14
Глава VIII Основного Закона Российской Федерации исчерпывающе
очерчивает контуры самостоятельного управления на местах, а статьи 130–
133 посвящены закреплению основных прав, присущих этой сфере. Эти
статьи разъясняют основные прерогативы самостоятельного управления на
местах, заключая в себе автономию для самостоятельного решения вопросов
местного значения, осуществления права собственности, использования и
управления муниципальными активами, а также участия в местном
самоопределении посредством таких механизмов, как референдумы,
избирательные процессы, и альтернативные формы представительства. Эти
мандаты находят свое выражение через посредство должным образом
избранных правительственных органов и вспомогательных местных
административных образований, тем самым создавая прочную основу для
реализации местной автономии и управления. [27, с. 144].
В нормах конституционного акта - Основного закона РФ заложена
необходимость уделять должное внимание историческому наследию и
обычаям коренных народов при выполнении функций самостоятельного
управления на местах. Жители муниципалитета наделены правом
самостоятельно выстраивать структурную архитектуру своего аппарата
местного управления. Изменения в муниципальных территориальных
демаркациях требуют участия жителей, тем самым сохраняя дух участия,
неотъемлемую часть местного самоопределения.
В соответствии с Конституцией РФ муниципалитеты обладают
полномочиями по формированию, утверждению и обеспечению исполнения
местных бюджетов, взиманию местных фискальных платежей, налогов и
сборов, поддержанию общественного порядка и решению различных других
вопросов местного значения. Хотя местным органам власти может быть
поручена передача определенных государственных полномочий и
сопутствующих материальных и финансовых ресурсов, необходимых для их
исполнения, окончательный надзор за их реализацией остается возложенным
на государственный аппарат. Конституционная основа закрепляет разумное
15
обращение к судебной защите в вопросах, касающихся самостоятельного
управления на местах, одновременно запрещая посягательства на
закрепленные в ней права и подтверждая право на компенсацию
дополнительных расходов, понесенных в результате государственных
решений.
По сути, местное самоуправление играет ключевую роль в качестве
одного из основополагающих институтов, лежащих в основе
конституционной основы Российской Федерации, воплощающего принципы
децентрализации, демократии участия и расширения местных полномочий в
рамках национального государственного устройства.
Социально устойчивый характер, присущий местному
самоуправлению, подчеркивается тем, что оно способствует прямому
участию граждан в процессах управления. Часть 2 статьи 3 Конституции
Российской Федерации определяет порядок осуществления власти как
непосредственно населением, так и через органы самостоятельного
управления на местах. Одновременно часть 2 статьи 2 подчеркивает право
собственности местных органов власти на муниципальное имущество, а
часть 2 статьи 9 разъясняет потенциал муниципальной собственности на
землю и природные ресурсы. Эти конституционные положения
демонстрируют сознательное соответствие между расширением прав и
возможностей людей и общинной собственностью на ресурсы, тем самым
закрепляя осуществление муниципальной власти в материальных активах.
[29, с. 148].
Логическая последовательность и целенаправленное намерение,
лежащие в основе этих норм, отражают понимание того, что консолидация
народной власти неразрывно переплетается с управлением муниципальными
активами, включая землю и другие природные ресурсы. Отметим, что таким
образом, материальной основой осуществления власти муниципальных
избирателей является коллективная собственность на муниципальную
собственность.
16
Статья 12 Основного Закона Российской Федерации, помещенная в эту
конституционную главу, придает особое значение местному
самоуправлению, закрепляя его признание и гарантии в национальных
рамках. Более того, он устанавливает принцип автономии самостоятельного
управления на местах в рамках общества, наделяя местные администрации
особыми полномочиями и прерогативами. Вместе с тем часть 2 статьи 15
Конституции возлагает на органы самостоятельного управления на местах
императив соответствия конституционным и правовым указам Российской
Федерации, тем самым определяя параметры осуществления
самостоятельного управления на местах.
Эти нормы, закрепленные в главе 1 Конституции Российской
Федерации, служат основой конституционной базы страны, закладывая
основу модели децентрализованного управления, преобладающей в
Российской Федерации. Отметим, что не менее важными выступают права и
свободы, закрепленные в главе 2 Конституции, которая подчеркивает
фундаментальные права, предоставляемые отдельным лицам и гражданам в
правовой архитектуре Российской Федерации.
Статья 18 Конституции Российской Федерации разъясняет, что
действия органов самостоятельного управления на местах неумолимо
определяются правами и свободами, предоставленными человеку и
гражданину. Таким образом, Конституция устанавливает симбиотическую
связь между личностью и местным самоуправлением, а также между правами
и свободами личности и деятельностью самостоятельного управления на
местах. В то же время самоуправление находит свою основу в правах и
свободах, присущих личности.
Более того, часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации
прямо предусматривает право граждан избирать и баллотироваться на
выборах в органы самостоятельного управления на местах наряду с правом
участвовать в референдумах. Это означает, что граждане обладают
прерогативой осуществлять власть посредством непосредственного и
17
немедленного выражения своей воли, а также брать на себя функции в
выборных органах. Кроме того, все наделенные избирательными правами
граждане оказывают свое влияние через избранных представительных
собраний местных органов власти и назначенных должностных лиц. [33, с.
55].
Эта конституционная нормативная база определяет способы прямого
выражения волеизъявления граждан и косвенного осуществления власти
через местные государственные органы. Статья 33 Конституции вводит
элемент прозрачности в деятельность органов самостоятельного управления
на местах, подтверждая право граждан подавать индивидуальные или
коллективные жалобы и петиции в такие органы.
Глава 8 Основного Закона РФ раскрывает сущность и обоснование
самостоятельного управления на местах. По аналогии с предыдущими
главами, в ней излагаются элементарные нормы и принципы, разъясняющие
концепцию самостоятельного управления на местах, его основополагающие
принципы, способы реализации, широту его деятельности, а также
прерогативы и гарантии, относящиеся к критическим вопросам.
Согласно части первой статьи 130 Конституции Российской
Федерации, основной задачей самостоятельного управления на местах
является решение важнейших региональных задач. При этом установлено,
что владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, как
это предусмотрено главой 1 Конституции Российской Федерации,
возлагаются на население. Примечательно, что пункт 2 указанной статьи
разъясняет порядок осуществления самостоятельного управления на местах.
В частности, первые две формы самостоятельного управления на местах,
перечисленные во втором абзаце статьи, включают референдумы, выборы и
другие прямые волеизъявления, а также образование выборных и
вспомогательных органов самостоятельного управления на местах. По сути,
механизм самостоятельного управления на местах находит свою
18
нормативную сферу в конституционных рамках Российской Федерации. [30,
с. 138].
В соответствии с частью 1 статьи 131 определяются территориальная
юрисдикция самостоятельного управления на местах и право граждан
устанавливать организационную структуру органов самостоятельного
управления на местах. В то же время пункт 2 той же статьи устанавливает
нормы, направленные на обеспечение стабильности муниципальных границ,
предписывая, чтобы изменения муниципальных границ зависели от
получения отзывов жителей.
Первостепенное значение имеет положение, закрепленное в статье 132
Основного Закона Российской Федерации. В первой части этой статьи
очерчены основные полномочия и сферы юрисдикции самостоятельного
управления на местах, которые имеют решающее значение для поддержания
самостоятельного управления на местах как целостного образования. Эта
статья наделяет местные органы власти прерогативой самостоятельно
управлять муниципальным имуществом, формировать, утверждать и
исполнять местные бюджеты, а также устанавливать местные налоги и
сборы. Такой подход не только дает местным властям возможность развивать
автономную экономическую основу, но также составляет основу
самостоятельного управления на местах.
Часть II статьи 131 Основного закона Российской Федерации
существенно расширяет круг деятельности органов самостоятельного
управления на местах, наделяя их отдельными государственными
вверенными полномочиями. Следовательно, эти организации наделены
полномочиями решать вопросы как национального, так и местного значения,
тем самым принимая на себя ключевую роль в сфере управления. Это
положение перекликается с настроениями, выраженными в статье 3 части 1
Европейской хартии самостоятельного управления на местах, которая
подчеркивает необходимость для местных властей регулировать
значительные сегменты предоставления государственных услуг и управлять
19
ими в соответствии с делегированными им обязанностями и местными
интересами.
Местные органы власти получают материальные и финансовые
ресурсы от государства для облегчения выполнения своих государственных
функций. Правовые и экономические основы самостоятельного управления
на местах разъяснены в статье 133. Согласно этому конституционному
положению, право на местное самоуправление в Российской Федерации
обеспечивается такими гарантиями, как обращение в суд, компенсация
дополнительных расходов, понесенных в результате этого.
правительственных решений и запрет посягательств на право
самостоятельного управления на местах. Основы самостоятельного
управления на местах определяются Конституцией Российской Федерации и
дополнительными федеральными законами.
Основной Закон Российской Федерации служит хранилищем
основополагающих принципов самостоятельного управления на местах. Ее
положения по своей сути являются гибкими, допускающими интеграцию
федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и других
нормативных правовых инструментов при формулировании
конституционных норм. Примером такой гибкости является пункт «н» части
I статьи 72, который наделяет Российскую Федерацию и ее субъекты
совместной юрисдикцией по установлению общих принципов
самостоятельного управления на местах.
В заключение отметим, что определение конституционных норм в
Российской Федерации включает в себя несколько отдельных категорий,
каждая из которых служит для определения и институционализации
структуры самостоятельного управления на местах. Эти категории можно
резюмировать следующим образом: [40, с. 101].
1) Обеспечение возможности создания структур самостоятельного
управления на местах на всей территории Российской Федерации.
20
2) Уточнение основных целей и функций органов самостоятельного
управления на местах.
3) Разработка нормативных механизмов регулирования организации и
деятельности органов самостоятельного управления на местах.
4) Создание экономической основы, необходимой для поддержки
инициатив самостоятельного управления на местах.
5) Определение территориальной юрисдикции и границ, в пределах
которых действует местное самоуправление.
6) Перечисление конкретных полномочий и сфер полномочий,
делегированных органам самостоятельного управления на местах.
7) Обеспечение правовых гарантий защиты автономии и прерогатив
самостоятельного управления на местах.
8) Подтверждение прав граждан на участие и формирование процессов
самостоятельного управления на местах, а также запрет любых посягательств
на эти права.
Формулирование и разработка этих норм закреплены в корпусе
федеральных нормативных правовых основ, законодательных актов
субъектов Российской Федерации, руководящих и регламентирующих
нормативных правовых актов, издаваемых органами самостоятельного
управления на местах.
Центральное место в реализации самостоятельного управления на
местах занимают муниципальные уставы, которые служат нормативными
правовыми инструментами, определяющими основополагающие принципы и
параметры деятельности муниципальных образований, осуществляющих
местное самоуправление. Действуя в соответствии с федеральным и
региональным законодательством, эти уставы закрепляют основные
положения, регулирующие деятельность органов муниципального
самоуправления. Муниципальный статут играет ключевую роль в качестве
кодифицированной основы, подобной мини-конституции в пределах
юрисдикции муниципалитета, определяющей права, полномочия и
21
механизмы участия граждан в процессах местного управления. Принятие
устава муниципального образования происходит либо через
представительный орган самостоятельного управления на местах, либо путем
прямого одобрения населением путем референдума с обязательной
государственной регистрацией, закрепляющей его правоспособность.
Устав муниципальной власти, как конституционный документ,
воплощает в себе всеобъемлющую основу, которая регулирует различные
аспекты жизни местного сообщества, определяя критерии, необходимые для
эффективного функционирования структур муниципального управления. Эти
критерии включают в себя:
1) Уточнение территориальных границ и демографического состава,
определяющего юрисдикцию муниципалитета.
2) Рассмотрение вопросов местного значения, относящихся к
компетенции управления муниципалитета.
3) Разработка условий, процедур и гарантий, способствующих прямому
участию граждан в решении местных проблем.
4) Конфигурация структурного состава, номенклатуры и полномочий
органов самостоятельного управления на местах.
5) Перечень типологий правовых инструментов, используемых
местными властями, а также процедур, регулирующих их принятие и
исполнение.
6) Определение механизмов, регулирующих отзыв, выражение
народного недоверия или досрочное прекращение полномочий избранных
органов самостоятельного управления на местах.
7) Установление методических указаний по организации и
предоставлению муниципальных услуг.
8) Создание экономической и финансовой основы, необходимой для
осуществления самостоятельного управления на местах, включая протоколы,
регулирующие владение, использование и распоряжение муниципальным
имуществом.
22
Устав муниципальной организации, выступая в качестве основы для
законодательной деятельности, обеспечивает основополагающую основу, на
которой структурируется и реализуется местное управление, предлагая
тонкую основу для регулирования муниципальных дел.
Муниципальные статуты, обладающие высочайшей юридической
эффективностью, определяют нормы, непосредственно провозглашаемые
органами самостоятельного управления на местах или консенсусом
сообщества, тем самым оказывая глубокое влияние на нормативную базу,
регулирующую муниципальное управление.
В конечном счете, эффективность организаций местной власти,
муниципального управления заключается в их способности решительно
вмешиваться в ключевые процессы, тем самым вызывая трансформационные
изменения в форме, характеристиках, характере и траектории развития, тем
самым реализуя весь свой потенциал.
1.2. Структура органов местного самоуправления
Термин «структура» передает идею о том, что учреждения
самостоятельного управления на местах действуют взаимозависимо,
коллективно решая важные местные проблемы, сохраняя при этом
организационную и функциональную связь между собой. Несмотря на это, в
правоохранительных кругах возникают проблемы с трактовкой
конституционного терминологического понятия «структура органов
самостоятельного управления на местах». Часть 1 статьи 130 Основного
Закона Российской Федерации утверждает, что формирование органов
самостоятельного управления на местах возложено на само население.
Структура органов самостоятельного управления на местах включает в
себя два ключевых измерения: во-первых, коллектив таких органов и
взаимоотношения между указанными субъектами; во-вторых, имеющееся их
внутреннее разграничение на управления, отделы, отделы, комитеты, группы
и родственные подразделения, а также отношения, связывающие их.
23
Неотъемлемой частью этой структуры является не только совокупность
органов самостоятельного управления на местах и динамика их
взаимоотношений, но и внутренний организационный состав отдельных
органов, компетенция должностных лиц, правовая база, регулирующая их
деятельность, а также распределение материальных и финансовых ресурсов.
Более того, данная структурная парадигма, как и структура органов
самостоятельного управления на местах, может охватывать субъекты,
обладающие характеристиками государственных институтов,
предназначенных для осуществления конкретных государственных
полномочий.
Ссылаясь на статью 131 Основного Закона Российской Федерации,
можно сделать вывод, что автономия, предоставленная населению в
определении структуры органов самостоятельного управления на местах,
предполагает его право выражать свою волю непосредственно или через
представительные органы. Однако заслуживают внимания механизмы
реализации права граждан на свое усмотрение определять такие структуры.
В частности, часть 3 статьи 55 Основного Закона Российской Федерации
предусматривает, что любое ограничение этого права может осуществляться
только на основании федерального законодательства и исключительно в той
мере, в какой это требуется и необходимо для защиты основ
конституционных принципов, нравственности, здоровья населения, прав и
законных, охраняемых интересов других лиц, а также национальная оборона
и государственная безопасность.
Состав органов самостоятельного управления на местах регулируется
уставом муниципального образования. Однако это не исключает разрешения
споров в случае отсутствия такого устава. Отметим, что право населения
самостоятельно назначать структуру органов самостоятельного управления
на местах закреплено как одно из конституционно гарантированных прав на
территории Российской Федерации.
[20, с. 20]