4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................ 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ
ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ.. 9
1.1 Понятие и функции местной администрации ................................................... 9
1.2 Содержание организационной структуры местной администрации ............. 24
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ МЕСТНОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
НОВОМИХАЙЛОВСКОЕ ГОРОДСКОЕ ПОСЕЛЕНИЕ .............................. 43
2.1 Характеристика деятельности Администрации МО Новомихайловского
городского поселения ............................................................................................ 43
2.2. Исследование организационной структуры Администрации МО
Новомихайловского городского поселения .......................................................... 49
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННОЙ
СТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
НОВОМИХАЙЛОВСКОГО ГОРОДСКОГО ПОСЕЛЕНИЯ ........................ 58
3.1 Разработка предложений по совершенствованию организационной
структуры МО Новомихайловского городского поселения ................................ 58
3.2 Оценка эффективности предложенных мероприятий .................................... 70
ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................... 72
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ....................................... 78
ПРИЛОЖЕНИЯ ................................................................................................... 85
5
ВВЕДЕНИЕ
Ключевую роль в системе органов местного самоуправления играет
местная администрация, деятельность которой в значительной мере определяет
эффективность функционирования социально-экономической системы города.
В свою очередь, одним из факторов, влияющих на эффективность работы
местной администрации, является ее организационная структура.
Местная администрация как элемент структуры в системе
местногосамоуправления является ключевым звеном, поскольку через
делегированныеей полномочия она занимается исполнительно-
распорядительнойдеятельностью на территории муниципального образования.
Однако важноотметить, что в настоящее время правовой статус местной
администрациимуниципального образования на законодательном уровне
урегулирован не вполной мере, так как в законе не определены ни направления
деятельности, никруг вопросов, которые данный орган уполномочен решать.
На данном этапе развития, в соответствии со стратегическими целями
государства и условиями социально-экономической среды, существует
множество вариантов построения структур организационного управления.
Однако некоторые из них кажутся наиболее эффективными, поскольку они
требуют меньше труда и минимальных ресурсов, что обеспечивает их
прибыльность в течение длительного времени. Требования к «оптимизации»
организационной структуры становятся все более сложными и
неоднозначными, что обусловливает необходимость разработки лучших
инструментов для их многомерного моделирования.
Определение «оптимизации» организационной структуры
исполнительного органа местного самоуправления позволяет более
эффективно обеспечивать реализацию его целей, задач, функций, процессов и
контролировать их исполнение в условиях экономической нестабильности.
Практика показывает, что высокая эффективность и устойчивость
6
функционирования исполнительного органа местного самоуправления присущи
тем организационным структурам, которые являются результатом организации
стратегии управления, в отличие от организационных структур,
сформированных на «вершине», команда. Местные органы власти на
современном этапе развития страны, имеют право, не
нарушая общих законодательных положений, самостоятельно определять свою
внутреннюю административную структуру с целью удовлетворения местных
потребностей и обеспечить эффективное управление в местах.
Современная проблема разработки эффективных организационных
структур для управления муниципальными системами обусловлена
отсутствием методов и моделей, адаптированных к современным реалиям, а
также практикой научно обоснованного совершенствования организационных
структур управления муниципальными образованиями. В то же время практика
формирования эффективных государственных структур в муниципальной
администрации
является одним из важнейших факторов социально-экономического развития
территории. В связи с этим эта практика требует детального изучения. Важно
также обобщить практический опыт и разработать теоретические основы для
разработки организационных структур управления для различных типов
социально-экономических систем с целью последующего разработки
методологических рекомендаций по совершенствованию организационной
структуры исполнительного органа местного самоуправления, правительство.
Цель работы - разработка рекомендаций по совершенствованию
организационной структуры местной администрации (на примере
муниципального образования Новомихайловское городское поселение)
Исходя из цели работы были поставлены и решены следующие задачи:
- рассмотреть понятие и функции местной администрации;
- необходимо раскрытьсодержание организационной структуры
местной администрации
7
- дать характеристику деятельности Администрации МО
Новомихайловского городского поселения.
- исследовать организационную структуру Администрации МО
Новомихайловского городского поселения
- провести разработку предложений по совершенствованию
организационной структуры МО Новомихайловского городского поселения
-провести оценку эффективности предложенных мероприятий
Объект исследования - Администрация муниципального образования
Новомихайловское городское поселение
Предмет работы - методы и технологии совершенствования
организационных структур исполнительных органов местного самоуправления.
При написании работы были использованы методы анализа, синтеза,
обобщения. Проведен анализ документов, статистический анализ,
математический анализ. Применен метод сравнения.
Методологической базой данной работы явились научные труды таких
авторов, как: Абдуллаева С.Г., Анисимова Р.А.,Багрова Н.А., Борисов, А.
Н.,Власенко Е.Е.,Жуков Г.В., КокотовА.Н.,Умова А.Х.,Олейникова О.И. и
другие.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников, приложений.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ
ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СТРУКТУРЫ МЕСТНОЙ
АДМИНИСТРАЦИИ
1.1 Понятие и функции местной администрации
Общие принципы организации местного самоуправления, закрепленные
в Конституции Российской Федерации 1993 года (далее - Конституция РФ),
соответствуют Европейской хартии местного самоуправления (совершено в
Страсбурге 15 октября 1985 года), которая служит международным стандартом
в области местного самоуправления
1
.
Данная конвенция была ратифицирована Федеральным Собранием 11
апреля 1998 года и вступила для Российской Федерации в силу с 1 сентября
1998 года. В соответствии с данной конвенцией, Конституцией РФ признается
и гарантируется местное самоуправление для реализации права местного
сообщества (населения) заниматься значительной частью общественных дел
для решения вопросов местного значения, т.е. выполняется право народа
осуществлять власть в пределах, установленных Конституцией РФ,
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и
уставами муниципальных образований.
Раннее действовал Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», который закреплял в пункте 2 статьи 14 обязанность наличия на
уровне местного самоуправления выборных органов, при этом допуская
наделение данных органов исполнительно- распорядительными функциями
наряду с представительными функциями, т.к. в соответствии с пунктом 6 статьи
14 того же Федерального закона структуру органов местного самоуправления
определяло население самостоятельно. В теории это означало возможность
наделение одного органа местного самоуправления, являющегося выборным,
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398
9
различными функциями помимо представительных: исполнительно-
распорядительными, контрольными иными
1
.
В настоящее время на основе пункта 2 статьи 36 Федерального закона
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»: «глава муниципального
образования либо входит в состав представительного органа муниципального
образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет
местную администрацию»
2
. При этом он не может одновременно исполнять
полномочия председателя представительного органа муниципального
образования и полномочия главы местной администрации.
Статья 37 названного Федерального закона закрепляет положение
местной администрации. В указанном законе прямое определение термина
«местная администрация» отсутствует.
По мнению Кокотов А.Н.: «местная администрация - это исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования, наличие которого в
структуре органов местного самоуправления является обязательным»
3
.
Невозможно не согласиться с данным определением термина «местная
администрация». Тем не менее, его нельзя назвать полным и многогранным,
позволяющим полностью оценить правовой статус местной администрации.
Чихладзе Л.Т., Омран Б. пишут: «Местная администрация -
наименование исполнительных и распорядительных органов в районах,
городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах
Российской Федерации, введенное при конституционной реформе 24 мая 1991
года...»
4
.
1
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
от 28.08.1995 N 154-ФЗ //"Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506 (утратил силу)
2
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации//Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822
3
КокотовА.Н. Муниципальное право России: Учебник для бакалавриата и магистратуры/ А.Н. Кокотов.- М.:
Юрайт, 2019, С. 89
4
Чихладзе Л.Т., Омран Б. Концепция местной администрации и местного самоуправления и разница между
ними//В сборнике: экономика, политика, право: актуальные вопросы, тенденции и перспективы развития
сборник статей V Международной научно-практической конференции. Пенза, 2020. С. 117
10
Абдуллаева С.Г. дал определение термина «местная администрация»:
«.это обязательный в структуре органов местного самоуправления постоянно
действующий исполнительно- распорядительный орган общей компетенции,
подконтрольный и подотчетный населению и представительному органу
муниципального образования и наделенный уставом муниципального
образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и
законами субъектов РФ. Местная администрация обладает правами
юридического лица»
1
.
Анисимова Р.А. дает свое определение понятия «местная
администрация». Она пишет, что это «самостоятельный, обязательно
формируемый орган муниципального образования, возглавляемый главой
местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом
муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного
значения и полномочиями для реализации отдельных государственных
полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации, организующий исполнение решений
представительного органа и осуществляющий исполнительно-
распорядительную деятельность на территории муниципального образования в
интересах населения с учетом исторических и иных местных традиций»
2
.
Таким образом, на основании приведенных определений можно
выделить следующие признаки местной администрации как исполнительно-
распорядительного органа муниципального образования:
обязательный в структуре орган местного самоуправления;
исполнительно-распорядительный орган муниципального
образования;
1
Абдуллаева С.Г. Теоретические аспекты понятия регламентации деятельности местной администрации//Аллея
науки. 2019. Т. 3. № 5 (32). С. 243
2
Анисимова Р.А. Проблемы организации работы местной администрации и пути ее
совершенствования//NovaUm.Ru. 2018. № 16. С. 435
11
постоянно действующий;
обладает общей компетенцией;
самостоятельный;
возглавляемый главой местной администрации на принципах
единоначалия, т.е. под личную ответственность главы местной администрации
за все принимаемые местной администрации решения;
местная администрация муниципального образования наделена на
основе устава муниципального образования полномочиями по решению
вопросов местного значения в интересах населения, с учетом национальных,
исторических и иных местных традиций;
обладает полномочиями для исполнения отдельных государственных
полномочий, переданных федеральным и региональным законодательством;
наделена правами в качестве юридического лица.
Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти, государственные органы могут
оказывать воздействие на органы местного самоуправления. Например, в
соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного
самоуправления» считается допустимым участие органов государственной
власти и их должностных лиц в формировании органов местного
самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности
должностных лиц местного самоуправления только в тех случаях и в том
порядке, которые установлены частью 2.1 статьи 36, частями 5 и 11 статьи 37,
статьями 74 и 74.1 указанного закона
1
.
Так, «при формировании конкурсной комиссии в муниципальном
районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается
представительным органом муниципального района, одна четвертая -
представительным органом поселения, являющегося административным
центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом
1
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации//Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822
12
субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»
1
.
Правовой статус исполнительно-распорядительного органа местного
самоуправления - недостаточно изученный теоретиками институт
муниципального права, хотя эта сфера особенно актуальна в свете последних
административных и муниципальных реформ, нацеленных на повышение
результативности осуществления местного самоуправления и качества оказания
муниципальных услуг. Именно местные администрации и решают основные
задачи по решению вопросов местного значения.
Как исполнительно-распорядительный орган, местная администрация
занимает особое место в системе органов местного самоуправления
осуществляет функции управления в таких сферах как социально-
хозяйственная, финансовая, на территории муниципального образования.
Прежний закон о местном самоуправлении, называя местную администрацию в
числе органов местного самоуправления, не предусматривал ее обязательного
наличия. Тем не менее, в большинстве муниципальных образований
администрация создавалась, на основании законов субъектов РФ и уставов
муниципальных образований, и исключение составляли некоторые небольшие
сельские поселения.
Местная администрация, согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», относится к числу обязательных органов муници-
пального образования, на местную администрацию возлагаются обязанности
организации осуществления местного самоуправления, связанные с
обеспечением повседневной жизнедеятельности населения. Местной
администрацией руководит глава местной администрации на принципах
единоначалия. Единоличная ответственность главы местной администрации за
1
Беззубенко А.В. Правовой статус местной администрации как исполнительно-распорядительного органа//В
сборнике: Основные тенденции и детерминанты реформирования конституционного и административного
права на современном этапе материалы международной научно-практической конференции, состоявшейся в
рамках Байкальского юридического форума. Байкальский государственный университет. 2017. С. 9
13
реализацию местной администрацией переданных отдельных государственных
полномочий объясняет возможность вмешательства государства в
формирование муниципальной власти, но, в любом случае, подобное
вмешательство должно иметь допустимые пределы
1
.
Стоит отметить, что в ряде стран Европы, в поисках оптимальной схемы
управления, в целях экономии и простоты конструкции отказались от особого
исполнительного органа, передавая большую часть исполнительных функций
высшему должностному лицу муниципалитета, действующего, как правило, на
принципах единоначалия, или соединяя как исполнительную, так и
распорядительную власть в едином представительном органе.
Но большинство стран, где осуществляется местное самоуправление,
сохраняет в своей структуре отдельный исполнительно- распорядительный
орган, наделенный собственными полномочиями. В Российской Федерации это
местная администрация.
В общем виде статус муниципальной администрации определяется в ст.
37 Федерального закона № 131-ФЗ. Что касается правового статуса местной
администрации, то выделяют, например, следующие его элементы:
Место местной администрации в системе местного самоуправления и
ее функциональное значение. Местная администрация является обязательной и
входит в систему органов местного самоуправления всех муниципальных
образований, не исключая сельские поселения с численностью избирателей
менее 100 человек (в таких поселениях не создается представительный орган)
2
.
Уставом муниципального образования определяются вопросы
организации и деятельности администрации - порядок формирования и
полномочия местной администрации, подотчетность и подконтрольность
представительному органу, органам государственной власти субъектов (в ряде
случаев), механизмы взаимодействия с другими муниципальными органами, а
также иные вопросы.
1
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации//Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822
2
Власенко Е.Е. Правовая основа структурирования муниципальной власти//Право и практика. 2017. № 3. С. 23