24
другие критерии, актуальные для конкретного муниципального
образования.
Избрание подобным способом руководителя муниципального образования
и местной администрации позволяет органам государственной власти подобрать
лояльных им лиц, которые, в первую очередь, призваны отстаивать интересы не
местного населения, а установки вышестоящих органов власти. Объяснять
использование данного варианта избрания необходимостью осуществления
отдельных государственных полномочий местной администрацией,
персональную ответственность за которую несет глава местной администрации,
на наш взгляд не совсем корректно.
Осуществляя руководство местной администрации, его глава в
соответствии со структурой, утвержденной представительным органом
муниципального образования, согласует с последним своих заместителей.
Между главой и его заместителей происходит распределение полномочий в
сфере управленческой деятельности. На заместителей главы, как правило,
замыкаются структурные подразделения администрации, а также
подведомственные муниципальные учреждения и предприятия.
Структура местной администрации строится с учетом полномочий,
которые возлагаются на нее уставом муниципального образования. Можно
выделить три основных группы структурных подразделений. В первую входят
отраслевые (функциональные) подразделения, во вторую - подразделения,
обеспечивающие деятельность администрации, в третью - территориальные
органы местной администрации. Все они создаются и осуществляют свою
деятельность на основе положений, утверждаемых главой администрации.
На структурные подразделения администрации возлагаются:
- организация работы муниципальных хозяйственных организаций и
осуществление ведомственного контроля;
- подготовка проектов муниципальных правовых актов, внесение их на
рассмотрение главы местной администрации и представительного органа
местного самоуправления в сфере их деятельности, организация их исполнения;
25
- информационное обеспечение структурных подразделений,
подведомственных организаций аналитическими и другими материалами о
состоянии отраслей муниципального хозяйства;
- планирование работы департаментов, управлений, комитетов, отделов,
создание условий для работы муниципальных служащих.
В целях координации работы структурных подразделений администрации,
обеспечения управленческой деятельности главы и его заместителей,
организации профессиональной переподготовки и повышения квалификации
муниципальных служащих, организационно-технического, информационного и
правового обеспечения сотрудников администрации создается аппарат
(управление) администрации. Этот орган, как правило, представляет
совокупность структурных подразделений, каждое из которых выполняет свои
функции в соответствии с положениями, утвержденными главой администрации.
В практике муниципального управления широко практикуется создание
при главе администрации, крупных структурных подразделениях коллегиальных
органов. Содержание их деятельности зависит от целевого назначения и статуса
коллегиального органа, что определяет подбор его состава. Если в него входят
муниципальные чиновники в лице главы администрации и подчиненных ему
муниципальных служащих, занимающих соответствующие руководящие
должности, то такой коллегиальный орган выступает в роли обмене мнениями
по вопросам, требующих принятия главой соответствующего решения. Вместе с
тем при главе администрации может создаваться совещательный орган, в работе
которого участвуют на общественных началах представители различных групп
населения муниципального образования, бизнеса, социальной сферы,
общественных организаций. В его функции входит обсуждение важнейших
вопросов социально-экономического развития муниципального образования, а
также совместно с представительным органом осуществление общественного
контроля за выполнением администрации принятых решений в различных
сферах жизнедеятельности населения муниципального образования.
26
Р.В. Бабун, анализируя организационных структур городских
администраций, указал на ряд недостатков линейно-функционального их
построения:
- в практике муниципального управления сложился подход, согласно
которому муниципальное образование рассматривается как производственная
или социально-производственная система.
- второй недостаток состоит в отсутствии в структуре большинства
администраций подразделений, занимающихся разработкой стратегических
задач социально-экономического развития городских округов и городских
поселений.
- еще один недостаток обуславливается нечеткостью системы
функциональных связей, которые складываются между отдельными
структурными подразделениями. И как результат, налицо дублирование
функций, отсутствие четких организационные процедуры, то есть
административные регламенты прописаны нечетко или совсем отсутствуют.
этими службами вопросов ложится на плечи самого главы администрации.
- существенным недостатком является недостаточное развитие
структурных подразделений, деятельность которых направлена на установление
тесного взаимодействия с населением и местными структурами гражданского
общества.
- еще один недостаток видится в смешении управленческих функций и
непосредственной хозяйственной деятельности, что способствует порождению
монополизма на местном уровне и негативно влияет на создание конкурентной
среды на территории муниципального образования
9
.
Принципы построения организационных структур могут быть уточнены, а
формы и методы использования этих принципов могут быть изменены в
контексте изменения внешних условий, целей и задач. Однако следует
9
Бабун Р.В. Местное самоуправление и муниципальное управление: современные проблемы. - Обнинск:
Институт муниципального управления, 2017. - С.162-163.
27
соблюдать основные принципы, поскольку они выражают общие требования к
организации местного самоуправления.
В целом, реструктуризация организационных структур муниципалитета
должна проводиться в несколько параллельных этапов одновременно:
разработка модели и организационного проекта реструктуризации; разработка
нормативно-правовой базы для работы местного органа власти; разработка
пакета нормативных требований для различных областей общественной
деятельности; разработка положений об основных организационных и
административных подразделениях; описание организационных процессов и
функциональных взаимосвязей всего пространства взаимодействия различных
структур управления, основные задачи и создание соответствующих описаний
задач.
Исходя из этого, определим основные направления совершенствования
организационных структур местных администраций.
1. Формирование и выделение в структуре управления крупных
организационных и административных единиц (департаментов), руководители
которых несут полную ответственность за реализацию политики местного
управления в соответствующих областях для достижения конечных целей. Такие
блоки могут быть блоком бизнеса и финансов, блоком городской экономики,
блоком социальной политики и так далее. Это помогает значительно облегчить
главу местного самоуправления в решении текущих проблем и тратить большую
часть своего времени и сил на задачи стратегического управления.
2. Исключением является копирование структуры исполнительных
органов государственной власти Российской Федерации или субъектов
Российской Федерации. Поскольку комитеты и вспомогательные подразделения
местной администрации имеют разные названия (департаменты, администрации,
департаменты, комитеты и т. д.), а термины «департамент» и «служба» по
определению применимы только к органам государственной власти, можно
использовать следующую иерархию наиболее приемлемых определений:
управление (комитет) - отдел - сектор.
28
3. Количество заместителей главы администрации должно быть
соотнесено с количеством контролируемых областей, то есть административные
единицы не должны передаваться одновременно руководству нескольких
депутатов. В противном случае трудно определить лицо, ответственное за
принятие и выполнение определенных решений. Руководство местных
заместителей глав правительств является оптимальным, если оно
контролируется однородными, взаимосвязанными областями власти.
4. Структура местной администрации напрямую связана с ее
деятельностью, что отражено в штатном расписании, в котором содержится
список структурных подразделений, наименования должностей и количество
штатных единиц. Штат местной администрации утверждается ее руководителем,
а органы, обладающие правами юридического лица, - его руководителями. Если
муниципалитет получает финансовую поддержку из бюджета субъекта
Российской Федерации, превышающую размера 50% его собственного бюджета,
численность работников местной администрации такого муниципального
образования не должна превышать стандартов, действующих по нормативам
Российской Федерации
10
.
Одной из самых больших организационных проблем исполнительной и
административной деятельности является оптимизация персонала структурных
подразделений местной администрации. Согласно Европейской хартии местного
самоуправления, муниципалитеты должны иметь возможность создавать свои
собственные внутренние структуры, не нарушая общего законодательства, для
удовлетворения местных потребностей и обеспечения эффективного
управления.
Опыт показывает, что главы местных органов власти руководствуются
субъективными факторами: собственным опытом, аналогиями и достижениями
своих предшественников. Использование такой методологии во многих регионах
10
Горбунов, А. П. Местное самоуправление и муниципальное управление : учебник / А. П. Горбунов, В. И.
Гончаров, И. Ф Головченко. - М. : Юнити-Дана, 2016. - 544 с.
29
страны приводит к значительным различиям в структуре и составе органов
местного самоуправления с точки зрения их природных, географических и
социально-экономических пропорций. Все это подчеркивает необходимость
разработки научно обоснованных методов, основанных на нормативном подходе
к определению численности работников, формированию организационных
структур и таблиц занятости органов местного самоуправления.
При проектировании организационных структур муниципалитета
необходимо учитывать следующее:
- характеристики конкретного муниципалитета (тип, размер территории,
количество населенных пунктов, принадлежащих конкретному муниципалитету
и их удаленность от административного центра муниципалитета, численность
населения, наличие и состояние ресурсов и их потребности, особенности
организации и предоставления услуг); социальные условия, уровень
экономического развития, основные отрасли экономики, кадры и квалификация
персонала, материально-техническая база сообщества);
- перечень вопросов местного значения, составленный для
соответствующего типа муниципалитета, наличия делегированных
государственных полномочий;
- степень развития различных форм самоорганизации населения при
решении вопросов местного значения;
- региональные характеристики (особенности соседних муниципалитетов
и характер их взаимоотношений, сфера влияния конкретного муниципального
образования, их роль и положение на уровне административного района и на
других уровнях);
- начальные цели развития муниципального образования, конкретные цели
в сферах жизнедеятельности муниципалитета в соответствии с областями
ответственности (степень ответственности в передаче прав и обязанностей,
степень ответственности в определении целей, уровень планирования развития
муниципального образования).
30
В этом случае следует ориентироваться на следующие требования:
целесообразность и четкое разграничение функциональных блоков, полнота
отчетности при решении местных вопросов местными властями, эффективность
и результативность; достаточное обеспечение, согласованность и связь с
другими субъектами и подразделениями, недопустимость создания структур
«среди народа».
В обязанности местных органов власти и местных органов власти должны
входить меры по анализу соответствия результата поставленным задачам, выбор
средств и методов, необходимых для достижения указанной цели в этих
условиях, с наименьшим количеством ресурсов и информации, а также для
анализа. Причины несоответствия между поставленными целями за короткий
промежуток времени включают в себя цели и результат, о разработке
предложений по корректировке цели с учетом анализа.
Окончательное решение в этой области должно приниматься
представительным органом муниципального образования.
Выбор рационального варианта для систематизации функций и улучшения
структуры органов местного самоуправления помогает решить проблему,
заключающуюся в том, что условия для деятельности местных органов власти
под их собственной ответственностью недостаточно защищены законом.
Следует отметить, что одним из условий оптимальной работы местных
органов власти, особенно местной администрации, является профессионализм и
добросовестность персонала. Возрастающее значение местного самоуправления
в последние десятилетия для защиты интересов населения делает необходимым
наличие квалифицированных городских работников. Недостаток
профессионализма сотрудников или неполное соблюдение требований,
предъявляемых к работам, которые они занимают в органах местного
самоуправления, является одной из основных причин низкой эффективности.
На практике при формировании и обновлении состава местного персонала
часто используются старые методы, критерии и подходы. При выборе,
посредничестве и продвижении общественных работ субъективный подход
31
часто основывается на так называемом «принципе личной лояльности»,
политической приверженности, особенно при отборе руководящих кадров, и
часто на монопольном решении одного человека. Первое лицо о назначениях
сотрудников и предрассудках в органах местного самоуправления, личных
амбициях руководителей учреждений.
Опыт руководящей деятельности часто заменяет специальное образование,
но его недостаточно для устойчивого развития местного самоуправления.
Необходимо дальнейшее развитие процесса подготовки и переподготовки
городских рабочих.
В связи с этим необходимо:
- создание кадрового резерва для заполнения должностей руководителей и
руководителей структурных подразделений местных администраций и других
местных органов власти;
- внедрение новых форм обучения, в том числе систематическое внедрение
обязательных курсов непрерывного образования для глав местного
самоуправления;
- широкое внедрение механизма оценки эффективности местных органов
власти и поддержки муниципалитетов в виде грантов;
- обучение на уровне сообщества, которое позволяет менеджерам и
специалистам легко решать задачи, связанные с программой;
- повышение престижа муниципальной службы в целом.
На основании проведенного анализа можно сделать выводы, что органы
местного самоуправления должны:
- иметь четкую структуру планирования развития муниципального
образования и предоставления муниципальных услуг как на краткосрочную, так
и на долгосрочную перспективу;
- выработать конкретные механизмы всестороннего анализа результатов
деятельности органов местного самоуправления и их структурных
подразделений, фиксировать положительные примеры работы, исправлять
дефекты и упущения;
32
- систематически публично отчитываться о результатах работы и планах
на будущее как между собой, так и перед населением муниципального
образования;
- информировать граждан о своей деятельности и вовлекать их в процессы
выработки решений на местном уровне и контроля за их исполнением;
- осуществлять систематическое консультирование с иными органами
местного самоуправления, муниципальными служащими, населением и его
организованными сообществами, прежде всего с органами территориального
общественного самоуправления по вопросам структуры органов местного
самоуправления и их подразделений и повышения эффективности их
деятельности;
- эффективно использовать методы управления проектами с целью
внесения изменений в реализуемые задачи;
- сопоставлять результаты и методики своей работы с передовой практикой
работы органов местного самоуправления других муниципальных образований.
В системе местного самоуправления важнейшим условием его
эффективности выступает тесное взаимодействие администрации с
представительным органом и другими органами муниципальной власти
11
.
Правовой основой регулирования отношений между элементами
организационной структуры являются устав муниципального образования и
муниципальными правовыми актами. Противоречивость ситуации заключается
в том, что представительный орган нередко пытается решать вопросы, которые
относятся к полномочиям местной администрации. В то же время можно
наблюдать давление администрации на депутатский корпус при принятии тех
или иных решений по проблемам жизнедеятельности населения муниципального
образования.
11
Аннин А.Г. Эффективность деятельности органов местного самоуправления // Ученые записки. - 2015. - № 3
(15). - С. 6-12.
33
В заключение необходимо отметить, что реализация указанных мер
должна плодотворно сказаться на результатах деятельности органов местного
самоуправления, повысить эффективность их работы, а полученный опыт может
оказаться полезным для страны в целом
.
Таким образом, некоторые исследователи считают, что федеральное
законодательство и законодательные акты субъектов Российской Федерации
отдает приоритет в осуществлении местного самоуправления представительным
органам. Такой подход соответствует положениям Европейской хартией
местного самоуправления. Вместе с тем, как показывает сложившая практика
осуществления местного самоуправления в современном российском обществе,
ведущая роль принадлежит именно местным администрациям, а не
представительным органам.
Глава 2. Анализ организационной структуры местных администраций и оценка
эффективности в ЗАТО МО «Мирный» Архангельской области
2.1 Анализ организации деятельности администрации ЗАТО МО «Мирный»
Архангельской области
Муниципальное образование «Мирный» в соответствии с федеральным
законодательством и законодательством Архангельской области наделено
статусом городского округа.