14
С функциональной точки зрения, местная администрация является
исполнительно-распорядительным органом, который устав муниципального
образования наделяет собственной компетенцией по решению вопросов
местного значения, а также осуществлению отдельных государственных
полномочий, которые передаются органам местного самоуправления
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Полномочия местной администрации (права, обязанности). Перед
каждым органом местного самоуправления поставлены свои задачи, которые он
решает в соответствии со своими функциями иправами влиять на определенные
виды общественных отношений. Таким образом, наделяя орган местного
самоуправления полномочиями, законодатель, прежде всего, обозначает ту
сферу его деятельности, в которой и будет действовать данный орган
муниципального образования. В этом заключается суть правового
регулирования полномочий местной администрации.
В Федеральном законе № 131-ФЗ ответственность самой местной
администрации не предусмотрена, упоминается только ее глава.
Ответственность местной администрации определяется с учетом ее
функционального предназначения по решению вопросов местного значения, а
также реализации отдельных государственных полномочий.
В 2010 г. в ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ было внесено
изменение, согласно которому уставами муниципального района и поселения,
являющегося административным центром муниципального района, может быть
предусмотрено образование местной администрации муниципального района,
на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации
указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся
административным центром муниципального района, местная администрация
не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа
поселения и исполняет полномочия его председателя. Так как администрация
района и администрация поселения в данном случае находятся на одной тер-
ритории, это позволит избежать дублирования решений в сферах
15
транспортного обслуживания, дорожной деятельности, строительства,
градостроительства и должно повлечь улучшение качества управления
территорией и работы администраций.
В системе местного самоуправления исполнительно - распорядительный
орган занимает особое место, так как местная администрация осуществляет
функции управления в таких важных сферах на территории муниципального
образования, как хозяйственная, финансовая, социальная и иные. Прежний
закон о местном самоуправлении, называя местную администрацию в числе
органов местного самоуправления, не предусматривал ее обязательного
наличия. Тем не менее в большинстве муниципальных образований
администрация создавалась, на основании законов субъектов РФ и уставов
муниципальных образований, и исключение составляли некоторые небольшие
сельские поселения.
Отметим, что без исполнительно-распорядительного органа местное
самоуправление неспособно решать основную задачу, поставленную перед ним
обществом и государством, а именно обеспечивать решение вопросов, которые
связаны с насущными потребностями и жизнедеятельностью местного
населения. Рассматривая историю организации местного управления на местах,
нельзя не отметить, что попытки организовать решение насущных вопросов без
участи центральной власти предпринимались еще на этапе становления россий-
ской государственности и, в конечном итоге, оформились в признание местного
самоуправления в одну из основ конституционного строя.
Таким образом, рассматривая правовой статус местной администрации,
необходимо сделать следующие выводы: требуется сформировать действенные
правовые механизмы решения вопросов местного значения и реализации
отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного
самоуправления в соответствии с законом, основная задача которых
разграничение полномочий между органами государственной власти и
органами местного самоуправления. Таким образом, это позволит поднять
16
результативность деятельности органов местного самоуправления, опираясь на
существующие правовые и демократические принципы.
В теории муниципального права под функциями местной
администрации понимают основополагающие направления деятельности
муниципальных органов власти. Раскрывая, понятие «функция местного
самоуправления», следует учесть, что они обусловлены природой самого
местного самоуправления. Функции тесно взаимосвязаны с такими явлениями,
как задачи и цели, а также местом местного самоуправления в системе
народовластия.
Рассматривая понятие, «функция» следует указать, что она является
одной из основных категорий, рассматриваемых в науке о социальном
управлении.
В научной литературе нет четкого и общепринятого определения
функции управления, тем не менее, мы постараемся дать этой категории
определение.
Для полноты определения научного понятия - функция, следует
исходить из следующих позиций:
-философское понимание категории «функция»;
-проявление имманентных, специфических свойств функции;
-направленное воздействие местных органов на общественные
отношения;
раскрытие социального назначения местного самоуправления в
обществе;
1
Наиболее важным критерием в функции следует считать ее постоянство,
которое, прежде всего, заключается в стабильности, непрерывности и
закрепляет длительное по времени действие.
Функцию необходимо рассматривать вторичной категорией по
отношению к целям и задачам. Такой подход обусловлен тем, что выполнение
1
Васильев,В. И. Местное самоуправление. Учебное и научно- практическое пособие / В.И. Васильев. - М.:
Издание Тихомирова М. Ю., юринформцентр, 2017С. 86
17
муниципальным органом своих непосредственных задач, является
производным от этих основ, которые соответственно выступают функциями
органов местного самоуправления.
Под функцией в теории государства и права понимается предмет, а
также содержание определенной деятельности правового института,
данныйтермин используется для характеристики социальной роли государства
иправа.
Например, Овчинников, И. И. понимает функцию, как такое назначение
и направление воздействия права на общественные отношения, потребность в
осуществлении которого, порождает необходимость действия права
каксоциального явления
1
.
Таким образом, в общем смысле функцию управления можно
определить, как деятельность, посредством которой субъект воздействует на
объект управления.
Учитывая историческую роль местного самоуправления,
задействованную в организации осуществления народовластия, реализуемую
через задачи, которые в свою очередь решаются в процессе всей деятельности
местных органов, а также с учетом полномочий по осуществлению
деятельности, можно выделить основные функции местного самоуправления:
Первая функция, это создание условий для привлечения населения к
решению вопросов местного значения.
Правовые положения, реализованные в муниципальном праве,
устанавливают гарантии по участию местного населения в реализации
муниципальной деятельности либо через выборные или назначаемы органы,
либо через непосредственное участие в процессе местного самоуправления.
Такое положение закреплено в статье 3 закона Федерального закона N
131- ФЗ от 06.10.2003 г. Кроме указанного положения законодательством
закрепляется право граждан избираться и быть избранным (политические
1
Овчинников, И. И. Муниципальное право: Учебник и практикум для академического бакалавриата/ И. И.
Овчинников, А. Н. Писарев.-М.: Юрайт, 2019 С.108
18
права), иметь равный доступ к муниципальной службе, реализовывать свою
гражданскую позицию через общественно-публичные мероприятия - сходы,
референдумы, обращаться в органы местного самоуправления и к должностным
лицам местного самоуправления в пределах их компетенции, получать полную
и объективную информацию от должностных лиц о деятельности
соответствующих органов, иметь возможность ознакомиться с документацией и
материалами, отражающими организационную и иную деятельность
муниципальных органов.
Из этого следует, что институт муниципальной демократии
предполагает предельно тесную связь выборного органа и муниципальных
служащих с населением, и их подконтрольность.
Вторая функция - это управление муниципальной собственностью,
финансовыми средствами местного самоуправления.
Любое муниципальное образование имеет экономическую основу своей
деятельности, в том числе собственность муниципалитета и местный бюджет.
Муниципальное образование выступает на правах собственника в
отношении муниципального имущества и соответственно местных финансов,
кроме того, в установленных законом случаях население также может
выступать собственником указанного имущества.
В муниципальной собственности могут находиться:
имущество, которое используется для электро-, газо-, тепло-,
водоснабжения муниципального округа, а также для освещения улиц и других
общественных мест населенного пункта;
автомобильное полотно, предназначенное для общего пользования,
инженерные сооружения в виде мостов и иных транспортных построек,
находящихся в границах административно-территориальной единицы,
исключением указанных объектов федерального и регионального значения;
жилищный фонд, который используется для социального найма, а
также технические сооружения, используемые для содержания жилищного
фонда;
19
общественный пассажирский транспорт;
имущество, которое задействуется на случае предупреждения и
ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных
ситуаций;
средства пожаротушения;
библиотеки и читательские фонды;
имущество, которое используется для организации общественного
досуга жителей;
объекты культурного наследия, расположенные на территории
муниципального образования, кроме объектов мирового или государственного
исторического наследия;
имущество, которое используется для развития физической
культуры и спорта;
имущество, предназначенное для благоустройства и озеленения
территории муниципального образования;
имущество, предназначенное для уборки мусора и вывоза бытовых
отходов;
имущество, предназначенное для оказания ритуальных услуг и
содержания мест захоронения;
объекты земельного, лесного и водного хозяйства, которые отнесены
федеральным законодательством к собственности муниципалитета
1
.
Содержание права муниципальной собственности в соответствии со ст.
209 ГК РФ составляет правомочия владения, пользования, распоряжения
муниципальным имуществом. Следует отдельно указать, что органы
муниципалитета не просто владеют этим имуществом или пользуются, они
также имеют право распоряжаться им в интересах муниципальногообразования
и населения.
1
Чаннов, С.Е. Муниципальное право: Учебник и практикум для бакалавриата и специалитета/ С.Е.Чаннов. -3-е
изд., перераб. и доп.- М.: Юрайт, 2019 С. 84
20
Право распоряжения муниципальным имуществом осуществляется по
своему усмотрению муниципалитетом. Могут совершаться любые законные
действия, которые не нарушают, и не противоречат охраняемым законом
интересам общественного образования, граждан, третьих лиц. Допускается
передача муниципального имущества в доверительное управление. На
имущественные отношения, касающиеся муниципальной собственности,
распространяются общие правила гражданского законодательства. Согласно п.
1 ст. 215 ГК РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной
собственности определяет муниципальное образование, а значит - местные
сообщества жителей, чью юридическую личность и
персонифицируютмуниципальные образования
1
.
Таким образом, органы местного самоуправления выступают в качестве
первичного собственника различного имущества, а также муниципальных
унитарных предприятий и муниципальных учреждений, которые находятся в их
ведении, и за которыми закреплено указанное имущество и вправе
безвозмездно пользоваться этим имуществом для осуществления полномочий
по решению вопросов на местном уровне и в интересах населения.
Третья функция - обеспечение удовлетворения потребностей населения
в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных
услугах.
Практическая реализация указанной функции сопряжена с системой
организации деятельности, и состоит из нескольких моментов, которые носят
условный характер.
Во-первых, выстраивают свою деятельность, таким образом, чтобы
создавалась благоприятная среда для:
-развития жилищное и социально-культурное строительство на
территории муниципального образования;
1
"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от
16.12.2019)//"Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301
21
-обеспечения население услугами торговли, общественного питания и
бытового обслуживания;
-создания и развития деятельности учреждений культуры, средств
массовой информации, организации зрелищных мероприятий и т.п.
-обеспечения санитарно-бытовые условия населения;
-развития социальной поддержки малоимущему населению, содействие
занятости населения;
-создания безопасных условий в сфере пожарной безопасности
1
.
Во-вторых, создание условий, органами местного самоуправления,
дляорганизации, содержания и развития муниципальных предприятий и
учреждений, всевозможных организаций и служб.
В-третьих, следует упомянуть осуществление контрольных
управленческих функций органами муниципальной власти, направленных на
широкую поддержку и практическую реализацию прав и свобод граждан,
которые в свою очередь ведут к обеспечению стабильного правового режима
муниципального образования.
Четвертая функция заключается в планирование, организации,
руководства и контроля в муниципальном управлении.
Процесс планирования заканчивается определением целей и задач, а
также способов их реализации и переходит в организацию намеченного.
Функция организации представляет собой разработку заданий, следующим
шагом является властное распоряжение, посредством которого происходит
достижение запланированных целей.
Организационная функция муниципального управления обеспечивает
формирование достаточного состава и системы органов муниципалитета, в том
числе происходит разработка связей, как внутри данной системы, так и
снаружи. Наиболее важное, значение в реализации данной функции состоит в
формирование достаточных сил и средств, связанных с выполнением
1
Жуков Г.В. Роль местной администрации в решении вопросов местного значения//В сборнике: 25 лет
Конституции Российской Федерации: история и современное государственно-правовое развитие сборник
статей Всероссийской научно-практической конференции. 2019. С. 41
22
намеченных целей. Внешнее взаимодействие обеспечивает правовую связь с
другими муниципальными образованиями, региональными и федеральными
органами власти.
В этой связи хотелось бы привести слова Г. Кунца и С. О Доннела,
которые видят в руководстве и лидерстве, межличностный аспект управления,
за счет которого подчинённый может понять цели самого предприятия и в
результате этого более эффективно и рационально содействовать их
достижению .
Пятая функция, а именно руководство, в системе управления должна
быть направлена на объект управления, в этом случае она направлена на
сотрудников органов муниципалитета и нацелена на обеспечение дисциплины,
преследуя основную цель - достижение запланированного результата. Именно
поэтому эффективное лидерство играет существенную роль, основанную на
авторитете начальствующего состава.
Но сами по себе лидерские качества руководства могут оказаться
недостаточными в данной системе, если отсутствует мотивация, по средствам
которой, различными способами создается высокоэффективное управление,
нацеленное на результат.
В качестве шестой функции следует назвать функцию контроля. Она
является по своему содержанию конечной управленческой функцией, которая
состоит в том, чтобы, произвести метод анализа путем сравнения заданных
параметров (целей) и конечного результата. Разумеется, контрольные функции
осуществляются на протяжении всего процесса, что позволяет вносить
необходимые коррективы деятельности.
В частности, функции муниципального контроля нашли отражение в
статье 2 Ф.З. N 294-ФЗ от 26.12.2008 и статье 17.1 ФЗ N 131-ФЗ от 06.10.2003 г.
Согласно указанным федеральным законам, муниципальный контроль
представляет собой деятельность органов местного самоуправления,
уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и
проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения
23
юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований,
установленных муниципальными правовыми актами, а также требований,
установленных федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации
1
.
Таким образом, функции местного самоуправления представляют собой
основные направления деятельности муниципальных органов власти,
направленные на реализацию эффективного использования управленческой
деятельности указанных органов основной целью, которых является
благосостояние граждан муниципального образования.
1.2 Содержание организационной структуры местной
администрации
Создание эффективной организационной структуры власти в системе
управления является одной из первоочерёдных и неотъемлемых задач любого
государства, тем более государства, находящегося в стадии становления и
развития. Формирование такой структуры должно происходить на научной
основе с учётом современных ценностей и ориентиров, внутреннего состояния
страны и внешних условий.
Сегодня по способам формирования и компетенции органов местного
самоуправления выделяют три основных системы (или модели), признанных
классическими: англо-саксонскую, французскую, германскую. Они
различаются больше названиями и традиционной приверженностью, чем
эффективностью деятельности, и в любом случае представляют собой
различные варианты сочетаний трёх элементов - представительного органа,
исполнительного органа (чаще всего в лице местной администрации) и
высшего должностного лица.
Управленческой административной единицей в англо-саксонской системе
является муниципальное образование. Главной характеристикой и
1
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации//Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822