26
развитием муниципального образования. Достичь этого можно путем
разделения полномочий между представительным и исполнительным органами,
и созданием в организационной структуре администрации специальных
подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального
образования.
Необходимость развития организационной структуры можно объяснить
тенденцией постоянного изменения внешних условий, возможными
диспропорциями в системе муниципального управления. Достигается
способность к развитию путем периодического внесения изменений в
организационные структуры органов местного самоуправления, иногда
созданием временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).
При этом организационная структура должна быть достаточно эластичной,
способной принять корректирующие воздействия.
Правило комплексности требует, чтобы при построении
организационной структуры местной администрации в обязательном порядке
были обеспечены все традиционные этапы осуществления управленческой
деятельности от аналитического до принятия управленческого решения, от
постановки задачи до оценки результатов и исполнения решения.
При анализе структуры принцип комплексности требует исходить,
прежде всего, из целостности той или иной функции. Особенно это важно,
когда исполнение функции «разведено» по разным структурам. Не менее важно
для отраслевых структурных подразделений чтобы вопросы, отнесенные к
ведению того или иного структурного подразделения, носили максимально
завершенный характер.
Типовые организационные структуры могут использоваться лишь как
рекомендательные и ориентировочные. Формирование же определенной
организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных
особенностей конкретного муниципального образования. Как показывает
практика, отказ от унифицированных моделей, учет местных особенностей
дают положительные результаты.
27
Экономичность может достигаться различными мерами, в том числе за
счет введения специальных должностей, в функции которых входит анализ
разделения полномочий, механизации и автоматизации процессов управления с
целью их совершенствования, действующей организационной структуры,
оплаты труда муниципальных служащих. Организационная структура должна
обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса
муниципального управления, возможность получать необходимые результаты
самым экономичным путем..
Согласно классической теории организации структура организации
должна разрабатываться сверху вниз. Последовательность разработки
организационной структуры схожа с последовательностью элементов процесса
планирования. Вначале необходимо осуществить разделение организации на
широкие сферы, затем поставить конкретные задачи - подобно тому, как в
планировании сначала формулируются общие задачи, - а потом составляются
конкретные правила.
Мескон М.Х. представляет следующую последовательность действий:
1.Осуществляется деление организации по горизонтали на широкие
блоки, соответствующие важнейшим направлениям деятельности по
реализации стратегии. Решаются, какие виды деятельности должны
выполняться линейными подразделениями, а какие - штабными.
2.Устанавливаются соотношения полномочий различных должностей.
При этом руководство устанавливает цепь команд, если необходимо
производит дальнейшее деление на более мелкие организационные
подразделения, чтобы более эффективно использовать специализацию и
избежать перегрузки руководства.
3.Определяются должностные обязанности как совокупность
определенных задач и функций, и поручается их выполнение конкретным
лицам.
Деятельность по внесению изменений в организационную структуру
местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а
28
также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии
документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации)
и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих,
подготовка кадрового резерва) сопровождения..
1.3. Правовая основа деятельности органов местного самоуправления
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при
наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности
составляют основы местного самоуправления. Одной из таких важнейших
основ является правовая основа местного самоуправления.
Правовая основа местного самоуправления представляет собой систему
нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективное регулирование
вопросов организации и деятельности местного самоуправления в Российской
Федерации. Правовую основу местного самоуправления в Российской
Федерации составляют:
- Европейская хартия местного самоуправления;
- Конституция Российской Федерации;
- федеральные законы, акты Президента и Правительства Российской
Федерации − Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в
Российской Федерации»; Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции»;
- конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации —
Конституция Республики Крым, Закон Республики Крым от 16.09.2014 № 76-
ЗРК «О муниципальной службе в Республике Крым»;
- уставы и другие нормативные правовые акты муниципальных
образований, регулирующие вопросы организации и деятельности местного
самоуправления.
29
Европейская хартия местного самоуправления, являясь базовым
элементом правовой основы местного самоуправления в Российской
Федерации, устанавливает основные принципы и положения правового
регулирования местного самоуправления и минимально необходимые рамки по
составу и содержанию остальных элементов правовой основы: Конституции
Российской Федерации, федеральных законов по вопросам местного
самоуправления.
Конституция Российской Федерации как основной закон государства
занимает особое место в правовой основе местного самоуправления. В ней
устанавливаются основные принципы организации и деятельности местного
самоуправления в Российской Федерации, закрепляются общие принципы
построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей
системы местного самоуправления в Российской Федерации. Прежде всего,
согласно ст. 12 «в Российской Федерации признается и гарантируется местное
самоуправление». Конституция Российской Федерации содержит специальную
главу о местном самоуправлении из четырех статей (ст. 130−133), а, кроме того,
ряд положений содержится в ст. 8, 9, 15, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68
Конституции Российской Федерации.
Вместе с Конституцией Российской Федерации, Европейской хартией
местного самоуправления юридическую базу для регулирования местного
самоуправления субъектами Российской Федерации составляет также
Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», который занимает
основное место в системе федеральных законов. Федеральный Закон дает
перечень обязательных органов, входящих в структуру местного
самоуправления, которые в обязательном порядке должны быть в
муниципальном образовании, устанавливает порядок определения структуры
органов местного самоуправления, в случае создания новых муниципальных
образований и в случае их преобразования.
Важную роль в формировании правовой основы местного
30
самоуправления в Российской Федерации играют законы и иные нормативные
правовые акты субъектов Российской Федерации. Основываясь на федеральном
законодательстве о местном самоуправлении, они закрепляют основы
организации местного самоуправления на своей территории, принципы
взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления. Одним из основополагающих
законов Республики Крым является Закон Республики Крым «Об основах
местного самоуправления в Республике Крым».
Указом Главы Республики Крым от 05 сентября 2014 года № 253-У «Об
утверждении методических рекомендаций по формированию организационной
структуры местной администрации (исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования) в Республике Крым» разработаны методические
рекомендации для оказания практической помощи органам местного
самоуправления при формировании организационной структуры местной
администрации в Республике Крым.
Установленная организационная структура администрации должна быть
закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться
и любые изменения в структуре органов местного самоуправления. Устав
муниципального образования городской округ Керчь — это своеобразный свод
норм, регламентирующих жизнь муниципального образования. Юридическое
значение Устава состоит в том, что он является правовым актом, в котором
городское поселение закрепляет свой статус муниципального образования -
определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления,
порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права
на местное самоуправление.
Одним из основных документов, определяющим организацию
деятельности местной администрации, являются ее Правила внутреннего
распорядка, утверждаемые главой администрации.
Наряду с Правилами внутреннего трудового распорядка, важную роль в
организации ее деятельности играют нормативные документы,
31
регламентирующие деятельность отдельных структурных подразделений и
исполнителей. К их числу относятся положения о структурных подразделениях
и должностные инструкции работников.
Положения о структурных подразделениях предназначены для
нормативно-правовой регламентации деятельности подразделений,
распределения их функций, прав и ответственности в системе управления
администрацией. Положение о самостоятельном структурном подразделении
должно включать:
1.Общие положения − полное официальное и условное наименование;
статус подразделения; направления деятельности подразделения; нормативные
документы, регламентирующие деятельность данного подразделения.
2.Основные задачи − цели деятельности подразделения или проблемы,
которые призвано решать организация и которые определяют характер и
основные направления ее деятельности.
3.Функции − действия или виды работ, которые должна выполнять
организация для решения поставленных перед ней задач.
4.Права и обязанности − перечисление прав и обязанностей, которыми
наделяется организация в лице ее руководителя.
5.Руководство − руководящий состав (руководящие органы);
полномочия руководящего состава (руководящих органов) подразделения при
осуществлении управления и обеспечения.
6.Ответственность основных категорий работников подразделения −
виды дисциплинарной, административной и, при необходимости, уголовной
ответственности, которую может нести должностное лицо в случае
невыполнения своих обязанностей.
7.Контроль, проверка и ревизия деятельности − кем осуществляются
контроль, проверки и ревизии финансово-хозяйственной деятельности, их
периодичность или сроки, порядок представления итоговых документов.
8.Реорганизация и ликвидация − в каком порядке и кем осуществляется
реорганизация и ликвидация организации.
32
Должностные инструкции разрабатываются на основе положений о
структурных подразделениях и с учетом технологического и
квалификационного разделения труда. Должностные инструкции призваны
содействовать правильному подбору, расстановке и закреплению кадров,
повышению их профессиональной квалификации, совершенствованию
функционального и технологического разделения труда между руководителями
и специалистами. Они должны обеспечить целесообразную специализацию
работников, их четкое взаимодействие и достижение намеченных результатов.
Должностные инструкции используются также при оценке работы
муниципального служащего во время аттестации, при приеме граждан на
муниципальную службу.
Структура штатного расписания почти в точности повторяет структуру
самой организации, для нужд которой данное расписание разработано, по сути−
это перечень должностей сотрудников организации по подразделениям с
указанием размеров, соответствующих данным должностям, окладов. При этом
порядок перечисления структурных подразделений, а также должностей в них
определяется руководителем организации.
В штатных расписаниях регистрируется численный и
профессиональный состав исполнителей в разряде каждого структурного
подразделения аппарата управления.
Таким образом, в первой главе даны понятия местного самоуправления,
администрации и ее организационной структуры, указано, что процесс
формирования организационной структуры включает в себя формулировку
целей и задач, определение состава и место подразделений, их ресурсное
обеспечение (включая численность работающих), разработку
регламентирующих процедур, документов, положений, закрепляющих и
регулирующих формы, методы, процессы, которые осуществляются в
организационной системе управления. Исследованы существующие
организационные структуры, проанализированы их достоинства и недостатки.
Все, описанные выше структуры, имеют применение в России. Также проведен
33
анализ существующих подходов и принципов к формированию
организационной структуры органов местного самоуправления. Проведен
анализ нормативно-правовой базы, обеспечивающей эффективное
регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления
в Российской Федерации.
В заключение первого раздела можно сделать вывод, что
организационная структура является формой, в которой реализуется процесс
муниципального управления. Среди всех типов организационных структур
управления выделяются: линейная, функциональная, линейно-функциональная,
линейно-штабная и дивизиональная структуры. При всем разнообразии
организационных структур администраций, действуют общие подходы и
принципы и правила их построения.
Создание эффективно действующей структуры органов местного
самоуправления позволит приблизить власть к населению, повысит уровень
доверия населения к деятельности органов местного самоуправления, даст
возможность самостоятельно определять пути развития муниципального
образования, что в конечном итоге положительно скажется на социально-
экономической обстановке в муниципальном образовании
34
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ
АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ГОРОДСКОЙ ОКРУГ КЕРЧЬ
2.1.Структура и полномочия администрации муниципального образования
городской округ Керчь
Закон Республики Крым от 4 июня 2014 г. «О структуре и наименовании
органов местного самоуправления в Республике Крым, численности, сроках
полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов
муниципальных образований первого созыва в Республике Крым» утвердил
изменения в структуре органов муниципальных образований.
В структуру органов закон вносит представительный (законодательный)
орган, главу муниципального образования, местную администрацию,
контрольный орган и иные органы местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования. Причем наличие в структуре органов
местного самоуправления представительного органа, главы муниципального
образования, местной администрации является обязательным.
В системе муниципальных органов власти особое место занимает
администрация. Администрация города Керчи (администрация города) является
исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления,
наделенным уставом муниципального образования собственной компетенцией,
осуществляющим организационно-управленческие функции, направленные на
исполнение федеральных законов, законов Республики Крым и местных
нормативных актов.
Администрация города Керчь обладает правами юридического лица,
имеет печать, бланки с изображением герба города Керчи и своим
наименованием.
Администрацией города Керчи руководит глава администрации на
принципах единоначалия. Все исполнительные органы местного
самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава
администрации несет ответственность за деятельность структурных
35
подразделений администрации города, отраслевых органов, должностных и
иных лиц администрации. Статья 50 Устава муниципального образования
городской округ Керчь посвящена основным функциям главы администрации.
Глава администрации города назначается на должность по контракту,
заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы
администрации на срок, не превышающий 5 лет.
Глава подотчетен и подконтролен Керченскому городскому совету,
представляет городскому совету ежегодные отчеты о результатах своей
деятельности и деятельности администрации города.
Глава администрации имеет своих заместителей и руководителя аппарата,
которых назначает самостоятельно. Заместители главы администрации
руководят соответствующими направлениями обеспечения жизнедеятельности
всего городского округа Керчь. Распределение обязанностей между
заместителями устанавливается распоряжением главы администрации.
Структура администрации города утверждается Керченским городским
советом по представлению главы администрации города. Порядок
формирования, полномочия, основные вопросы организации деятельности и
взаимодействия администрации города Керчи определены Уставом города, что
соответствует требованиям федерального закона о местном самоуправлении
11
.
В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу
формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в
соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного
значения и распределением полномочий между органами местного
самоуправления, закрепленным в Уставе муниципального образования.
Выделяют следующие вопросы, которые входят в компетенцию местной
администрации:
«1) вопросы социально-экономического развития территории:
- экономическое планирование и осуществление экономической политики;
11
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации».ст. 34, п.3, ст.35, п.1, ст. 37, п.8, ст.44, п.1