54
Результаты обследования ИКТ предназначены для получения
информации об уровне распространения навыков использования
современных информационных технологий населением, для проведения
межрегиональных и межстрановых сопоставлений, а также предоставления
данных в международные организации для расчета индексов и рейтингов
стран по уровню развития информационно-коммуникационных технологий.
Формирование агрегированных данных обследования ИКТ,
распространенных до генеральной совокупности, производится с
использованием базы микроданных по первичным и производным признакам
обследования и индивидуальных весов обследованных лиц.
На Рисунке 2.2 представлена диаграмма результатов опроса населения
с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и
информационных технологий и в формах фокус-групповых исследований
или социологических опросов по репрезентативным выборкам в 2023 году по
Жуковскому городскому округу Московской области.
Уровень удовлетворенности деятельностью главы муниципального образования
Уровень удовлетворенности деятельностью администрации муниципального образования
Уровень удовлетворенности деятельностью Совета депутатов муниципального образования
Уровень удовлетворенностью деятельностью органов местного самоуправления
Организацией транспортного обслуживания
Качеством автомобильных дорог
Жилищными услугами
Уровнем организации теплоснабжения (снабжением топлива)
Уровнем организации водоснабжением (водоотведением)
Уровнем организации электроснабжения
Уровнем организации газоснабжения
32%
33%
28%
31%
55%
48%
74%
74%
59%
87%
74%
Рисунок 2.2 - Диаграмма результатов опроса населения с использованием
55
информационно-телекоммуникационных сетей и информационных
технологий и в формах фокус-групповых исследований или социологических
опросов по репрезентативным выборкам в 2023 году по Жуковскому
городскому округу Московской области
Таким образом, показатели диаграммы позволяют определить
положительную и в тоже время отрицательную динамику, которые в свою
очередь позволяют оценить уровень деятельности муниципального
образования – Жуковского городского округа Московской области.
Вывод по второй главе.
Структуру органов местного самоуправления составляют Совет
депутатов городского округа (представительный орган муниципального
образования), глава городского округа, администрация городского округа
(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),
контрольно-счетная палата городского округа, обладающие собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения. Администрацией
Жуковского городского округа руководит глава Жуковского городского
округа на принципах единоначалия - Аубакиров Борис Евгеньевич.
Отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации
городского округа осуществляют исполнительно-распорядительные функции
в пределах полномочий, определенных положениями о них. Руководители
указанных отраслевых (функциональных) и территориальных органов
издают в пределах своих полномочий, установленных соответствующими
положениями об этих органах, приказы и распоряжения, представляют главе
Жуковского городского округа отчет о своей деятельности. На традиционном
заседании Высшего совета под руководством губернатора Московской
области Воробьева А.Ю. были подведены итоги «Рейтинга-45». Он отражает
качество работы органов местного самоуправления, направленное на
достижение целевых показателей развития региона в 2023 году. По
56
сравнению с прошлым годом Жуковский городской округ Московской
области улучшил показатели на 18 позиций.
57
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ
СТРУКТУРЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ
3.1. Проблемы структуры и организации деятельности местной
администрации
Распределение полномочий является фундаментальным аспектом
управления внутри любого публичного образования, оказывая глубокое
влияние на основы его деятельности. В рамках отечественного правового
дискурса данный вопрос приобретает повышенное значение, усугубляемое
проблемой согласования принципа разделения властей, закрепленного в
статье 10 Конституции Российской Федерации об организации системы
функционирования государственной власти, с областью его применения. в
муниципальную общественную сферу. Несмотря на включение в ст. 3 ст. 132
Конституции, которая подчеркивает единство российской системы ветвей и
вертикали государственной власти, этот принцип сталкивается с
уникальными проблемами при экстраполяции на муниципальный уровень,
что поднимает вопросы относительно теоретической основы этой
конструкции.
Расхождение между структурой муниципальной публичной власти и ее
единой организационной структурой, предписанной конституцией,
подчеркивает необходимость тщательного научного изучения этой
теоретической структуры. Уместно признать, что отсутствие традиционного
разделения государственной власти на уровне города не было опровергнуто
академическими и юридическими сообществами ни внутри страны, ни за
рубежом. Скорее, современная правовая реальность признает
муниципальную власть неотъемлемым компонентом более широкой системы
публичной власти, основанной на функциональном единстве
государственной и муниципальной власти, что подтверждено
Конституционным Судом Российской Федерации. Это подчеркивает
необходимость изучения современных механизмов распределения
полномочий между основными органами государственной власти в городе,
58
которые служат основополагающим элементом в концептуализации
разделения труда между муниципальными образованиями.
Эти механизмы должны придерживаться принципов, способствующих
консолидации и справедливому распределению муниципальных полномочий,
избегая ненужной концентрации в конкретных субъектах и предотвращая
конфликты, возникающие из-за пересечения полномочий. Кроме того,
разработка принципов разделения муниципальных полномочий требует
совершенствования процедур посредничества в системе самостоятельного
управления на местах, направленных на предупреждение и разрешение
возникающих конфликтов компетенции.
В рамках данного исследования основное внимание уделяется не
обсуждению абстрактной применимости принципа разделения властей к
системам самостоятельного управления на местах, а, скорее, углублению в
тонкости разделения властей внутри этих систем. В настоящее время местное
самоуправление в России характеризуется множеством субъектов, на
которые возложены функции управления. К сожалению, наблюдается
существенное отклонение от нормативных положений, изложенных в статье
1 Федерального закона под номером № 131-ФЗ, определяющей условия
самостоятельного управления на местах. Следовательно, широкий спектр
проблем местного значения остается нерешенным непосредственно
населением или местными органами власти и должностными лицами,
действующими на городских территориях.
Учитывая эту ситуацию и то значение, которое отводится
представительным и исполнительным органам в рамках самостоятельного
управления на местах, становится необходимым подчеркнуть центральную
роль включения разделения муниципальных полномочий в правовую базу,
регулирующую консолидацию и распределение таких полномочий между
этими образованиями. Не менее важным является создание надежных
правовых механизмов для надзора и противодействия неоправданным
действиям и решениям с их стороны.
59
Современная нормативная трактовка разделения муниципальных
полномочий во многом опирается на положения, изложенные в Европейской
Хартии самостоятельного управления на местах 1985 года, а также на
мандаты, определенные Федеральным законом под номером № 131-ФЗ. Эти
правовые рамки разграничивают распределение полномочий между
представительными органами и подчиненными им исполнительными
органами в системе самостоятельного управления на местах, определяя
контуры динамики муниципального управления.
Кроме того, уместно подчеркнуть проблему кадрового потенциала
Жуковской столичной администрации Московской области, где сохраняются
различные проблемы:
1. Заметно не уделяется внимания аттестации муниципального
персонала, что подрывает усилия по поддержанию профессиональных
стандартов.
2. Преобладание сотрудников старшего возраста на руководящих
должностях в сочетании с менее привлекательными перспективами для
молодых людей усугубляет проблемы старения рабочей силы.
3. Недостаточное финансирование, выделяемое на развитие программ
повышения квалификации и инициатив по развитию человеческих ресурсов,
еще больше усугубляет проблему.
4. Ожидания карьерного роста среди вновь принятых на работу
муниципальных служащих остаются неудовлетворенными, что приводит к
потенциальному разочарованию и истощению кадров.
5. Недостаточные возможности карьерного роста препятствуют
профессиональному развитию муниципальных служащих.
6. Ограниченные возможности конкуренции за должности
муниципальной службы, особенно на узкоспециализированные должности,
создают серьезные проблемы.
60
7. Недостаток комплексной информации о рынке труда и
административных вакансиях препятствует эффективным усилиям по
привлечению талантов.
8. Существующая система подготовки, переподготовки и непрерывного
развития муниципальных кадров имеет ряд недостатков, в том числе
устаревшие программы обучения, сокращенные сроки обучения, нехватку
квалифицированных специалистов по обучению.
9. Ограничения, налагаемые муниципальными директивами на выбор
учебных организаций и количество сотрудников, имеющих право на
обучение в течение установленного периода, еще больше затрудняют
инициативы по развитию рабочей силы.
3.2. Рекомендации по совершенствованию структуры и организации
деятельности местной администрации
Для совершенствования организационной структуры администрации
муниципального образования Ногинский район использованы методы
структуризации целей и метод организационного моделирования, в
частности, графические модели оргструктуры.
Основным средством совершенствования организационной структуры
в данном примере является использование аутсорсинга. Рассмотрим это
понятие более подробно. Аутсорсинг это:
- форма контрактных отношений, при которой источник или
первопричина процессов, осуществляемых в организации, выносится во
внешнюю среду. Иными словами, аутсорсинг означает использование
внешнего источника для обеспечения недостающих ресурсов;
- передача компанией своей деятельности (процесса) или его части
другим лицам или сторонним организациям (субподрядчику);
- это решение, принимаемое непосредственно руководителем
предприятия и непосредственно связанное с организационными вопросами, о
передаче каких либо бизнес-функций или частей бизнес-процесса
61
предприятия стороннему подрядчику. Аутсорсинг заключается в
рассредоточении основных, выполняемых функций фирмой. Последняя на
себя берет ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с
наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими
субъектами.
Основные цели использования аутсорсинга:
- снижение издержек;
- высвобождение собственных ресурсов;
- повышение качества выполняемых процессов.
Отношения аутсорсинга характеризуются следующими основными
особенностями:
- отношения аутсорсинга строятся на основе договора - аутсорсинг
определяется как практика планирования, управления и реализации
определенных видов работ сторонней организацией в соответствии с
условиями договора;
- аутсорсинг – это постоянное сотрудничество на основе контрактных
отношений;
- передача выполнения отдельных видов работ сторонней организации
осуществляется на длительный срок;
- аутсорсинг имеет место только в тех случаях, когда речь идет о
передаче внешнему подрядчику тех видов работ, которые могли бы
осуществляться внутри самой организации.
На сегодняшний день распространен бухгалтерский и ИТ-аутсорсинг,
т.е. организации не имеют в штате бухгалтеров и ИТ-специалистов, а
прибегают к услугам специализированных организаций; сотрудничество
осуществляется на постоянной основе.
Преобразовать организационную структуру администрации таким
образом, чтобы сократить расходы и увеличить доходную часть бюджета, не
допустив при этом сокращений, можно с помощью аутсорсинга –
использование стандартной схемы, при которой часть непрофильных
62
функций передается сторонней организации, не подходит, т.к. она не
способствует увеличению доходной части бюджета и предполагает
сокращение сотрудников. Для достижения поставленной цели необходимо
создать муниципальные предприятия, специализирующиеся на определенном
виде услуг (ИТ-обслуживание, бухгалтерия), которые будут предоставлять
данные услуги как администрации, так и другим организациям города на
основе договора. В результате, сотрудники как специализированных отделов,
так и находящиеся в штате отдельных юридических лиц (Отдел культуры,
образования и т.д.), будут переведены во вновь созданные муниципальные
предприятия, что позволит администрации сэкономить на заработной плате и
выплатах в государственные внебюджетные фонды; одновременно часть
прибыли предприятий будет передана в муниципальный бюджет.
Достоинства:
- сокращение числа подразделений, что упрощает организационную
структуру;
- уменьшение затрат на заработную плату и выплаты в фонды
пенсионного, медицинского и социального страхования;
- создаются новые муниципальные предприятия, способные приносить
доход в бюджет;
- данный метод не увеличивает уровень безработицы, т.к. сотрудники
ликвидированных отделов будут задействованы во вновь созданных
предприятиях;
- часть специалистов в сфере экономики и бухгалтерского учета и
специалисты ИТ будут переведены во вновь созданные предприятия, что
значительно упростит структуру данных отделов.
Недостатки: достаточно сложен в реализации.
Введен ряд правовых мер с целью повышения эффективности
функционирующего принципа разделения властей в муниципалитетах.
63
Очевидно, что положения Муниципального права предлагают несколько
противоречивый механизм осуществления и реализации принципа
разделения властей в муниципалитетах, хотя и частично реализованного на
практике. Следовательно, необходимо срочно уделить внимание устранению
этого несоответствия и соответствующему совершенствованию правовой
базы.
Система муниципального управления имеет определенные
отличительные характеристики по сравнению с системой государственной
власти, но при этом сохраняет единый общественный характер, как это
предусмотрено Конституцией. В свете этого можно предложить ряд
рекомендаций по дополнению действующего Закона о муниципалитетах,
обеспечивающих последовательную реализацию анализируемых принципов
в рамках муниципального нормативного регулирования.
Прежде всего, для облегчения реализации принципа децентрализации
муниципального управления в рамках российского законодательства
необходимо стремиться к минимизации закрепления «общих» полномочий
органов самостоятельного управления на местах в отраслевых федеральных
законах. Крайне важно, чтобы нормативные акты четко разграничивали
полномочия органов самостоятельного управления на местах, подчеркивая
муниципальные полномочия, присущие представительным или
распорядительным органам.
Во-вторых, на федеральном уровне существует острая необходимость
выяснения критериев разделения полномочий между представительными и
исполнительными органами самостоятельного управления на местах, тем
самым обеспечивая комплексную реализацию принципа разделения
полномочий внутри самостоятельного управления на местах.
В-третьих, использование неоднозначных юридических формулировок
для определения ключевых вопросов местного значения, таких как «создание
условий для...» или «участие в...», создает проблемы в точном определении
ответственных муниципальных органов, на которые возложено выполнение