6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………..
8
Глава 1. Теоретические основы организационной структуры
органов местного самоуправления……………………………………….
1011
1.1.Сущность организационной структуры органов местного
самоуправления …………………………………………………………….
11
1.2. Принципы, подходы и особенности формирования
организационной структуры органов местного самоуправления………..
22
1.3.Правовая основа деятельности органов местного
самоуправления…………………………………………………………...
29
Глава 2. Анализ организационной структуры администрации
муниципального образования городской округ Керчь………………
35
2.1.Структура и полномочия администрации муниципального
образования городской округ Керчь………………………………………..
35
2.2.Общая характеристика управленческой деятельности
администрации ……………………………………………………...............
42
2.3.Анализ организационной структуры администрации
муниципального образования городской округ Керчь……………………
50
Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию
организационной структуры администрации муниципального
образования городской округ Керчь ……..........................................
58
3.1.Рекомендации по совершенствованию организационной структуры
администрации муниципального образования городской округ Керчь …
58
3.2.Разработка комплексного плана реформирования организационной
структуры Администрации муниципального образования городской
округ Керчь…………………………………………………………………..
63
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………..........
69
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ……………………..
73
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Местная администрация является
одним из ключевых звеньев управления муниципальным образованием, от
эффективности ее деятельности во многом зависит качество жизни на
управляемой территории. При этом эффективность деятельности самой
администрации зависит не только от эффективности работы ее подразделений,
принимаемых решений и следования букве закона, но и от организационной
структуры.
Наиболее распространенной структурой в муниципальном управлении
является линейно-функциональная, что подтверждено исследованиями,
проведенными Бабун Р., Старченко Е., Птахиным Д. Как любая другая, данная
структура имеет как достоинства, так и недостатки. К ее достоинствам можно
отнести незначительную нагрузку главного линейного управляющего (главы
администрации), четкую систему взаимных связей, функций и подразделений.
К недостаткам - недостаточно четкую ответственность подразделений за
принятые решения. В линейной структуре возможны конфликты из-за ресурсов
(как правило, финансовых), кроме того, этот тип организационной структуры
недостаточно гибок и не может быстро подстраиваться под изменяющиеся
условия внешней среды.
Структура администрации муниципального образования как живой
организм, подвержена изменениям, различного рода новациям и
преобразованиям. Эти обстоятельства, а также возможные реорганизации в
управленческой, юридической сферах неизбежно вызывают пересмотр статуса
отдельных подразделений, образование новых и упразднение прежних звеньев
этой структуры.
Степень разработанности темы исследования. В ходе исследования
использовались труды отечественных и зарубежных ученых и специалистов,
8
российское законодательство, муниципальные правовые акты города Керчь,
методическая, учебная и справочная литература, материалы сети Интернет.
Актуальность темы, ее значение при государственном строительстве
привели к тому, что ею занимались многие ученые − теоретики и практики.
Значительный вклад в разработку вопросов теории, методологии и практики
управления муниципальным образованием внесли О.Б. Алексеев,
Е.Г. Анимица, Р. Бабун, А. Г. Воронин, В.Б. Зотов, A. Калиниченко,
А.Д.Леванов, В.Н. Лексин, В.А. Логачев, 3.3. Муллагалеева, А.Л. Нестеров,
Д.И. Птахина, В.Е. Рохчин, Е. Старченко, B.C. Сурнин, В.Г. Чуркин, В.А.
Шабашев, А.Н. Швецов, А.М. Шестоперова, А.Н. Широков, C.Н.
Юрковаимногиедругие.
Принципы формирования и критерии оценки эффективности
организационных структур администраций городов были подняты и изучены в
работах таких авторов, как Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, В.В.Иванов, А.Н.
Коробова, A.B. Кулагин, И.И. Курьянов, Н.Ф. Лукьянова, А.Ю. Нестеров,
Б.А.Райзберг, Н.С. Субочев, М.В. Талан, В.Г. и других.
Однако, не смотря на такое внимание научного мира к теме
муниципального устройства, многие вопросы, связанные с построением
организационных структур местных администраций, особенно, учитывая
инновационные тенденции, динамику общественных отношений проработаны
недостаточно полно и нуждаются в дальнейшем исследовании.
Объектом исследования являются организационные структуры
администраций муниципальных образований.
Предметом исследования является совершенствование организационной
структуры администрации муниципального образования в условиях реформы
местного самоуправления.
Цель исследования состоит в рассмотрении организационных основ
местной администрации, выявлении особенностей построения
организационной структуры и разработке практических рекомендаций по ее
9
совершенствованию на примере администрации муниципального образования
город Керчь.
Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
1.Раскрыть сущность понятия органов местного самоуправления
(администрации).
2.Выделить основные принципы и подходы к формированию
организационной структуры администрации.
3.Проанализировать правовую основу деятельности органов местного
самоуправления.
4.Провести анализ организационной структуры администрации города
Керчи Республики Крым, с помощью которого определить эффективность
существующей структуры, выявить «узкие места», перегруженные или
недостаточно загруженные участки.
5.Разработать рекомендации по улучшению организационной структуры
администрации города Керчи.
Методы исследования. Решение поставленных задач осуществлялось на
основе общих положений системного и ситуационного подходов, структурно-
функционального и процессного подходов с использованием методов
сравнительного, факторного анализа, метода группировки.
Практическая значимость исследования состоит в возможности
использования результатов работы в практической деятельности
администрации при совершенствовании ее организационной структуры.
Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка
использованной литературы.
10
ГЛАВА 1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ
СТРУКТУРЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Сущность организационной структуры органов местного
самоуправления
Согласно закону, непосредственно регламентирующему местное
самоуправление в Российской Федерации, местное самоуправление составляет
одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается,
гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации
1
.
Являясь необходимым условием становления демократического государства в
России, органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти, однако своей деятельностью укрепляет основы
народовластия, стабилизирует политическую систему, являясь надежной
гарантией обеспечения единства страны.
Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и основной
задачей ее является прежде всего решение повседневных, неотложных проблем.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, − законами субъектов Российской
Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и
иных местных традиций.
2
Данный принцип призван, прежде всего, обеспечить возможность
1
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 года № 131. - ст 1.1
2
Подсумкова А.А., Ракевич И.В..Муниципальный менеджмент: словарь-справочник. Саратов: ПАГС,
2001.с.25
11
муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных
положений, самим определять свои внутренние административные структуры
так, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное
управление.
Структура органов местного самоуправления определяется населением
самостоятельно.
Первым этапом в процессе создания эффективной системы управления
муниципальным образованием является выбор типа организационной
структуры органов местного самоуправления.
Размер территории, экономический потенциал, положение в системе
территориального разделения труда, численность и состав населения, состав
муниципального хозяйства, уровень развития инженерной и социальной
инфраструктуры обуславливают главные различия муниципальных
образований, объем задач и функций всех органов муниципального управления,
в том числе и администрацию.
Для крупных муниципальных образований, имеющих большой аппарат
управления, рекомендуется использовать как можно более детальное
разграничение функций обеспечения жизнедеятельности муниципального
образования с созданием специальных подразделений для их исполнения. В то
же время для небольших муниципальных образований наиболее применима
схема, при которой группируются и объединяются функции отраслевых
подразделений.
Штат администрации небольшого сельского поселения может
насчитывать лишь 5 − 7 сотрудников, тогда как, штат администрации крупного
городского округа − сотни работников и десятки структурных
подразделений.
3
Даже, учитывая многочисленность законодательных норм,
регулирующих деятельность органов местного самоуправления, органы
местного самоуправления обладают правом самостоятельно определять свою
3
Система муниципального управления: учебник для вузов. / Под ред. В. Б. Зотов [Электронный
ресурс].-Режим доступа:/http://www.sumzan.ru/
12
организационную структуру. При ее формировании важно соблюдение
законодательно установленных полномочий функции каждого структурного
подразделения в рамках этих полномочий.
Исполнительно-распорядительный орган является постоянно
действующим органом местного самоуправления. Термин «исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования» равнозначен термину
«местная администрация».
Местная администрация осуществляет организационно-управленческие
и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение
местных нормативных актов, и наделена, в связи с этим, уставом
муниципального образования собственной компетенцией.
Наименования исполнительных органов местного самоуправления
весьма различны, это и администрация, и мэрия, и управа, и префектура, но
суть расположена в одном кругу.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» закрепляет два способа определения
структуры органов местного самоуправления:
- непосредственно − населением на местном референдуме, а в муниципальном
образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не
более 100 человек − на сходе граждан;
- опосредованно − представительным органом муниципального образования.
Организационная структура является формой, в которой реализуется
процесс муниципального управления
4
. Мнения по поводу понятия
организационной структуры различны.
Так, по мнению автора одного из самых популярных учебников по
менеджменту Майкла Мескона, структура организации (организационная
структура) − это логические взаимоотношения уровней управления и
функциональных областей, построенные в такой форме, которая позволяет
4
Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В. Б. Зотова [Электронный
ресурс].-Режим доступа://http://www.sumzan.ru/
13
наиболее эффективно достигать целей организации
5
.
В свою очередь профессор Алан Хоскинг дает следующее определение
организационной структуры − «это целостная система, специально
разработанная таким образом, чтобы работающие в ее рамках люди могли
наиболее эффективно добиться поставленной перед ними цели»
6
.
Цели, задачи и функции муниципального управления служат основой
для выделения в структуре администрации самостоятельных подразделений,
влияя на структуру местной администрации. В ведении муниципального
образования находятся вопросы принятия и изменения уставов муниципальных
образований, контроль за их соблюдением, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью, организация деятельности учреждений
образования и культуры, содержания жилищного фонда, благоустройство,
контроль за использованием земель, транспорт и связь, охрана общественного
порядка, противопожарная служба. Также к ведению органов местного
самоуправления относятся обеспечение социальной поддержки, охраны
окружающей среды. С целью грамотного и своевременного решения этих
вопросов в составе администрации организационно выделяются
соответствующие структурные подразделения.
Внутренние факторы не менее внешних воздействуют на структуру
администрации, основные из них: кадровый состав, организация труда,
техника, технология управления. Все они не только влияют на
организационную структуру управления, но и сами определяются ею. С точки
зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными
работниками, управленческие кадры могут воздействовать на структуру
управления. Но, в основном, именно структура управления определяет состав
должностей и требования к личностным качествам работников, именно
5
Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф, Основы менеджмента: Пер. с англ. М.: "Дело" 1992. с.689
6
Хоскинг А. Курс предпринимательства: Практическое пособие: Пер. с англ. - М.: Междунар.
отношения, 1993. с.352 с
14
обоснованность и экономическая целесообразность предопределяют
расстановку муниципальных служащих по структурным подразделениям и
должностям, учитывая уровень и профиль подготовки, а также опыт работы, их
деловые и личностные качества
7
.
Одним из важных аспектов организационной структуры является сфера
контроля. Неопределенность, присущая каждому управленческому решению
влечет, за собой необходимость организации контроля в муниципальном
образовании. В любом управленческом решении всегда наблюдается разрыв,
между планируемым и реальным развитием ситуации. Получение информации
о фактическом состоянии объекта контроля и соответствие ожидаемых
результатов полученных и есть суть контроля. В ходе контроля выявляются не
только ошибки и недостатки в реализации решения, но и недостатки самих
решений. Результаты контроля могут стать основанием для корректировки
ранее принятых планов. Контроль должен быть своевременным и гибким,
ориентироваться на задачи, поставленные перед органами местного
самоуправления.
От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит
эффективность функционирования системы управления. Эффективность
органов муниципального контроля зависит отчеткой организации внутреннего
контроля.
Организационная структура аппарата управления − форма разделения
труда по управлению муниципальным образованием. Каждое подразделение и
должность создаются для выполнения определенного набора функций
управления или работ. Для выполнения функций подразделения их
должностные лица наделяются определенными правами на распоряжения
ресурсами и, в конечном итоге, несут ответственность за выполнение
закрепленных за подразделением функций.
Если одному руководителю подчиняется довольно большое количество
7
Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В. Б. Зотова [Электронный
ресурс].-Режим доступа://http://www.sumzan.ru/
15
людей, то имеет место широкая сфера контроля, которая дает в результате
плоскую структуру управления. При узкой сфере контроля можно говорить о
многоуровневой структуре. Поэтому большие организации с плоской
структурой имеют меньше уровней управления, чем организации
сопоставимого размера с многоуровневой структурой.
Регулярное воспроизведение таких видов деятельности, как
распределение заданий, руководство и координация действий сотрудников,
формирует структуру организации, а потенциальная возможность различных их
комбинаций объясняет различия организационных структур.
Среди всех типов организационных структур управления выделяются:
линейная, функциональная, линейно-функциональная, линейно-штабная и
дивизиональная структуры.
Наиболее простой, экономичной является линейная структура
управления, где каждый руководитель обеспечивает руководство
нижестоящими подразделениями по всем видам деятельности. (рис.1).
Рисунок 1 − Фрагмент линейной структуры.
Простота, экономичность, предельное единоначалие − бесспорные
достоинства этой структуры. Высокие требования к квалификации
руководителей, обуславливает то, что сейчас эта структура практически не
используется.
Начальник
подразделения
зам.начальника
Работник
Работник
зам.начальника
Работник