы администрации муниципального
образования выражается в его ответственности за выполнение этим органом
муниципальной власти переданных функций государственного управления, что
объясняет значительную возможность вмешательства на государственном
5
Ковешников, Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы
взаимодействия : учебное пособие / Е. М. Ковешников. - М. : Дрофа, 2017. - 147 с.
12
уровне в формирование власти в органах местного самоуправления, но, в любом
случае, подобное вмешательство должно иметь допустимые пределы [6].
Обратим внимание еще на один аспект в вопросе о статусе местной
администрации в местном самоуправлении. В системе исполнительных органов
государственной власти и управления местная администрация как орган
местного самоуправления не входит в эту систему.
В настоящее время статус местной администрации и его правовые
характеристики являются не до конца изученным вопросом в отрасли
муниципального права, хотя данный институт и его развитие особенно актуально
в свете проводимых государством административных и муниципальных
преобразований, нацеленных на повышение результативности осуществления
местного самоуправления и качества оказания муниципальных услуг. Именно
местные администрации и решают основные задачи по решению вопросов
местного значения.
Так как местные администрации являются органом исполнительно-
распорядительного характера, то им принадлежит особое место в системе
существующих органов местного самоуправления, функции администраций
включают в себя деятельность в таких направлениях как социально-
хозяйственная, финансовая
6
. Прежний закон о местном самоуправлении,
называя местную администрацию в числе органов местного самоуправления, не
предусматривал ее обязательного наличия. Однако, большая часть
муниципальных образований сформировало свои администрации, основываясь
нормативными актами РФ и внутренними локальными документами
муниципальных образований.
Обратимся к практике местного самоуправления в странах Европы. В
некоторых из них в структуре органов муниципальной (коммунальной) власти
отсутствует исполнительный орган. Такой подход объясняется поиском
6
Ковешников, Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы
взаимодействия : учебное пособие / Е. М. Ковешников. - М. : Дрофа, 2017. - 147 с.
13
оптимальной смены управления, простотой конструкции и экономией
финансовых средств на содержание органа исполнительной власти. При этом
большая часть его полномочий передается высшему должностному лицу
муниципалитета. Согласно правовому статусу, это лицо либо соединяет в себе
исполнительную и распорядительную власть в едином представительном органе,
либо действует, как правило, на принципах единоначалия.
В большинстве стран в системе местного самоуправления функционирует
два основных элемента: представительный и исполнительно-распорядительный
орган.
В статье 37 федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ
определен организационно-правовой статус местной администрации в системе
местного самоуправления. Основные полномочия местной администрации,
определяющие содержание ее муниципальной управленческой деятельности,
определяются Уставом муниципального образования, положением об
администрации муниципального образования.
В этих нормативных правовых актах регулируются вопросы
формирования местной администрации, подотчетности и порядка
осуществления контроля представительному органу местного самоуправления,
органам государственной власти на территории субъекта Российской
Федерации, а также взаимодействия с контрольным органом, с администрациями
других муниципальных образований.
Администрация, как самостоятельный орган местного самоуправления,
наделяется собственной компетенцией, полномочиями по осуществлению
отдельных государственных полномочий, статусом юридического лица,
муниципальным имуществом для обеспечения своей деятельности. Местная
администрация содержится за счет местного бюджета.
Когда речь идет о регулировании полномочий местной администрации, то
возникает закономерный вопрос о тех задачах, которые предстоит решать
данному органу местного самоуправления в процессе управленческой
деятельности. Эти задачи вытекают из того объема вопросов местного значения,