16
Функциональная структура аппарата управления значительно повышает
его эффективность, поскольку вместо универсальных менеджеров, которые
должны разбираться в выполнении всех функций, этим занимаются
высококвалифицированные специалисты (рис.2).
Рисунок 2 − Фрагмент функциональной структуры.
В этой структуре нарушен принцип единоначалия и затруднена
кооперация. Также как и линейная структура управления, функциональная
структура в настоящее время практически не используется.
Наиболее популярной и актуальной в настоящее время является линейно-
функциональная схема организации управления. Сегодня организационные
структуры управления администраций городов строятся по данной схеме, в их
основе лежит сочетание линейных (отраслевых) подразделений,
осуществляющих основные внешние функции организации (в данном случае −
муниципальные услуги), и функциональных подразделений, действующих
внутри организации и обеспечивающих ее работу (рис.3). Как видно на рисунке
линейно-функциональная структура −это ступенчатая иерархическая структура.
Эта структура способствует улучшению качества горизонтальных
коммуникаций. В ней линейные руководители являются единоначальниками.
Функциональные органы оказывают им помощь. Линейные руководители
низших ступеней административно не подчинены функциональным
начальник
заместитель
начальника по
персоналу
начальник
подразделения
1
начальник
подразделения
2
заместитель
начальника по
экономике
начальник
подразделения
3
17
руководителям высших ступеней управления. Для преодоления слабых сторон
линейно-функциональной структуры необходимо четко определять полномочия
и степень ответственности между линейными и функциональными
руководителями.
Рисунок 3 − Фрагмент линейно-функциональной структуры.
Результаты работы как руководителя, так и любой службы аппарата
управления, которую он возглавляет, оцениваются показателями,
характеризующими реализацию ими своих целей и задач.
Например, работа служб, осуществляющих управление персоналам,
используются такие параметры, как текучесть кадров, дисциплина труда и
другие. Соответственно строится и система материального поощрения,
ориентированная, прежде всего на достижение высоких показателей каждой
службой. При этом конечный результат работы организации в целом
становится как бы второстепенным, ибо считается, что все службы в той или
иной мере направлены на его достижение, что влечет за собой противоречия
между целями и результатом.
Многолетний опыт использования линейно-функциональных структур
управления показал, что они наиболее эффективны там, где аппарату
управления приходится выполнять множество рутинных, часто повторяющихся
процедур и операций при сравнительной стабильности управленческих задач и
функций: посредством жесткой системы связей обеспечивается чёткая работа
18
каждой подсистемы и организации в целом. В то же время, выявились и
существенные недостатки, среди которых, в первую очередь, отмечают
следующие: невосприимчивость к изменениям, особенно под воздействием
научно-технического и технологического прогресса; закостенелость системы
отношений между звеньями и работниками аппарата управления, обязанными
строго следовать правилам и процедурам; медленную передачу и переработку
информации из-за множества согласований (как по вертикали, так и по
горизонтали); замедление прогресса управленческих решений.
Недостатки линейно-функциональной структуры управления
усугубляются за счет таких условий хозяйствования, при которых допускается
несоответствие между ответственностью и полномочиями у руководителей
разных уровней и подразделений; превышаются нормы управляемости;
формируются нерациональные информационные потоки; чрезмерно
централизуется оперативное управление производством; не учитывается
специфика работы различных подразделений; отсутствуют необходимые при
этом типе структуры нормативные и регламентирующие документы.
При дополнении линейно-функциональной структуры штабным органом
образуется линейно-штабная организационная структура управления.
Линейно-штабная (штабная) структура управления также строится по
принципу функциональной специализации управленческого труда, однако
главной задачей здесь является координация действий функциональных служб
в штабах различных уровней и этим самым направление этих действий в
соответствии с общими интересами организации (рис.4).
19
Рисунок 4 − Фрагмент линейно-штабной структуры.
Штаб подчиняется линейному руководителю. Он не наделяется правом
принимать решения, а лишь выполняет функции совещательного органа,
готовящего проекты решений.
Главные достоинства рассматриваемой структуры управления
заключаются в значительном повышении эффективности использования
управленческого потенциала для решения экстренных задач.
Наиболее успешно рассматриваемая структура обеспечивает
оперативное решение неординарных задач, например, при ликвидации
последствий стихийных бедствий. Однако управленческие системы с линейно-
штабной структурой недостаточно эффективно решают новые задачи. Кроме
того, требуются дополнительные затраты на создание специальных советов,
коллегий, комиссий для координации и выработки решений.
Потребность в применении дивизиональной структуры, возникает в
связи с увеличением размеров предприятий, диверсификации их деятельности,
усложнением технологических процессов.
Дивизиональные структуры управления приводят к росту
иерархичности, т.е. вертикали управления. Они требуют формирования
промежуточных уровней менеджмента для координации работы отделений,
групп, дублирование функций управления на разных уровнях в конечном счете
приводит к росту затрат на содержание управленческого аппарата. Что
Директор
отдел
снабжения
отдел
производства
отдел сбыта
Штаб
директора
20
значительно усложняется процесс контроля за действиями новых структур.
Как видим, ни одна из рассмотренных структур не является
универсальной. Каждая организация должна сама должна определять
определить критерии использования управленческих структур с учетом
внешних и внутренних факторов. Позволит найти критерии их оптимального
использования лишь внимательный и вдумчивый анализ достоинств и
недостатков структур управления и опыт применения на практике.
Наглядное представление наиболее рациональной структуры
управления, отвечающей требованиям научного и технического развития, дает
таблица 1, отражающая зависимость между характеристиками управляющей
системы и формой ее построения.
Таблица 1
Сравнительная характеристика организационных структур
управления
№
Характеристика
структуры
Линейная
Линейно-
функциональная
Матричная
1
Принцип
единоначалия
Соблюдается
в наибольшей
степени
Соблюдается
Соблюдается не
полностью
2
Квалификацион
ные требования
к руководителю
Самые
высокие
Менее высокие,
чем в линейной
структуре
Менее высокие,
чем в линейно-
функциональной
структуре
3
Число уровней
иерархии
Самое
высокое
Высокое
Менее высокое,
чем в линейно-
функциональной
структуре
4
Функциональная
направленность
Слабая
Более
разнообразная,
чем в линейной
структуре
Более
разнообразная
чем в линейно-
функциональной
структуре
5
Адаптивность в
связи с
изменениями
цели
Никакой
Слабая
Адаптивность
допустима
6
Специализация
Никакой
Большая
Большая
7
Вертикальные
связи
Сильные
Менее сильные,
чем в линейной
структуре
Менее сильные,
чем в линейно-
функциональной
структуре
8
Горизонтальные
связи
Весьма
слабые
Более сильные,
чем в линейной
структуре
Сильные
21
Анализ и оценка положений о структурных подразделениях
администрации города по данному критерию показала, что в очень немногих
структурных подразделениях определены задачи и функции управленческого
содержания, т.е. влекущие за собой получение результатов деятельности
структурных подразделений и администрации как исполнительного органа
местного самоуправления. В основном задачи и функции структурных
подразделений администрации города сформулированы как задачи и функции
простых исполнителей, а не органов, осуществляющих муниципальное
управление в соответствующей отраслевой сфере. Кроме того, за редким
исключением задачи в положениях о структурных подразделениях не имеют
стратегической направленности на развитие города, а функции -
управленческого, прежде всего организующего и обеспечивающего,
содержания.
1.2 . Принципы, подходы и особенности формирования
организационной структуры органов местного самоуправления
Структуру можно сравнить с каркасом здания управленческой системы,
построенным для того, чтобы все протекающие в ней процессы осуществлялись
своевременно и качественно. Отсюда то внимание, которое руководители
организаций уделяют принципам и методам построения структур управления,
выбору их типов и видов, изучению тенденций изменения и оценкам
соответствия задачам организаций.
Формирование структуры местной администрации представляет собой
организационное закрепление тех или иных функций муниципального
управления за отдельными управленческими подразделениями и
должностными лицами.
«Организационная структура управления» − ключевое понятие теории
организации, тесно связанное с целями, функциями, процессом управления,
работой должностных лиц и распределением между ними полномочий. В
рамках этой структуры протекает весь управленческий процесс (движение
22
потоков информации и принятие управленческих решений), в котором
участвуют управленцы всех уровней, категорий и профессиональной
специализации.
Решение о выборе структуры организации практически всегда
принимается руководством высшего звена. В обязанности руководителей
низового и среднего управления входит помощь руководству высшего звена, и
предоставление необходимой информации.
В более крупных организациях при выборе структуры организации,
низовые звенья управления могут предлагать варианты структуры
подчиненных им подразделений, в соответствии с общей структурой
организации, выбранной высшим руководством. Выбор структуры
организации, по сути, является одной из важнейших задач для дальнейшего ее
функционирования.
Нельзя однозначно ответить на вопрос, какой способ лучше всего
подходит для построения структуры местной администрации. Однако
очевидно, что наилучшей организационной структурой считается та, которая
будет соответствовать размерам, динамизму, сложности и личному составу
организации.
В значительной мере организационная структура зависит и от того, как к
ее выбору относятся служащие, насколько они готовы идти на введение
нетрадиционных форм построения администрации, на инновации, какой тип
управленческой структуры они предпочтут.
Структура управления обеспечивает выполнение общих и конкретных
функций управления, она сохраняет вертикальные и горизонтальные связи и
разделение элементов управления.
Процесс формирования организационной структуры местной
администрации включает в себя, прежде всего, формулировку целей, задач и
функций, затем определение состава и места подразделений, разработку
соответствующих регламентирующих процедур и документов, их ресурсное
обеспечение (включая численность работающих). Важнейшим фактором,
23
влияющим на формирование организационной структуры, является норма
управляемости (диапазон управления).
При всем разнообразии организационных структур администраций,
действуют общие подходы к их построению. Один из самых перспективных -
системно-целевой подход, ориентируемый на конечные результаты.
При системно-целевом подходе создаются реальные условия для
индивидуализации процесса формирования организационной структуры
применительно к особенностям конкретного муниципального образования.
Важным становится не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без
решения которой реализация поставленных целей окажется неполной; найти
оптимальное для данных условий соотношение централизации и
децентрализации в принятии решений, обеспечив органическое сочетание
вертикали и горизонтали управления.
В муниципальном управлении выделяют еще два подхода к
построению структур местных администраций – это функциональный и
программно-целевой. Оба подхода, в той или иной степени, присущи каждому
муниципальному образованию, поэтому при построении структур местных
администраций они применяются в необходимой мере. Конечно, это создает
определенные сложности. Но именно учет всех приоритетов, функций, целей,
задач, ресурсов и ограничений позволяет проводить мероприятия по
оптимизации структур местных администраций.
При функциональном подходе выявляются функции, исполняемые
местными администрациями, и их структура формируется таким образом,
чтобы выполнение каждой из них обеспечивалось соответствующей
структурной единицей, но это не означает, что для выполнения функции
необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций, исходя из
компетенции муниципального образования, осуществляется их группировка по
отраслевому принципу: благоустройство, жилищное хозяйство, образование,
здравоохранение. Затем определяется принадлежность к одной сфере −
социальная, экономическая, социально-политическая. Результатом данной
24
деятельности и является оптимальная структура. Важно, чтобы все функции
были учтены, в то же время не происходило дублирования функций, и не
совмещались в одной структурной единице функции планирования и
исполнения и контроля.
Программно-целевой подход применяется при формировании
структуры, обеспечивающей реализацию программ и проектов развития
муниципальных образований как комплексных, так и целевых. Отличие этого
подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры
положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам,
способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные
программами и проектами развития, также учитывается динамика изменений в
процессе реализации программ и проектов.
В действительности не может существовать идеальных подходов к
построению муниципальных образований, в которых осуществляется
исключительно текущее управление или реализуются только программы и
проекты развития
При определении структуры местной администрации и распределении
полномочий должны быть учтены следующие принципы:
«- целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных
блоков;
- избежание дублирования и параллелизма;
- полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного
значения местной администрацией в целом;
- результативность, что предусматривает возможность оценки
(измерения) достигаемого результата работы;
- достаточность обеспечения, что предполагает предоставление
структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих
функциональных обязанностей в достаточном объеме материального,
правового, информационного и других видов обеспечения;
- системность и взаимосвязь с другими подразделениями, то есть учет
25
при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с
другими структурами;
- структурирование (детализация), то есть разделение функции
структурного подразделения на функции отдельных специалистов, которые
вменены им в виде должностных обязанностей;
- эффективность, что означает достижение обозначенной цели и
решение задач подразделения с наименьшими затратами;
- недопущение принципа создания структур «под людей»;
- унифицированный подход к формированию структур и определению
штатной численности органов местного самоуправления».
8
При проектировании организационных структур важно соблюдать ряд
важных правил их построения: направленность на достижение целей,
перспективность, способность к развитию (адаптивность), комплексность
индивидуализация и экономичность.
9
Рассмотрим эти правила более подробно.
Первое правило определяет, что «организационная структура должна
способствовать достижению целей управления муниципальным
образованием».
10
Обеспечивается данное правило с помощью установления
прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена
за достижение поставленных перед ним задач, их сбалансированности по
отношению к задачам вышестоящего уровня; взаимодействие и рациональное
разделение и кооперация между звеньями и уровнями управления.
С целью перспективности в организационной структуре необходимо
предусматривать блок стратегического управления, отделив его от блока
оперативного и текущего управления. Потому что решая вопросы оперативного
характера, органы местного самоуправления должны, одновременно проводить
работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим
8
Система муниципального управления: учебник для вузов / Под ред. В. Б. Зотова [Электронный
ресурс].-Режим доступа://http://www.sumzan.ru/
9
Там же
10
Емельянова Н.З. Основы построения организационных структур управления: учебное
пособие/Емельянова Н.З., Партыка Т.Л., Попов И.И. – М.:Форум:Инфра-М,2010-с.103