14
которые устанавливаются федеральным законодательством для каждого вида
муниципального образования. Следует заметить, что круг вопросов местного
значения может быть расширен, если у муниципального образования
появляются дополнительные материальные и финансовые ресурсы.
Законодатель определил сферу деятельности местной администрации, это -
управление социально-экономическим развитием муниципального образования
и муниципальным хозяйством, предоставление муниципальных услуг
населению и организациям.
Рассматривая вопрос о правовой ответственности местной администрации,
то она в федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрена. Как правило,
персональную ответственность глава местной администрации, которая
возникает в случае невыполнения возложенных на нее вопросов местного
значения и отдельных государственных полномочий.
Принципиальное значение в организации городских и сельских поселений,
являющихся административными центрами муниципальных районов. Внесенная
поправка в статью 34 федерального закона № 131-ФЗ предусматривала
возможность образования администрации муниципального района, которая в
соответствии с уставами муниципального района и поселения наделялась
полномочиями местной администрации указанного поселения. В результате
появления этот поправки, по существу, означали формирование не полноценного
местного самоуправления в поселении как административного центра
муниципального района. Фактически законодатель предлагает исключить из
структуры органов местного самоуправления ее исполнительный орган, что
противоречить соответствующей норме федерального закона. Изменяется статус
главы муниципального образования, входящего в состав представительного
органа и исполняющего полномочия председателя.
Возложенные на администрацию муниципального района полномочия
администрации поселения, с одной стороны, должны способствовать
эффективности управления территорией, а с другой, возникает вопрос о
двойственной подотчетности администрации района двум представительным
15
органам двух муниципальных образований. Вполне естественно, что поселения,
которые лишились собственных местных администраций и стремятся возвратить
право создания полноценной структуры органов местного самоуправления.
Анализ организационно-правового статуса местной администрации
выявил некоторые проблемы, требующие дальнейшего изучения. Во-первых,
при введении двухуровневой модели организации местного самоуправления
нельзя исключать из структуры органов местного самоуправления
администрации поселений, являющихся административными центрами
муниципальных районов. Во-вторых, правовой статус местной администрации,
закрепленный в федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и в уставах
муниципальных образований, скорее фиксируется исполнительно-
распорядительный характер содержания его деятельности. В тоже время
необходимо обратить на статус местной администрации как субъекта
хозяйственной деятельности в системе рыночных отношений, что не нашло
отражения в российском законодательстве и муниципальных правовых
документах. В-третьих, статус местной администрации необходимо
рассматривать исходя из функционирующей системы исполнительной власти и
управления в российском государстве. Находясь на самой низшей ступени ее
иерархии, местная администрация играет важную роль в решении вопросов
местного значения и в реализации переданных ее отдельных государственных
полномочий. В-четвертых, подчеркнем зависимость статуса местной
администрации от нескольких факторов, к числу которых следует отнести
способ ее формирования, характера ее взаимоотношений и взаимодействия с
представительным органом и высшим должностным лицом местного
самоуправления, а также с исполнительным органом государственной власти и
управления субъекта Российской федерации, территориальными органами
федеральных ведомств. В-пятых, местную администрацию как орган
муниципальной власти следует рассматривать как элемент муниципальной
организации местного самоуправления. Она представляет собой муниципальной
управленческой организацией, которая в соответствии с ее правовым статусом
16
наделена публично-властными полномочиями по решению вопросов местного
самоуправления, закрепленными в уставе муниципального образования. Как
любая формальная организация она имеет свою миссию, целевую установку,
функции, организационную структуру, обладает соответствующими внешними
и внутренними ресурсами для выполнения возложенных на нее задач.
Прежде чем представить анализ полномочий местной администрации,
необходимо дать краткую характеристику полномочий, возложенных на органы
местного самоуправления. К таким полномочиям относят:
- полномочия, возложенные на местную администрацию по решению
вопросов местного значения;
- полномочия, возложенные на местную администрацию, не привязанные
к каким-либо конкретным вопросам местного значения;
- полномочия, относящиеся к решению вопросов представительного
органа муниципального образования;
- полномочия, возложенные на местную администрацию, согласно
законодательству в различных сферах (количество таких законов оценивается
как не менее 200); данное законодательство включает в себя вопросы
полномочий органов местного самоуправления в отдельных областях или сферах
общественной жизни;
- полномочия, возложенные на местную администрацию и присущие
только органам местного самоуправления, например, вопросы по прохождению
муниципальной службы и касающиеся муниципальных служащих (требования к
стажу муниципальной службы, уровень профессионального образования и его
соответствия требованиям занятия должности муниципальной службы;
- особую подгруппу составляют полномочия, которые приводятся в
Федеральном законе от 31 декабря 2017 г. «О внесении изменений в Жилищный
кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации» № 485-ФЗ;
- отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы
местного самоуправления.
17
Что касается полномочий местной администрации, то следует
подчеркнуть, что в федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ они
отсутствуют. Данный вопрос передан на рассмотрение муниципальным
образованиям, в уставах которых закрепляются полномочия за местными
администрациями.
Дискуссии о содержании понятия и определении функций, возложенных
на органы местного самоуправления, ведутся и в настоящее время. Можно
отметить также, что интерес ученых к данному аспекту возрастает в тех случаях,
когда активизируются законодательные процессы в системе государственного
управления. Исследователи утверждают, что практически все изменения и
новации, проводимые в системе местного самоуправления, не несут ничего
нового, однако это не мешает им активно продолжать изучение российского
местного самоуправления.
Точкой отсчета регулирования местного самоуправления является момент
принятия Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», осенью 2003 г. Срок
действия данного закона превышает 15 лет и его нормы и вопросы, касающиеся
практики использования, продолжают совершенствоваться и в настоящее время.
В период действия указанного закона было выявлено несколько
нерешённых проблем, в частности, касающихся аспектов наделения местных
органов власти государственными полномочиями.
Анализ законодательных норм, касающихся вопросов наделения местной
власти полномочиями государственного характера, показывает, что в настоящее
время не выработаны единые, чёткие правовые подходы в их реализации. Общие
принципы и критерии оценки допустимости делегирования государственных
полномочий органами власти субъектов Российской Федерации на местный
уровень недостаточно проработаны и не зафиксированы должным образом.
18
1.2 Методы совершенствования организационной структуры местной
администрации
Практика деятельности местных администраций показывает, что
эффективность их деятельности находится в прямой зависимости от
построенной организационной структуры. Анализируя действующие в
настоящее время организационные структуры администраций муниципальных
образований можно сказать, что практически все они выглядят несовременно и
достаточно громоздко, тем самым снижается их управляемость и повышаются
затраты на их содержание. Все это негативным образом влияет на деятельность
органов местного самоуправления: снижается эффективность работы
администрации, падает уровень доверия населения к органам местной власти.
Тип и вид действующего муниципального образования определяет
перечень и содержание вопросов ведения и обуславливает задачи деятельности
и объем полномочий, возложенных на органы местного самоуправления,
включающие администрацию муниципального образования. Для реализации
целей и функций администрации, административные единицы, ответственные за
решение конкретных проблем, распределены внутри администрации. Они
связаны с соответствующими правами и обязанностями. Так формируется
структура местной администрации.
Организационная структура организации представляет собой
упорядоченный набор взаимосвязанных элементов, обеспечивающих
функционирование и развитие организации в целом.
Организационная структура местного самоуправления является
важнейшим фактором его деятельности, формой, в которой осуществляется
процесс местного самоуправления.
Цели и функции управления на муниципальном уровне оказывают
непосредственное влияние на организационную структуру муниципальной
администрации.
При создании организационной структуры необходимо:
19
- четко определить ключевые параметры и характеристики;
- провести рационализацию и формализацию отношений между звеньями
и уровнями управления. Чем сложнее структура администрации, тем важнее
связать все ее элементы, отвечающие за комплексное решение вопросов
социально-экономического развития муниципального образования.
Организационная структура администрации определяет:
- количество структурных подразделений;
- количество муниципальных служащих;
- состав должностей;
- профессиональные квалификационные требования к личностным
качествам работников.
В идеале, организационная структура местной администрации должна
отражать деятельность всех структурных подразделений, их внутреннюю
подчиненность, детали и распределение обязанностей всех должностных лиц.
Проектирование организационной структуры и определение численности
работников является частью планирования персонала организации. Кадровое
планирование является элементом общей системы планирования организации,
которая решает задачи обеспечения необходимого количества и качества
рабочей силы.
Проектирование организационной структуры и определение оптимального
числа штатных служащих являются динамическими, а не фиксированными
процессами. Они регулярно обновляются в связи с корректировкой
краткосрочных и долгосрочных планов развития или изменениями в
законодательстве и другими факторами.
При проектировании организационной структуры управления
сообществом должны соблюдаться принципы его структуры:
- сосредоточение на достижении целей. Организационная структура
муниципальной администрации должна соответствовать целям, для которых она
формируется.
20
- перспективность. Структура муниципальной администрации - это
динамичная система, с помощью которой должен быть достигнут оперативный
и многообещающий стратегический результат.
- способность развиваться (адаптивность). Организационная структура
органа управления должна быть гибкой и способной адаптироваться к
изменениям.
- сложность. Организационная структура администрации должна
обеспечивать полное выполнение общественных обязательств перед
населением.
- индивидуализация. Каждое сообщество уникально. Поэтому при
проектировании административной структуры следует учитывать
индивидуальные характеристики (размер территории, социально-
демографический состав населения, уровень развития экономической,
технической и социальной инфраструктуры, состав муниципальной экономики)
и социально-экономическое развитие конкретного муниципального
образования.
- экономичность. Превышение штатной численности муниципальных
служащих ведет к формированию расходов на их содержание сверх
установленного норматива, а это недопустимо. Оптимальный вариант
организационной структуры определяется с учетом нормативов затрат на
содержание муниципальных образований
7
.
При распределении полномочий между подразделениями администрации
нужно руководствоваться принципами:
- целесообразности, логичности, четкости в разграничении
функциональных блоков; избегать дублирования и параллельного исполнения
функционала;
- полноты охвата полномочий органов местного самоуправления
по решению вопросов местного значения;
7
Пикулькин, А. В.Система государственного управления : учебник для вузов / А. В. Пикулькин. - М. :
ЮНИТИ-ДАНА, 2016. - 639 с.
21
- учета необходимости исполнения переданных государственных
полномочий;
- результативности, предусматривающей возможность оценки результата
работы;
- достаточности обеспечения, т. е. предоставление структурному
подразделению материального, правового, информационного и других видов
обеспечения в достаточном для надлежащего выполнения им своих
функциональных обязанностей объеме;
- системности и взаимосвязи с другими подразделениями, т. е. при
описании функций структурного подразделения должны учитываться его
взаимосвязи с другими структурами;
- структурирования (детализация), т. е. разделения функции структурного
подразделения на функции отдельных специалистов, которые вменены
им в виде должностных обязанностей;
- эффективности, т. е. достижения обозначенной цели и решение задач
подразделения с наименьшими затратами;
- недопущения создания организационных структур «под людей»;
- унифицированного подхода к формированию структур и определению
штатной численности органов местного самоуправления.
При построении структуры или в процессе ее изменения нужно выверять
данные по каждому подразделению.
Отсутствие функциональных связей между структурными
подразделениями, дублирование работы, неравная загруженность сотрудников,
отсутствие прозрачных и четких организационных процедур и механизмов
взаимодействия могут препятствовать эффективности и действенности местной
администрации.
Правовой статус местной администрации существенно определяет статус
ее главы. В то же время можно подчеркнуть, что его работа основана на
принципах командования, то есть ответственность руководителя несет личную
ответственность за управленческие решения, принимаемые местной
22
администрацией. В то же время его работа нацелена на коллегиальность как
условие для обсуждения и принятия решений по фундаментальным вопросам
жизнедеятельности населения сообщества
8
.
В практике местного самоуправления для замещения должности главы
администрации используются различные варианты. Окончательный вариант
определяется уставом муниципального образования. В первом случае это может
быть глава муниципального образования, избранный населением
муниципалитета. Такая практика была широко распространена в регионах
Российской Федерации, в том числе в Архангельской области, до принятия
поправок к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-2014З в 2014 г.
Второй вариант заключается в том, что глава муниципального образования и
глава администрации избираются представительным органом из числа
кандидатов, которые должны быть рассмотрены конкурсной комиссией на
основании результатов конкурса. В третьем случае, когда глава муниципального
образования избирается из числа представителей представительного органа на
основании процедуры отбора. По этой модели глава муниципального
образования закрывает контракт с главой администрации.
Возникают закономерные вопросы. Первый: почему законодатель, как на
федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации,
практически исключил возможность участия населения избирать главу
муниципального образования с наделением его полномочиями по руководству
местной администрации. Второй вопрос: Какие позитивные и негативные
стороны имеет введение конкурса на занятие лицом должности главы
муниципального образования с правом занятия одновременно должности главы
администрации и избрания его представительным органом местного
самоуправления.
8
Немопнящих, С.С. Вопросы местного значения и иные вопросы, право решения которых предоставлено органам
местного самоуправления // Проблемы права. - 2017. - С. 19-21
23
Некоторые специалисты в области муниципального управления
справедливо отмечают негативную тенденцию вмешательства органов
государственной власти в субъектах Российской Федерации в формирование
корпуса глав муниципальных образований, совмещающих с должностью главы
местной администрации. Эта тенденция характеризуется как огосударствление
местного самоуправления, осуществляемая с целью повышения роли
региональных властей в части правового регулирования местного
самоуправления.
Напомним, что половина членов конкурсной комиссии назначается в
муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским
делением, во внутригородском муниципальном образовании города
федерального значения высшим должностным лицом субъекта Российской
Федерации. В то же время вторую половину членов конкурсной комиссии
формирует представительный орган муниципального образования.
Председателем конкурсной комиссии, как показала практика избрания главы
муниципального образования - главы местной администрации, избирается
представитель высшего должностного лица.
Конкурсный отбор кандидатов на должность главы муниципального
образования - главы администрации обусловлен особенностями контракта,
заключаемого с руководителем исполнительного органа местного
самоуправления. Речь идет о статусе и полномочиях, которые увязываются с
типом муниципального образования. Кроме того на муниципальном уровне
устанавливаются дополнительные требования к кандидатам на указанную
должность, такие как:
достижение определенного возраста (как правило, минимальный - 21
год);
наличие профильного образования и стажа прохождения
государственной и муниципальной службы;
опыт управленческой деятельности в отраслях народного хозяйства;