24
особенностью англо-саксонской муниципальной системы (используемой в
США, Англии, Канаде, Австралии и других странах) является то, что органы
местного самоуправления не подчинены напрямую органам государственной
власти, но обязаны действовать строго в рамках закона, регламентирующего их
права и функции. Компетенция их достаточно ограничена и включает
управление органами правопорядка, социальными службами, общественным
транспортом и обслуживанием дорог, строительством и эксплуатацией жилья,
спортивных сооружений и др. Любые акты, принятые вне рамок закона и
обозначенной компетенции, признаются недействительными властью, и даже в
судебном порядке.
Конкретные форматы структуры органов местного самоуправления в
рамках признаков англо-саксонской системы в разных странах и даже в разных
регионах одной страны могут быть различными. Это может зависеть от размера
территории муниципального образования, численности его населения, объёма и
сложности решаемых проблем, специфики основных системообразующих
направлений его деятельности, социально-политической ситуации,
распределения полномочий между названными выше элементами
1
.
В качестве примера можно привести США, где в зависимости от
указанных признаков в разных регионах (штатах, городах, сельской местности)
используются такие разные форматы организации муниципальной власти:
формат «совет-мэр» (его называют форматом «со слабым мэром»). При
этом формате практически вся муниципальная власть осуществляется советом,
избираемым населением; мэра же избирает совет предпочтительно из своего
состава (хотя и не обязательно), все должностные назначения также делает
совет; основная задача и функции мэра состоят в эффективной реализации
решений совета при проведении их в жизнь;
1
Загрядский Р.А., Суслова Е.А. Совершенствование организационных структур муниципального
образования//В сборнике: На пути к информационному обществу Сборник статей Международной научно-
практической конференции. 2017. С. 237
25
формат «мэр-совет» (его называют форматом «с сильным мэром»). Этот
формат является более сложным. При нём выборы и совета, и отдельно мэра
осуществляются населением. Мэр обладает большими полномочиями, в
частности, принятием самостоятельных решений, назначением и смещением
муниципальных служащих, представительными функциями, правом
взаимодействия с высшими властями. Роль совета состоит в аналитической
работе и подготовке материалов для принятия мэром ответственных решений; в
организации и контроле их реализации. Отношения между советом и мэром
также носят сложный характер. В них установлен особый порядок: совет не
имеет полномочий прямого отстранения мэра от должности, но с этой целью
может воспользоваться установленными процедурами импичмента; мэр
обладает правом вето на решения совета, но у совета есть узаконенная
возможность его преодоления подавляющим числом голосов. Таким образом,
при этом формате мэр наделён большими полномочиями, но находится под
достаточно жёстким контролем;
формат «совет-управляющий». В этом случае мэр, как таковой,
отсутствует; население избирает только совет, который для управления
хозяйством приглашает на работу по контракту квалифицированного
менеджера, подотчётного совету; совет наделён правом досрочного
расторжения контракта в особых случаях; все ответственные решения, в том
числе по предложениям управляющего, принимаются советом;
в некоторых сложных регионах в США применяется ещё более
сложный смешанный формат, при котором в помощь избранному населением
мэру на контрактной основе приглашается управляющий; порядок отношений
между ними, полномочия и функции устанавливаются особо в каждом
конкретном случае
1
.
1
Кашфуллин А.Р., Хабибулллина Л.Р. Совершенствование моделей и принципов при формировании
организационных структур муниципальных образовании//В сборнике: Инновационное развитие современной
науки: проблемы, закономерности, перспективы сборник статей победителей международной научно-
практической конференции. 2017. С. 91
26
Французская (или континентальная) муниципальная система присуща
странам с высокой степенью централизации государственной власти и жёстким
контролем с её стороны за органами власти более низких уровней. Отличие
этой системы от англо-саксонской, как уже говорилось, состоит не в
содержательной сущности (поскольку решаются те же задачи и выполняются те
же функции), а лишь в форме организации и распределении полномочий. Также
отличие состоит в практически полном отсутствии вариативности форматов
построения местной власти в этой системе - во всех регионах (например, во
Франции) она строится по единому образцу, очень похожему на формат «мэр-
совет» с «сильным» мэром.
По сложившейся с революционных лет традиции административная
единица местного самоуправления во Франции называется «коммуной».
Население коммуны избирает муниципальный совет на установленный срок (во
Франции - на 6 лет), который из своего состава избирает председателя коммуны
(он же - мэр). Совет наделяет мэра очень широкими правами и полномочиями
(от управления имуществом коммуны, назначения должностных лиц до
обеспечения правопорядка и безопасности). Однако, наиболее сложные
проблемы экономического, социального характера, внешних отношений
решаются на сессиях муниципального совета, он же выполняет функции
внутрикоммунного контроля.
Германская муниципальная система имеет значительное внешнее
сходство с англо-саксонской, однако многие аналитики выделяют её как
отдельную самостоятельную систему построения органов власти местного
самоуправления, видимо учитывая специфику и вариантность практикуемых
организационных форм. Их четыре: южногерманская, северогерманская,
магистратная и бургомистерская.
Административной единицей является община. Отличия следующие:
при южногерманской форме население избирает общинный совет,
являющийся как представительным органом, так и органом исполнительной
27
власти, и отдельно избирается бургомистр, который по должности является
председателем совета;
при северогерманской форме населением избирается отдельно
общественный совет во главе с бургомистром, как представительный орган, и
администрация, как исполнительный орган, во главе с директором (городским
головой);
при бургомистерской форме население избирает общинный совет и
администрацию; общинный совет назначает бургомистра из своего состава,
который руководит и советом, и администрацией;
при магистратной форме население избирает также два органа -
общинный совет (назначающий своего председателя) и правление общины -
магистрат (избирающий бургомистра)
1
.
Распределение прав, полномочий и функций в каждом конкретном случае
может быть различным.
При исследовании, анализе и сопоставлении моделей муниципальной
власти значительный интерес может представлять российский вариант,
отличающийся от всех иных в связи с огромными размерами и сложнейшей
структурой страны. В силу этого и согласно с Конституцией Российской
Федерации в России применено многовекторное деление страны по ряду
признаков: федеральному, административному, экономическому,
муниципальному.
По федеральному признаку выделено 9 федеральных округов; по
административному признаку выделено 85 субъектов Российской Федерации, в
том числе: 22 республики, 9 краёв, 46 областей, 4 автономных округа, 1
автономная область, 3 города федерального значения; по экономическому
признаку выделено 11 экономических районов. Деление по интересующему нас
муниципальному признаку и применяемая в Российской Федерации
муниципальная модель требуют более широкого изложения.
1
Конципко Н.В. Формирование организационной структуры органов местного самоуправления//В сборнике:
инновации и инвестиции как драйверы социального и экономического развития сборник статей
Международной научно-практической конференции. 2017. С. 123
28
Конституция Российской Федерации рассматривает местное
самоуправление как форму народовластия, обеспечивающую населению
возможность самостоятельно и в свою ответственность решать вопросы
местного значения. Статья 130 главы 8 Конституции определяет, что
«...местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Оно осуществляется гражданами
путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через
выборные органы местного самоуправления»
1
.
Это положение закреплено и развито Федеральным Законом «Об общих
принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа
1995 года. Он определяет местное самоуправление как «признаваемую и
гарантируемую Конституцией России самостоятельную деятельность
населения по решению непосредственно или через органы местного
самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения,
его исторических и местных традиций»
2
.
В качестве территориального самоуправления в России, так же, как и в
англо-саксонской системе, использовано понятие «муниципальное
образование». В зависимости от тех же, перечисленных выше признаков,
структуры конкретных муниципальных образований могут быть различными.
Однако законодательством России чётко зафиксированы 7 видов
муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение,
городской округ, муниципальный район, внутригородской район,
внутригородская территория, городской округ с внутригородским делением.
Для выполнения управленческих функций в них формируются необходимые
органы, как правило, из следующего потенциального состава:
представительный орган (дума, собрание представителей или
муниципальное собрание, избираемые гражданами; собрания, сходы граждан);
1
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от
05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398
2
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации//Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822
29
-исполнительный орган - местная администрация (также избираемый
орган);
глава муниципального образования (избираемый или назначаемый; им
может быть мэр, глава администрации, староста);
контрольный орган (избираемый или назначаемый);
другие органы (для выполнения отдельных конкретных функций -
комитеты, комиссии).
Эти органы в России наделены достаточно широкими полномочиями: они
самостоятельно
управляют муниципальной собственностью; формируют, утверждают,
организуют и контролируют выполнение местного бюджета; устанавливают
местные налоги и сборы; управляют жилищно- коммунальным хозяйством и
социально-культурной сферой; осуществляют оказание помощи в сфере
здравоохранения, транспортного хозяйства и других неподвластных им сферах;
обеспечивают охрану общественного порядка.
Наделяя местные власти такими полномочиями, Центральное
Правительство ставит перед ними весьма сложные задачи не только по
оперативному решению текущих вопросов, но и задачи стратегического и
социального характера, как то: улучшение качества жизни населения
муниципального образования; снижение уровня безработицы; улучшение
демографической ситуации; привлечение инвестиций в муниципальное
образование; поддержание малого бизнеса и предпринимательства;
формирование целевых программ по поддержке населения во всех сферах;
организация и проведение выборных мероприятий; оказание социальной
помощи незащищённым категориям населения (инвалидам, ветеранам ВОВ,
многодетным семьям, детям-сиротам) и др
1
.
1
Кашфуллин А.Р., Хабибулллина Л.Р. Совершенствование моделей и принципов при формировании
организационных структур муниципальных образовании//В сборнике: Инновационное развитие современной
науки: проблемы, закономерности, перспективы сборник статей победителей международной научно-
практической конференции. 2017. С. 92
30
Как явствует из анализа, муниципальное устройство Российской
Федерации не следует ни одной из приведенных выше и признанных
классическими моделей, реализуя свой собственный вариант. Вместе с тем,
далеко не все муниципальные образования в России успешно справляются с
решением перечисленных задач, и сейчас в периодической научной печати
России происходит процесс активного обсуждения применяемой модели и
путей дальнейшего её совершенствования (И.Г. Магульская, М.Н. Матвеев,
С.А. Левин и другие).
«... Но точного ответа на вопрос выбора модели развития
муниципального управления, наиболее приемлемой для России, нет. В России
прослеживается два направления реформы муниципального управления: первое
характеризуется утверждением англо-саксонской модели, а второе - попыткой
внедрения смешанной модели, основанной на принципах англо-саксонской и
германской моделей»
1
.
Под структурой органов понимается перечень органов местного
самоуправления, которые создаются в конкретном муниципальном
образовании. Система органов местного самоуправления включает не только
виды органов местного самоуправления, но и взаимодействие между этими
органами. Определяющим моментом в формировании структуры органов
местного самоуправления является требование законодательства о
самостоятельном и под свою ответственность решении вопросов местного
значения и отдельных государственных полномочий. Рациональное разделение
управленческого труда по решению вопросов местного значения и отдельных
государственных полномочий лежит в основе формирования системы органов
местного самоуправления.
Рассматривая вопрос о структуре местной администрации
(исполнительно - распорядительного органа муниципального образования),
можно отметить, что, несмотря на широкие возможности по самостоятельному
1
Логачев В.А., Большедворский А.К. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в
муниципальном образовании//Системные технологии. 2017. № 4 (25). С. 30
31
определению структуры местной администрации, в большинстве случаев, для
каждого вида муниципальных образования она является однотипной, либо
имеет небольшие изменения. С точки зрения автора, это обусловлено
сходством задач и объема управленческого труда в основных сферах
жизнедеятельности одновидовых муниципальных образований.
Нормативные правовые акты большинства субъектов РФ, которые
регулируют сферу местного самоуправления, воспроизводят формулу
Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Поэтому
порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы
организации и деятельности этих органов определяются уставом
муниципального образования.
Структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа
(администрации) находятся в подчинении его руководителя. Они создаются в
соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием,
обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном
самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют
исполнительную и распорядительную деятельность в определенной
сфереместного самоуправления. Структурные подразделения местной
администрации (отделы, управления, комитеты) состоят на местном бюджете,
могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в
состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах
оперативного управления, если иное не предусмотрено законодательством.
Управления, отделы, другие структурные подразделения местной
администрации возглавляются единоличными руководителями —
начальниками управлений, заведующими отделами. В качестве совещательных
органов при них могут создаваться коллегии или консультативные
общественные советы. Их рекомендации, в случае необходимости,
оформляются приказами соответствующих руководителей. Управления и
32
отделы самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению,
руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями в
соответствии с действующим законодательством.
Структура органов местного самоуправления города - это перечень
конкретных органов местного самоуправления, учрежденных для
осуществления муниципальной власти на территории города.
Отделы, управления и комитеты администрации города возглавляются
заведующими отделами, начальниками управлений и председателями
комитетов. Руководители этих органов, являющихся юридическими лицами, в
целях осуществления своих полномочий издают приказы.
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского
поселения, внутригородского муниципального образования города
федерального значения, может быть предусмотрено формирование
исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой
муниципального образования, исполняющим полномочия председателя
представительного органа муниципального образования.
Местная администрация (исполнительно -распорядительный орган
муниципального образования) наделяется уставом муниципального
образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными законами и
законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на
принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального
образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной
администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на
замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом
муниципального образования.
33
По официальным данным, в 20092 муниципальных образованиях главой
местной администрации является глава муниципального образования. В 3826
муниципальных образованиях (16% от общего количества) главы местных
администраций назначаются по контракту.
Контракт с главой местной администрации заключается на срок
полномочий представительного органа муниципального образования,
принявшего решение о назначении лица на должность главы местной
администрации (до дня начала работы представительного органа
муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.
Условия контракта для главы местной администрации поселения
утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной
администрации муниципального района (городского округа) -
представительным органом муниципального района (городского округа) в
части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного
значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся
осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.
В случае, если лицо назначается на должность главы местной
администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности
главы местной администрации муниципального района (городского округа),
внутригородского муниципального образования города федерального значения
- уставом муниципального района (городского округа), внутригородского
муниципального образования города федерального значения и законом
субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные
требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной
администрации устанавливается представительным органом муниципального
образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать
опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его