24
Отметим, что в случае отсутствия у МО, муниципального образования
устава представительный орган, уполномоченный выступать в защиту
населения и принимать решения от его имени в пределах муниципального
образования, сохраняет за собой право определять структурный состав
органов самостоятельного управления на местах своими постановлениями.
Нереализация желания населения определять такие структуры напрямую или
через представительный орган самостоятельного управления на местах
может привести к временному формированию органов самостоятельного
управления на местах. Эти органы создаются в соответствии с ранее
существовавшими нормативно-правовыми актами, хотя и с оговоркой, что их
действие не противоречит законодательству Российской Федерации.
В процессе структурирования муниципальных органов
самостоятельного управления на местах, будь то посредством местных
референдумов (общественных собраний) или через представительные органы
самостоятельного управления на местах, рассматриваются несколько
аспектов:
1) Перечень и номенклатура органов самостоятельного управления на
местах.
2) Избирательные процедуры назначения главы самостоятельного
управления на местах и разграничения его полномочий.
Изменение структуры органов самостоятельного управления на местах
влечет за собой внесение изменений в устав муниципальной территории,
образования. Важно отметить, что решение органа, относимого к
представительному, касаемо изменении структуры органов самостоятельного
управления на местах вступает в силу только по истечении срока
полномочий действующего муниципального совета, утвердившего это
решение.
В сценариях возникновения вновь созданного муниципального
образования или трансформации существующего в пределах
межпоселенческой территории определение структуры органов
25
самостоятельного управления на местах остается за населением посредством
местного референдума, слушаний (или схода граждан для МО,
муниципальных образований с населением менее 100 человек) или
посредством предложений, внесенных представительным органом
муниципального совета и закрепленных в его уставе.
Органы вертикали государственной власти территории-субъекта
Российской Федерации при получении соответствующей инициативы
организуют местный референдум или собрание граждан для выяснения
позиции населения по определению структуры органов самостоятельного
управления на местах в составе вновь образованного МО - муниципального
образования, регулируя тем самым жизнь населения. самовыражения и
управления формирующимся муниципальным образованием. [24, с. 91]
После вступления в силу Закона органы вертикали государственной
власти территорий-субъектов Российской Федерации в месячный срок
обязаны провести местные референдумы или собрания граждан для принятия
решения о структуре органов самостоятельного управления на местах вновь
образованных муниципальных образований. В соответствии с законами
субъектов Российской Федерации о границах муниципальных образований
предлагается созвать местный референдум или собрание граждан, требующее
участия не менее 3 процентов от общего числа избирателей муниципального
образования. Это предполагает организацию сбора подписей граждан и
последующее представление их в территориальную избирательную
комиссию соответствующей территории-субъекта Российской Федерации в
полном соответствии с федеральными законами о референдуме.
На Избирательную комиссию (ТИК) субъекта Российской Федерации
возлагается проверка подлинности собранных подписей, назначение
местного референдума или собрания граждан, а также осуществление иных
предусмотренных полномочий. Проведение местных референдумов или
собраний граждан соответствует федеральным законам. Обязанности по
организационному и материальному обеспечению данных мероприятий
26
относятся к ведению исполнительных органов государственной власти
соответствующих субъектов Российской Федерации.
В случаях, когда не предусмотрена возможность инициирования
гражданами местных референдумов и собраний, структура органов
самостоятельного управления на местах определяется представительными
органами вновь образованных муниципальных образований после выборов.
Примечательно, что финансирование содержания местных
административных органов осуществляется исключительно за счет доходов
бюджета соответствующего муниципалитета.
В структуру самостоятельного управления на местах входят
представительный орган муниципалитета, глава муниципалитета, местный
исполнительный орган (непосредственный распорядительный орган
муниципалитета), контрольно-счетный орган муниципалитета, а также
другие органы и визбираемые должностные лица. Отметим, что должностные
лица местных органов власти уполномочены решать местные вопросы, как
это указано в уставе муниципалитета.
Рисунок 1.1 – Структура местного самоуправления в Российской Федерации
Порядок формирования органов самостоятельного управления на
местах, в том числе их полномочия, срок полномочий, обязанности,
Иные органы и
должностные лица
Контрольный
орган
муниципального
о
б
р
а
з
о
в
а
н
и
я
Местная
администрация
Представительный
орган
муниципального
о
б
р
а
з
о
в
а
н
и
я
Глава
муниципального
образования
Органы местного самоуправления
27
ответственность и другие организационные аспекты, определяются уставным
документом муниципального образования. Номенклатура представительных
органов самостоятельного управления на местах, главы самостоятельного
управления на местах и местных исполнительных органов (исполнительного
и распорядительного органа самостоятельного управления на местах)
определяется законодательством субъектов Российской Федерации с учетом
во внимание исторические традиции и другие соответствующие факторы [29,
с. 108].
Учитывая, что местное самоуправление представляет власть народа,
осуществляемую либо напрямую, либо через представителей, создание
неизбираемых местных администраций должно в некоторой степени
соответствовать воле населения. Представляется, что только органы или
должностные лица, сформированные посредством процессов, отражающих
волю народа, такие как представительные органы и главы муниципалитетов,
могут считаться неизбираемыми органами, участвующими в решении
важных местных проблем.
Традиционно эти организации рассматриваются как коллегиальные
органы; однако ни Конституция Российской Федерации, ни предыдущее
определение не налагают такого ограничения. Признано, что органы
самостоятельного управления на местах могут быть как коллегиальными, так
и институциональными. Такое толкование согласуется с позицией
Конституционного Суда РФ, который подтвердил, что должностные лица
самостоятельного управления на местах в зависимости от их полномочий
могут также выполнять функции органов самостоятельного управления на
местах.
Важно отметить, что органы самостоятельного управления на местах,
независимо от того, избираются они или нет, не назначаются «сверху», и их
состав не должен быть синхронизирован с составом органов власти. Местные
органы власти действуют независимо от системы государственных
учреждений. Участие органов, относимых к государственной власти и их
28
персонала в формировании органов самостоятельного управления на местах,
а также в назначении специалиста на должность и освобождении
специалистов от должностей, в том числе и должностных лиц
самостоятельного управления на местах допускается только в порядке,
предусмотренном соответствующими положениями Федерального закона
«Об общих принципах организации самоуправления на местах» [21, с. 225].
Важно признать, что различие между правом голоса и правом
воздерживаться от голосования в органах самостоятельного управления на
местах основано исключительно на процессе их формирования. Это
несоответствие не дает полного понимания функций и целей местного
управления.
По существу эти органы можно разделить на представительные органы,
исполнительные органы и другие субъекты. Представительные органы в
зависимости от своей роли берут на себя организационные и
законодательные функции. Они формулируют и формируют интересы
жителей муниципалитета, разрабатывая решения, определяющие траекторию
развития муниципалитета. Эти стратегические решения требуют реализации,
которая находится в компетенции исполнительного органа, независимо от
того, избран он или нет. Примечательно, что муниципалитет может иметь
только один представительный орган. Определяющей характеристикой
представительного органа является его статус выборного органа,
объединяющего местных жителей и дающего им возможность решать
важнейшие вопросы, затрагивающие их жизнь. Помимо представительных
органов, в муниципалитете могут быть созданы дополнительные
коллегиальные органы для выполнения конкретных функций
самоуправления, однако по закону они не могут брать на себя функции,
возложенные на представительные органы.
Органы самостоятельного управления на местах могут быть
дополнительно классифицированы в зависимости от объема их полномочий:
наделенные общими или специализированными полномочиями. Общие
29
полномочия охватывают решение широкого спектра вопросов, не
ограничивающихся определенной территорией, тогда как
специализированные полномочия сосредоточены на управлении делами
конкретного региона. К первому относятся главы представительных органов,
муниципалитетов и местных администраций, а ко второму – местные
административные органы, избирательные комиссии, департаменты,
управления, комитеты и службы.
В местном эшелоне власти принцип разделения (ветви) властей
формально не соблюдается; однако каждый орган исполнительной или
представительной власти должен действовать таким образом, чтобы не
дублировать функции других. Муниципальные образования наделены
законом полномочиями решать вопросы местного значения в соответствии со
своими уставами. Эти полномочия являются прочными и
последовательными, закрепленными в нормативно-правовой базе
самостоятельного управления на местах.
Дополнительным критерием классификации органов самостоятельного
управления на местах являются особенности их принятия решений, которые
можно отнести к коллегиальным и однопартийным. Очевидно, что
представительные органы не должны действовать как однопартийные
образования; их основная цель – объединить интересы различных групп
граждан, которые они представляют. Учитывая, что ни один представитель
не может отражать точку зрения всех граждан, решения в представительных
органах принимаются коллегиально от имени всего населения. Такой режим
работы напрямую продиктован серьезностью принимаемых решений:
представительные органы выносят решения по наиболее важным вопросам
муниципалитета. [37, с. 17]
Эффективность и целесообразность решения административных
вопросов и контроля за управлением городским хозяйством повышаются,
когда отдельные участники, руководствуясь опытом, принимают на себя
личную ответственность за свои действия в рамках единой командной
30
структуры. Тем не менее, даже в административных сферах принятие важных
решений может предполагать участие коллегиальных органов. Эти органы
созываются как собрания местной администрации под председательством
главы местной администрации.
Что касается советов самостоятельного управления на местах, то их
формирование на основе избирательных мандатов не означает, что
представители избираются одновременно по единой процедуре. Члены таких
органов (например, депутаты, представители, советники) могут проходить
частичные выборы, при этом, например, половина членов избирается каждые
два года, каждый из которых служит на четырехлетний срок. Кроме того, для
одного и того же избирательного органа могут быть введены разные
избирательные системы, например, разделение муниципалитета на
избирательные округа с разным количеством мандатов. Включение в состав
выборного органа лиц, избранных от всего населения муниципалитета, не
противоречит его статусу. Однако это разнообразие ограничено законом, и
обеспечение избирательных прав граждан должно быть должным образом
закреплено в местном законодательстве, постановлениях и других
муниципальных постановлениях.
1.3. Показатели и критерии оценки эффективности муниципального
управления
Когда местные органы власти сталкиваются с трудностями в
увеличении бюджетных доходов, а открытое сокращение расходов
неприемлемо для общества, первостепенная задача смещается в сторону
сдерживания расходов за счет повышения эффективности управления. Этот
путь по своей сути труден, требует согласованных усилий и бдительности, а
результаты часто проявляются с запозданием и могут быть преходящими.
Тем не менее, эти усилия являются обязательными для местных
администраций и требуют постоянного контроля.
31
Необходимость тщательного анализа эффективности взаимодействия и
муниципального управления возникает, когда устанавливаются заранее
определенные контрольные показатели, а полученные данные
сопоставляются с ними. Такие усилия требуют тщательного выбора
показателей эффективности. Неправильное использование метрик может
привести к сценариям, в которых благодаря человеческим манипуляциям
исполнители создают иллюзию повышенной эффективности, в то время как
на самом деле показатели могут стагнировать или регрессировать.
Теоретически комплексная оценка должна охватывать фундаментальные
показатели в экологической, экономической и социальной сферах, отражая
степень благоприятных изменений в них. [31, с. 31]
Рекомендуется классифицировать критерии эффективности процесса
муниципального управления, сгруппировав их по следующим признакам:
1. Общественные:
a) Городское развитие и благоустройство;
б) Сохранение здоровья населения и общественного здоровья;
в) Повышение уровня благосостояния;
г) Содействие демографической стабильности и росту;
д) Повышение образовательных стандартов и воспитание населения и
граждан МО.
2. Экономические:
a) Финансовые механизмы и источники финансирования;
б) Практики экологической устойчивости;
в) Модуляция стандартов потребления;
г) Политика, способствующая федеральному сотрудничеству для
повышения уровня и динамики развития.
3. Природоохранные и экологические:
a) Омоложение сельских районов через аграрные инициативы;
б) Рациональное и рачительное использование земельных угодий и
ресурсов;
32
в) Сохранение прибрежных и морских зон;
г) охрана водных ресурсов и повышение их качества.
4. Институциональные индикаторы и показатели:
a) Надзор за планированием управления для обеспечения
стабильности района;
б) Общенациональные, федеральные, территориальные и
региональные механизмы сотрудничества для наращивания муниципального
потенциала;
в) Федеральные, территориальные и региональные
институциональные рамки;
г) Нормативно-правовые механизмы на федеральном и региональном
уровнях;
д) Распространение информации, способствующей принятию
решений;
е) Усиление центральной демографической роли.
Важно признать, что перечисленные показатели не являются
исчерпывающими. Кроме того, группировка критериев может облегчить
выявление взаимосвязи между динамичными и статичными показателями.
Таблица 1.2 – Критерии эффективности муниципального управления
№ Критерий Характеристика
1 Движущей силы Описывает деятельность и процессы, которые могут оказать
положительное или отрицательное влияние на эффективность
устойчивого управления муниципалитетом.
2 Состояния Описывает устойчивое развитие конкретного региона в
определенный момент времени.
3 Реагирования Предлагает реакцию и выбор политики на изменения в
характеристиках муниципального управления.
При рассмотрении лонгитюдного анализа эффективности
муниципалитета можно различить закономерности улучшения или снижения
с течением времени, тем самым способствуя более детальному пониманию
преобладающих обстоятельств. Посредством тщательной оценки конкретных
33
аспектов муниципального управления соответствующие должностные лица и
соответствующие органы власти получают возможность определить точки,
требующие внимания, и наметить соответствующие направления действий,
соизмеримые с требованиями нынешнего контекста. Более того, такой анализ
помогает выяснить, связаны ли наблюдаемые улучшения или ухудшения
результатов с применением обозначенных методологий и парадигм
управления.
Традиционно оценка эффективности муниципалитета проводится в
контексте достижения целей в рамках отдельных сфер муниципальной
юрисдикции, обеспечивая основу для разработки показателей эффективности
и определения приоритетных областей для вмешательства самостоятельного
управления на местах. Понятие муниципальной эффективности предполагает
соответствие между деятельностью местной администрации и улучшением
или ухудшением различных аспектов общественной жизни, тем самым
подчеркивая актуальность оценок, основанных на результатах работы, в
оценке управления. Эта концептуальная основа подчеркивает необходимость
согласования административных действий с необходимостью повышения
качества жизни в городских районах.
С методологической точки зрения опросы общественного мнения
представляют собой действенное средство измерения удовлетворенности
населения различными аспектами муниципального управления, тем самым
позволяя понять общественные настроения и потенциальные области
недовольства. Более того, такие механизмы мониторинга служат двойной
цели, способствуя выявлению неблагоприятных последствий, вытекающих из
правительственных инициатив, и путем выявления возникающих
потребностей, потребностей или недовольства внутри структуры сообщества.
Для проведения сравнительных оценок и детального анализа
эффективности рациональности муниципального управления становится
обязательным классифицировать показатели эффективности на основе
территориальных соображений, демографических характеристик (таких как